王振興，周建國

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

改革開放以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，人民生活水平不斷提升。然而，伴隨著經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展，我國環(huán)境狀況不容樂觀，松花江水體污染、2017“跨年霾”等惡性污染事件凸顯出保護(hù)生態(tài)環(huán)境的必要性和緊迫性。為此，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，并在十九大報(bào)告中提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。生態(tài)文明建設(shè)依賴一系列創(chuàng)新性政策和制度的指導(dǎo)與推動(dòng)。相較于傳統(tǒng)的命令型環(huán)境規(guī)制政策，21世紀(jì)以來我國逐漸重視發(fā)揮市場(chǎng)的作用，開發(fā)市場(chǎng)型政策工具來應(yīng)對(duì)環(huán)境問題。[1](p91-108)2002 年，我國開始推行二氧化硫排污權(quán)交易試點(diǎn)，并于2007 年擴(kuò)大試點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳于2014年下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕38號(hào)），提出要“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，積極探索建立環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機(jī)制和污染減排激勵(lì)約束機(jī)制”，以實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量的政策目標(biāo)。

開展排污權(quán)試點(diǎn)十余年來，我國排污權(quán)交易取得較大進(jìn)展，也吸引了學(xué)界的普遍關(guān)注。已有研究成果集中關(guān)注排污權(quán)交易機(jī)制設(shè)計(jì)，并結(jié)合實(shí)踐情況探討政策的有效性。排污權(quán)交易理論肇始于加拿大學(xué)者Dales，基本思想是在控制一定區(qū)域排污總量的前提下，建立交易市場(chǎng)來買賣排污量，借助市場(chǎng)化力量降低控制污染的社會(huì)總成本。[2](p12)排污權(quán)交易機(jī)制的基本要素涵蓋排污上限設(shè)定、配額分配方式、交易保障體系、法律基礎(chǔ)等。[3](p18-26)當(dāng)前，我國的排污權(quán)交易機(jī)制存在法律地位模糊、行政手段過濃、監(jiān)督機(jī)制失效等問題，[4](p85-89)亟須加強(qiáng)法律和相關(guān)制度的建設(shè)，并在排污權(quán)初始分配、[5](p48-56)二級(jí)交易市場(chǎng)構(gòu)建[6](p146-153)等方面進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

從理論上講，排污權(quán)交易政策具有多重優(yōu)勢(shì)，能有效降低污染治理和環(huán)境管理成本，并促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新、高效利用資源，實(shí)現(xiàn)“波特效應(yīng)”。[7](p205-215)但對(duì)于該政策的實(shí)踐成效，不同學(xué)者的看法存在分歧。沈滿洪等人利用浙江省的污染數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，表明排污權(quán)交易可以顯著抑制企業(yè)排放污染，尤以重污染行業(yè)和核心城區(qū)的減排效果更為明顯。[8](p33)李永友等采用PSM-DID 方法證明我國排污權(quán)交易取得顯著政策效應(yīng)，并將原因歸結(jié)為排污權(quán)交易政策的制度化。[9](p19-28)將時(shí)間維度納入考量，劉海英等人認(rèn)為，排污權(quán)交易政策可通過促進(jìn)清潔技術(shù)創(chuàng)新在長時(shí)期實(shí)現(xiàn)減排，但技術(shù)革新需較長時(shí)間，因而短期內(nèi)未必出現(xiàn)減排效果。[10](p79-90)其次，學(xué)者對(duì)于我國排污權(quán)交易試點(diǎn)是否實(shí)現(xiàn)波特效應(yīng)也有不同看法，吳朝霞等人基于省級(jí)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，我國試點(diǎn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了波特效應(yīng)，且西部地區(qū)的波特效應(yīng)強(qiáng)于東部地區(qū)；[11](p37-40)涂正革則認(rèn)為，因市場(chǎng)發(fā)育不足，排污權(quán)交易試點(diǎn)政策在我國未能產(chǎn)生波特效應(yīng)。[12](p160-173)

