周平平 乳山市財(cái)政局

引言

自1994 年起，為了進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府財(cái)力，削弱分稅制度對(duì)地方政府財(cái)力的不利影響，開(kāi)始借助投融資平臺(tái)公司獲取充足的資金保障。針對(duì)公益性資產(chǎn)會(huì)計(jì)處理工作，在無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化管理時(shí)，很難保證地方財(cái)政支出趨于合理化發(fā)展，甚至?xí)?duì)地方公益性事業(yè)發(fā)展造成阻力。對(duì)此，應(yīng)充分結(jié)合投融資平臺(tái)公司的特征與性質(zhì)制定科學(xué)的會(huì)計(jì)處理規(guī)劃，保證地方公益性設(shè)施建設(shè)更加完善。

一、公益性資產(chǎn)的內(nèi)涵

根據(jù)2010 年公布的412 號(hào)財(cái)預(yù)文件可知，公益性資產(chǎn)主要是指用于支持公共利益的資金，按照我國(guó)相關(guān)法律，公益性資產(chǎn)具有不可變現(xiàn)特性。一般而言，公益性資產(chǎn)可對(duì)醫(yī)院、學(xué)校等具備公共服務(wù)功能的機(jī)構(gòu)提供重要的資金保障，要求在公益性項(xiàng)目中不可存在以營(yíng)利為目的的基礎(chǔ)設(shè)施。此外，在2018 年，財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委有針對(duì)性地方債務(wù)事項(xiàng)提出了新的規(guī)定，公益性項(xiàng)目的申報(bào)單位的資產(chǎn)范疇涵蓋公益性資產(chǎn)等。

一般而言，公益性資產(chǎn)常包含以下三種類(lèi)型，即違規(guī)土地資源、公共屬性資產(chǎn)、回收期長(zhǎng)且流動(dòng)小的資產(chǎn)，包括海域養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)收益等。

二、地方政府投融資平臺(tái)公司公益性資產(chǎn)會(huì)計(jì)處理問(wèn)題

地方政府投融資平臺(tái)公司可對(duì)地方財(cái)力的增強(qiáng)產(chǎn)生積極影響，但在會(huì)計(jì)處理過(guò)程中仍存在以下四項(xiàng)不足之處：

（1）監(jiān)管不嚴(yán)，地方政府在針對(duì)投融資平臺(tái)公司予以監(jiān)管時(shí)，常缺少有效性，進(jìn)而造成在建設(shè)公共設(shè)施、開(kāi)發(fā)公益性項(xiàng)目時(shí)多發(fā)資金浪費(fèi)現(xiàn)象，不利于擴(kuò)大地方政府資產(chǎn)規(guī)模。此時(shí)，若能對(duì)其予以嚴(yán)格監(jiān)管，可實(shí)現(xiàn)投融資平臺(tái)公司的良性發(fā)展，便于為地方政府積攢豐富的財(cái)力基礎(chǔ)。

（2）制度不全，投融資平臺(tái)公司若按照常規(guī)企業(yè)與之對(duì)比，理應(yīng)具備完善的管理制度，但事實(shí)上，由于該公司由地方政府擔(dān)任主導(dǎo)地位，這就導(dǎo)致在制定管理制度時(shí)缺乏有效性，致使該公司內(nèi)部會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)人員無(wú)法正常履行崗位職責(zé)，甚至只是單純完成表面工作，從而不利于會(huì)計(jì)工作的規(guī)范性發(fā)展。所以，需立足于管理制度，為其提供創(chuàng)新思路。

（3）來(lái)源單一，在地方政府選擇運(yùn)用投融資平臺(tái)公司獲取資金時(shí)，常存在資金來(lái)源渠道較為單一的現(xiàn)象，一般對(duì)于地方政府所獲得的用于建設(shè)公共設(shè)施的資金多源于國(guó)家財(cái)政部門(mén)。地方政府要想從其他渠道獲取資金，難度較大。這就導(dǎo)致地方政府在開(kāi)展公益性項(xiàng)目存在資金不足問(wèn)題，長(zhǎng)此以往勢(shì)必影響地方經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展速度，并且無(wú)法展現(xiàn)出公益性?xún)r(jià)值。同時(shí)，在地方政府資金不足的情況下，針對(duì)公益性資產(chǎn)實(shí)施會(huì)計(jì)處理也將面臨較大的挑戰(zhàn)。

（4）管理不當(dāng)，會(huì)計(jì)工作中實(shí)施的財(cái)務(wù)管理行為，常對(duì)投融資平臺(tái)公司的公益性資產(chǎn)管理效果產(chǎn)生重大影響。但就實(shí)際情況來(lái)看，公益性資產(chǎn)并不具備良好的管理環(huán)境。對(duì)此，需將收支情況全部體現(xiàn)于財(cái)務(wù)報(bào)告上，以此保障地方政府能為地方經(jīng)濟(jì)的提升提供重要保障。