學(xué)者圍繞排污權(quán)交易的機(jī)制和有效性進(jìn)行了廣泛研究，然而還少有學(xué)者從政策層面進(jìn)行分析。在試點(diǎn)進(jìn)程中，省級(jí)政府扮演著重要角色，承擔(dān)著地方探索和制度建設(shè)的雙重使命，各試點(diǎn)省份出臺(tái)的政策文本為排污權(quán)交易實(shí)踐提供整體制度框架和規(guī)范體系。本文以排污權(quán)交易的省級(jí)政策文本為研究對(duì)象，對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行歸納整理和理論闡釋，力圖回答如下兩個(gè)問題：排污權(quán)交易試點(diǎn)是如何推進(jìn)的？現(xiàn)有政策體系的主要內(nèi)容和特征有哪些？在此基礎(chǔ)上探索和分析當(dāng)前排污權(quán)交易政策和實(shí)踐存在的問題，為試點(diǎn)工作和政策完善提供啟示。

二、研究設(shè)計(jì)與文本編碼

（一）研究方法。

本研究采用文本內(nèi)容分析法，其來源于“二戰(zhàn)”期間的新聞界，早期主要應(yīng)用于傳播學(xué)和政治學(xué)。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，該方法逐漸擴(kuò)展應(yīng)用于各個(gè)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。[13](p884-886)內(nèi)容分析法通常包括提出問題、選擇研究樣本、確定分析單元、編碼、定量處理和結(jié)果分析等步驟，適用于對(duì)文本文獻(xiàn)進(jìn)行研究。研究者通過對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行挖掘和分析獲得相關(guān)信息，形成對(duì)研究對(duì)象的整體性認(rèn)知，從中提煉概念用于理論闡釋。

文本內(nèi)容分析法兼具高效便捷、適用性廣等優(yōu)勢(shì)，近年來逐漸被學(xué)者引入政策分析中來。政策文本是政府行為和決策的結(jié)構(gòu)化成果，彰顯著特定的政策取向和意圖，由此成為研究者分析政策問題的合理切入點(diǎn)。[14](p96-101)在公共政策研究中，通過分析特定主題的政策文本來總結(jié)政策特征和演變的研究成果并不鮮見，例如，“新型城鎮(zhèn)化”[15](p125-133)“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”[16](p175-181)等領(lǐng)域的政策文本均被學(xué)者用于學(xué)術(shù)研究。本研究借鑒已有文獻(xiàn)的思路和方法，以排污權(quán)交易的省級(jí)政策文本為研究載體，借助QSR Nvivo 12 質(zhì)性分析軟件對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行編碼和歸納，形成分析范疇，繼而闡釋和總結(jié)排污權(quán)交易試點(diǎn)的推進(jìn)機(jī)制與政策特征。

（二）數(shù)據(jù)來源。

在開展排污權(quán)交易試點(diǎn)的過程中，相關(guān)各級(jí)地方政府陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的政策文件，本文僅以省級(jí)政策文本為分析對(duì)象，主要出于如下考量：其一，作為我國最高層級(jí)的地方政府，省級(jí)政府在排污權(quán)交易試點(diǎn)中扮演著至關(guān)重要的角色，出臺(tái)的文件是指導(dǎo)地方實(shí)踐、規(guī)范主體行為的重要依據(jù)；其二，省級(jí)政策文本易于收集，與之相比，地市級(jí)和縣級(jí)政府的文件紛繁復(fù)雜且公開性相對(duì)較低，難以收集完整；此外，本文主要分析地方試點(diǎn)，故不將中央政策文本作為直接研究對(duì)象，但在具體分析過程中也會(huì)參考中央文件的相關(guān)內(nèi)容。

本研究按省份順序收集檢索政策文本，以“×××省（自治區(qū)、市）排污權(quán)交易”為關(guān)鍵詞，在“法律之星—中國地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫”“北大法寶”等數(shù)據(jù)庫中查找相關(guān)文件，并在各?。▍^(qū)、市）政府及相關(guān)部門官網(wǎng)進(jìn)行檢索。初步檢索查找到247 份相關(guān)文本，剔除關(guān)聯(lián)度不高、非正式文件、新聞報(bào)道等文件，最終篩選出21個(gè)省份66份排污權(quán)交易政策文本。按省份名稱順序進(jìn)行編號(hào)，由于文本數(shù)量較多，在此僅展示部分匯總表格（見表1）。

表1 政策文本匯總表（部分）

（三）編碼過程與結(jié)果。

從總體上看，排污權(quán)交易的省級(jí)政策文本大致可分為“實(shí)施方案”和“管理規(guī)范”兩大類，分別共計(jì)23 份和43 份文本。前者涵蓋實(shí)施意見、試點(diǎn)工作方案、方案細(xì)則等，主要功能在于為排污權(quán)交易試點(diǎn)工作提供指導(dǎo)，促進(jìn)試點(diǎn)工作的有序進(jìn)行；后者產(chǎn)生于試點(diǎn)過程之中，由相關(guān)部門總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制定頒布，鞏固試點(diǎn)成果，規(guī)范相關(guān)主體行為。

本文主要使用QSR Nvivo 12 質(zhì)性分析軟件進(jìn)行文本編碼，具體編碼過程如下。首先，分別將兩類政策文本導(dǎo)入分析軟件，建立兩個(gè)Nvivo 編碼文件。其次，逐字逐句閱讀文本，對(duì)內(nèi)容進(jìn)行初始編碼并建立第一層級(jí)的子節(jié)點(diǎn)，將反映子節(jié)點(diǎn)內(nèi)容的原文詞句歸入相應(yīng)的節(jié)點(diǎn)作為其參考點(diǎn)。再次，對(duì)子節(jié)點(diǎn)進(jìn)行對(duì)比分析，從中提煉主要范疇作為樹節(jié)點(diǎn)，用于下文的理論闡釋，由此形成“參考點(diǎn)—子節(jié)點(diǎn)—樹節(jié)點(diǎn)”的三級(jí)編碼層次。最后，對(duì)編碼結(jié)果進(jìn)行反復(fù)審視和修改完善，最終形成如表2 和表3所示的編碼匯總表。實(shí)施方案類政策文本的編碼共計(jì)13個(gè)子節(jié)點(diǎn)和4個(gè)樹節(jié)點(diǎn)，管理規(guī)范類政策文本的編碼涵蓋9個(gè)子節(jié)點(diǎn)和3個(gè)樹節(jié)點(diǎn)。

表2 實(shí)施方案類政策文本編碼

表3 管理規(guī)范類政策文本編碼

三、排污權(quán)交易試點(diǎn)的推進(jìn)機(jī)制

排污權(quán)交易是一個(gè)尚處于探索中的新興事物，參與試點(diǎn)的各個(gè)省份因地制宜出臺(tái)試點(diǎn)實(shí)施方案，為試點(diǎn)工作的開展提供總體性框架。實(shí)施方案類政策文本揭示了各省份推進(jìn)排污權(quán)交易試點(diǎn)的具體機(jī)制和措施，基于文本編碼的結(jié)果，從推進(jìn)主體、實(shí)施機(jī)制、整合動(dòng)員機(jī)制及制度化機(jī)制等方面對(duì)試點(diǎn)推進(jìn)機(jī)制進(jìn)行描述和分析。

（一）推進(jìn)主體：政府主導(dǎo)、部門參與。

排污權(quán)交易是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)化工程，交易機(jī)制的建立和運(yùn)行依賴于多個(gè)職能部門的合作推進(jìn)。實(shí)施方案的發(fā)文單位在很大程度上代表了排污權(quán)交易試點(diǎn)的推進(jìn)主體，從文本編碼來看，23 份實(shí)施方案類政策文本中，由省政府或省政府辦公廳發(fā)文的有14個(gè)，其他職能部門發(fā)文的有9個(gè)。排污權(quán)交易試點(diǎn)的開展整體上呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、部門參與的特征，這種特征的形成根植于我國的地方政府管理體制，并與地方政府和部門對(duì)試點(diǎn)意義的主觀認(rèn)知息息相關(guān)。