三、地方政府投融資平臺(tái)公司公益性資產(chǎn)會(huì)計(jì)處理方法

（一）加強(qiáng)投融資風(fēng)險(xiǎn)把控

地方政府在建立投融資平臺(tái)公司時(shí)，為了避免城市公益性項(xiàng)目在其開(kāi)展階段出現(xiàn)嚴(yán)重的資金不足現(xiàn)象，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)投融資風(fēng)險(xiǎn)的把控力度，促使投融資平臺(tái)公司遭遇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而造成財(cái)力受損。一方面，地方政府需明晰投融資平臺(tái)公司內(nèi)部人員的自身責(zé)任。另一方面，需設(shè)立單獨(dú)的風(fēng)控部門(mén)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門(mén)人員的風(fēng)控意識(shí)，由此提高會(huì)計(jì)處理效率。以萍鄉(xiāng)市匯豐投資公司為例，它是由地方政府出資3000 萬(wàn)元于2002 年建成，并先后多次進(jìn)行更名增資，最終于2005 年將99.06%的股權(quán)歸于地方管委會(huì)。為了進(jìn)一步規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)監(jiān)管效果，該公司在積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召的基礎(chǔ)上提出了以下多項(xiàng)監(jiān)管舉措，在推動(dòng)萍鄉(xiāng)市經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了該公司的有效管控。

萍鄉(xiāng)市匯豐投資公司于2010 年，該公司在國(guó)家會(huì)計(jì)監(jiān)管政策下對(duì)原有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)進(jìn)行完善，并且還在2012 年針對(duì)債務(wù)擴(kuò)張現(xiàn)象提出了具體的規(guī)定，包括對(duì)擔(dān)保職責(zé)實(shí)施了清晰劃分，以免違規(guī)操作加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在2013 年遵從銀監(jiān)會(huì)下發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管文件要求，秉承著清晰化原則對(duì)該公司所存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)進(jìn)行了合理劃分。此外，之后又專(zhuān)門(mén)采用PPP 管理模式約束地方政府債務(wù)職權(quán)，甚至從中新增了多條管理細(xì)則，進(jìn)而打造了良好的監(jiān)管環(huán)境，尤其對(duì)于保障房、市政公路等項(xiàng)目，為其投融資帶來(lái)可靠的資金保障。

（二）完善資產(chǎn)會(huì)計(jì)披露制度

在投融資平臺(tái)公司建立資產(chǎn)會(huì)計(jì)披露制度可直觀反映出財(cái)務(wù)現(xiàn)狀，以便地方政府能夠隨時(shí)掌握其財(cái)務(wù)信息，為會(huì)計(jì)處理工作提供可靠的依據(jù)，這樣也能及時(shí)查看公益性資產(chǎn)的流向。雖然用于支撐城市公共項(xiàng)目的公益性資產(chǎn)并不以增收為目的，但不可出現(xiàn)資金浪費(fèi)現(xiàn)象，否則將造成地方政府在其他項(xiàng)目上出現(xiàn)資金不足問(wèn)題。因此為了保證地方政府出資成立的投融資平臺(tái)具備完善的會(huì)計(jì)保障制度，還應(yīng)從信息披露方向加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)信息的把控度，必要時(shí)還可選擇信息化管理手段降低會(huì)計(jì)處理失誤率。以往單憑人力從事會(huì)計(jì)報(bào)表編制、會(huì)計(jì)核算等工作，雖有成效但不突出，甚至?xí)蛉肆τ绊懚霈F(xiàn)錯(cuò)誤信息。所以，可借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與計(jì)算機(jī)設(shè)備實(shí)現(xiàn)線上會(huì)計(jì)處理，一能減緩人員壓力；二能提升處理效率。在此期間，還需參照具體的制度內(nèi)容對(duì)公益性資產(chǎn)的使用情況、公共項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)度加以記錄，便于投融資平臺(tái)公司會(huì)計(jì)部門(mén)能夠準(zhǔn)確高效的處理會(huì)計(jì)信息[1]。

（三）積極拓寬投融資渠道

地方政府在開(kāi)發(fā)地方公益性項(xiàng)目的資金并不充足。為了進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府的投融資能力，還可運(yùn)用多元化投融資渠道，保障地方基礎(chǔ)設(shè)施的完善化建設(shè)，以此提高公共服務(wù)質(zhì)量。通常情況下，投融資平臺(tái)公司可借助債券融資形式擴(kuò)張資金規(guī)模，但為了避免出現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)在實(shí)踐中加強(qiáng)對(duì)融資行為的監(jiān)督。同時(shí)，還可依照地方政府投融資平臺(tái)公司自身?xiàng)l件吸引社會(huì)資本的關(guān)注，促使社會(huì)力量能夠?yàn)橥度谫Y平臺(tái)公司的興旺發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

比如上文中提到的匯豐投資公司早在2013 年就意識(shí)到了拓寬投融資渠道的必要性，并且依據(jù)國(guó)家政策向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，并匯集社會(huì)資本，促使該公司在多方力量的輔助下妥善解決了資金不足問(wèn)題。好比在2014 年開(kāi)發(fā)的屋頂分布式發(fā)電公益性項(xiàng)目中，預(yù)計(jì)在三年時(shí)間內(nèi)完成當(dāng)?shù)?20000KW 太陽(yáng)能發(fā)電任務(wù)。由于該項(xiàng)目具備銀行機(jī)構(gòu)的專(zhuān)項(xiàng)貸款扶持，故而可享有一定的貸款優(yōu)惠。另外，在2017 年建立的海綿項(xiàng)目也獲得了高達(dá)40億元的融資資本，最終促使萍鄉(xiāng)市在地方政府注冊(cè)的投融資平臺(tái)公司參與下取得了一系列成就，也為地方經(jīng)濟(jì)水平的提升產(chǎn)生了促進(jìn)作用。所以，多樣性投融資渠道是保障地方政府具備堅(jiān)實(shí)財(cái)力基礎(chǔ)的重要途徑，以此為公益性資產(chǎn)的會(huì)計(jì)處理事務(wù)的落實(shí)給予參考助力。

（四）加強(qiáng)資產(chǎn)列報(bào)科學(xué)管理

自從國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)公司下發(fā)全新的管理文件后，要求地方政府需參照法律內(nèi)容合理使用投融資平臺(tái)公司進(jìn)行公益性項(xiàng)目融資活動(dòng)。為了保證公益性資產(chǎn)具備完善的會(huì)計(jì)處理保障，應(yīng)將公益性資產(chǎn)納入會(huì)計(jì)管理范疇內(nèi)，將其體現(xiàn)于政府會(huì)計(jì)報(bào)告內(nèi)。此外，對(duì)于公益性資產(chǎn)會(huì)計(jì)處理還可結(jié)合以下不同項(xiàng)目類(lèi)型提出差別化管理方案[2]。

比如地方財(cái)政用于支付本息的公益性資產(chǎn)，可將投融資平臺(tái)公司看成是代理組織，并且在會(huì)計(jì)報(bào)表上可不呈現(xiàn)具體的公益性資產(chǎn)會(huì)計(jì)信息，但應(yīng)對(duì)地方公益性資產(chǎn)的收支情況加以記錄，確保未來(lái)公共項(xiàng)目的籌劃能夠有據(jù)可依。若地方政府不承擔(dān)還款付息職責(zé)，可在公共項(xiàng)目開(kāi)展期間，先行由投融資平臺(tái)公司予以擔(dān)負(fù)，雙方達(dá)成回購(gòu)協(xié)議。待公司建設(shè)的項(xiàng)目完成后需由地方政府將其進(jìn)行回購(gòu)，確保公司發(fā)揮出會(huì)計(jì)代理責(zé)任，并且可將其作為存貨項(xiàng)目予以記錄。對(duì)于具備土地開(kāi)發(fā)能力的投融資平臺(tái)公司，在其建設(shè)公共建筑項(xiàng)目時(shí)，雖然不能直接收取資金作為儲(chǔ)備資金，但可在開(kāi)發(fā)項(xiàng)目階段促使土地資源的價(jià)格有所上漲，由此從中獲利。這些在會(huì)計(jì)處理期間，應(yīng)將其納入非流動(dòng)資產(chǎn)中，細(xì)化具體的管理內(nèi)容，保證每一項(xiàng)公益性資產(chǎn)都能獲得良好的會(huì)計(jì)處理結(jié)果，防止地方政府在出資建設(shè)公益性基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)資金不足影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。只有地方政府在列報(bào)會(huì)計(jì)信息管理中體現(xiàn)出科學(xué)性與合理性特征，才能促使公益性資產(chǎn)獲得精準(zhǔn)處理。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，地方政府投融資平臺(tái)公司的公益性資產(chǎn)會(huì)計(jì)處理效果，的確可對(duì)地方公益性事業(yè)的開(kāi)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。據(jù)此，應(yīng)從投融資風(fēng)險(xiǎn)把控、資產(chǎn)會(huì)計(jì)披露制度、拓寬投融資渠道、資產(chǎn)列報(bào)科學(xué)管理等方面著手，確保地方政府在投融資平臺(tái)公司的輔助下能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展，為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、公共建筑的建設(shè)提供重要資金保障，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)水平的穩(wěn)步提升。財(cái)