我國的行政組織體系由中央政府和各級(jí)地方政府構(gòu)成，實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主的屬地管理體制。在這種管理體制下，一級(jí)地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)負(fù)總體責(zé)任，各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)大體呈現(xiàn)出同構(gòu)形態(tài)。[17](p101-112)在中央層面，排污權(quán)交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見由國務(wù)院辦公廳下發(fā)，與之相對(duì)應(yīng)，省級(jí)層面應(yīng)由省政府或政府辦公廳發(fā)文并主導(dǎo)地方試點(diǎn)工作。屬地管理體制賦予了省級(jí)政府強(qiáng)大的整合動(dòng)員能力，省級(jí)政府或辦公廳發(fā)布的政策文件具備強(qiáng)大的“政治勢(shì)能”。[18](p4-25)相關(guān)職能部門能有效識(shí)別這些文件所蘊(yùn)含的勢(shì)能和省政府的政策取向，調(diào)整部門注意力和行動(dòng)策略，共同合作完成試點(diǎn)工作。在省級(jí)政府的主導(dǎo)下，相關(guān)部門對(duì)總體實(shí)施方案進(jìn)行細(xì)化，出臺(tái)更具操作性的文件以推進(jìn)排污權(quán)交易工作。例如，為落實(shí)陜西省政府推進(jìn)排污權(quán)交易的相關(guān)文件和決議，陜西省環(huán)保廳先后發(fā)布二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮化物的有償使用和交易試點(diǎn)方案，將試點(diǎn)工作落到實(shí)處，邊試驗(yàn)邊總結(jié)，逐漸擴(kuò)大交易試點(diǎn)范圍。

排污權(quán)交易具備的多重積極意義契合了地方政府和部門回應(yīng)現(xiàn)實(shí)關(guān)切、探索治理機(jī)制創(chuàng)新的需求，因而成為各地推進(jìn)試點(diǎn)工作的重要?jiǎng)右?。?shí)施方案普遍對(duì)試點(diǎn)意義和價(jià)值進(jìn)行了闡釋，涵蓋宏觀總體性認(rèn)知和微觀功能等方面。從總體上看，排污權(quán)交易試點(diǎn)是探索“運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制提高環(huán)境資源配置效率、促進(jìn)污染治理、改善環(huán)境質(zhì)量的有效手段”（福建），且對(duì)“加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義”（吉林）。具體到微觀領(lǐng)域，開展排污權(quán)交易有利于“推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新”（山西），或“引導(dǎo)樹立環(huán)境資源價(jià)值理念，降低污染治理成本”（甘肅）。為充分發(fā)揮排污權(quán)交易的功能，各地競(jìng)相推進(jìn)試點(diǎn)，因地制宜探索可行做法。

（二）實(shí)施機(jī)制：明晰職責(zé)、多措并舉。

明確參與部門及其職責(zé)劃分，是開展排污權(quán)交易試點(diǎn)的重要基礎(chǔ)，各部門以職責(zé)劃分為依據(jù)采取多種措施推進(jìn)試點(diǎn)工作。環(huán)保部門和財(cái)政部門是排污權(quán)交易試點(diǎn)工作的主要牽頭單位，發(fā)改、物價(jià)、法制辦等單位在自身職責(zé)范圍內(nèi)予以配合。各省出臺(tái)的實(shí)施方案或細(xì)則對(duì)各部門的職責(zé)進(jìn)行了相對(duì)明確的描述。例如，廣東省的實(shí)施意見中提出，省環(huán)保廳負(fù)責(zé)制定試點(diǎn)工作方案、確定試點(diǎn)單位、監(jiān)管市場(chǎng)交易等職責(zé)；省財(cái)政廳負(fù)責(zé)制定收費(fèi)管理辦法，并為試點(diǎn)工作提供資金支持。在進(jìn)行橫向部門分工的同時(shí)，部分省份的實(shí)施方案還明確各級(jí)地方政府在開展試點(diǎn)中的縱向職責(zé)分工。例如，重慶市提出，市環(huán)保局負(fù)責(zé)全市試點(diǎn)工作的組織和管理，并對(duì)區(qū)縣（自治縣）的工作進(jìn)行指導(dǎo)和督查；區(qū)縣（自治縣）人民政府負(fù)責(zé)轄區(qū)的試點(diǎn)工作，負(fù)責(zé)本區(qū)縣（自治縣）管理的排污單位的排污權(quán)核查、分配、監(jiān)督管理等職責(zé)。

排污權(quán)交易牽一發(fā)而動(dòng)全身，做好前期準(zhǔn)備工作并學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，是避免出現(xiàn)重大失誤的重要舉措。海南省的工作方案提出，先用一年半的時(shí)間開展基礎(chǔ)調(diào)研和籌備工作，通過調(diào)研獲得相關(guān)信息并進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上出臺(tái)配套規(guī)則、組建交易管理機(jī)構(gòu)，為試點(diǎn)運(yùn)行打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。部分省份（如貴州、江西、山西）強(qiáng)調(diào)政策學(xué)習(xí)研究工作，涵蓋借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)、研究相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)等措施，在學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上制定符合本地情況的規(guī)范和政策。政策學(xué)習(xí)是政策創(chuàng)新和變革的催化劑，可有效降低探索失敗的風(fēng)險(xiǎn)，提高政策創(chuàng)新的成功率和可行性。[19](p357-387)

為弱化改革阻力，各省份的工作部署采取先行先試、新老有別的策略，并通過加強(qiáng)輿論宣傳改變企業(yè)和社會(huì)的理念，爭取廣泛支持。排污權(quán)交易試點(diǎn)范圍可從行業(yè)、地區(qū)、污染因子三個(gè)維度來進(jìn)行考察，在實(shí)施方案中，各省份從其中一個(gè)或多個(gè)維度開展先行先試、逐步擴(kuò)展的部署。如福建和重慶強(qiáng)調(diào)先在部分行業(yè)開展試點(diǎn)，甘肅、廣東、湖南等地先在部分地區(qū)進(jìn)行，江西、青海、陜西等省份先開展針對(duì)部分污染因子的交易。在此基礎(chǔ)上，各省份逐漸擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，將更多行業(yè)、地區(qū)和污染因子納入進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易的“點(diǎn)上突破，面上擴(kuò)展”。為配合試點(diǎn)進(jìn)程的部署，部分省份（如福建、甘肅、青海等）采取過渡性策略，明確“新老有別，區(qū)別對(duì)待”，即實(shí)行差別化的政策，對(duì)之前已經(jīng)取得排污權(quán)的企業(yè)仍按老辦法管理，對(duì)納入試點(diǎn)的新建項(xiàng)目實(shí)行排污權(quán)有償使用和交易政策。這有利于促進(jìn)改革的平穩(wěn)過渡，避免引發(fā)企業(yè)的反對(duì)和改革混亂。創(chuàng)新改革面臨著不確定性，相關(guān)主體的認(rèn)識(shí)存在分歧和爭議。[20](p175)因此，為促進(jìn)達(dá)成排污權(quán)交易改革共識(shí)，需加大宣傳力度，提供輿論保障。一方面，在全社會(huì)宣傳排污權(quán)有償使用和交易的重大意義，爭取各方的理解和支持（甘肅、貴州等）；另一方面，在相關(guān)部門開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)，贏得政府內(nèi)部人員的支持，并提升工作人員的知識(shí)水平和操作技能（廣東、青海等）。

（三）整合動(dòng)員機(jī)制：保障資源、強(qiáng)化監(jiān)督。

試點(diǎn)工作的開展依賴于財(cái)力物力等資源的投入和相關(guān)部門工作人員的配合與主動(dòng)性。各省份出臺(tái)的排污權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)施方案分別從保障資源供應(yīng)、構(gòu)建組織平臺(tái)、強(qiáng)化考核監(jiān)督等方面作出部署，為順利推進(jìn)試點(diǎn)工作保駕護(hù)航。

財(cái)政資金是政府組織開展工作的基礎(chǔ)性資源，由此成為各省份試點(diǎn)工作部署的重點(diǎn)內(nèi)容。為加大財(cái)政支持力度、保障試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)，福建、甘肅等省份提出將排污權(quán)有償使用和交易工作所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算以支持相關(guān)工作；貴州等省份采取設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的方式，以“排污權(quán)有償使用費(fèi)專項(xiàng)”保障資金供應(yīng)。除資金支持外，相關(guān)硬件和軟件設(shè)施也是開展試點(diǎn)工作必不可少的條件，對(duì)此，海南省的工作方案突出強(qiáng)調(diào)要為排污權(quán)交易的實(shí)施及其日常管理提供機(jī)構(gòu)、人員及場(chǎng)地設(shè)施保障，并研發(fā)排污權(quán)交易信息管理系統(tǒng)，著力提升環(huán)境治理能力。

政策資源轉(zhuǎn)化為政策績效需借助政府組織的有效運(yùn)作和整合，排污權(quán)交易試點(diǎn)工作涉及多個(gè)部門和主體，構(gòu)建協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的組織平臺(tái)是密切各方聯(lián)系、提高資源運(yùn)作效率的關(guān)鍵。排污權(quán)交易的組織平臺(tái)大致可分為兩類，即協(xié)調(diào)平臺(tái)和交易管理機(jī)構(gòu)，前者的功能是致力于協(xié)調(diào)各個(gè)參與部門、協(xié)同推進(jìn)相關(guān)工作，后者主要是提供統(tǒng)一的交易平臺(tái)，并承擔(dān)信息發(fā)布、日常管理和服務(wù)等職責(zé)。以青海為例，該省的實(shí)施方案提出構(gòu)建行政部門和交易管理機(jī)構(gòu)相互配合的管理架構(gòu)，在建立部門協(xié)作機(jī)制的同時(shí)構(gòu)建排污權(quán)交易與管理綜合平臺(tái)，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，高效利用政策資源，推進(jìn)試點(diǎn)工作。

排污權(quán)交易試點(diǎn)的相關(guān)事務(wù)最終由各部門的工作人員來落實(shí)，各省份建立考核監(jiān)督機(jī)制，動(dòng)員他們積極探索、履行相關(guān)職責(zé)。目標(biāo)責(zé)任制是我國政府績效管理的重要制度，上級(jí)政府部門將總體性目標(biāo)向下分解、逐級(jí)落實(shí)，并對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行考核，以此作為進(jìn)行獎(jiǎng)懲的依據(jù)。[21](p45-50)在排污權(quán)交易試點(diǎn)中，湖北等地在明確職責(zé)劃分的基礎(chǔ)上，將排污權(quán)交易開展情況納入部門目標(biāo)責(zé)任制考核范疇，避免相關(guān)部門懶政觀望，確保政令暢通。為規(guī)范相關(guān)部門和人員的行為，陜西、甘肅等地明確由監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門對(duì)排污權(quán)交易工作進(jìn)行日常監(jiān)督，嚴(yán)肅查處玩忽職守、弄虛作假等行為。目標(biāo)責(zé)任制和懲罰機(jī)制的廣泛應(yīng)用釋放出巨大的震懾力，促進(jìn)排污權(quán)交易工作規(guī)范運(yùn)行。

（四）制度化機(jī)制：總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、建章立制。

在探尋有效治理方式的基礎(chǔ)上改進(jìn)政策設(shè)計(jì)和制定，是政策試點(diǎn)的重要功能。[22](p51-64)試點(diǎn)主體需總結(jié)評(píng)估實(shí)踐情況，建立和完善相關(guān)制度。政府部門自我總結(jié)和組織專家進(jìn)行評(píng)估是總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的兩種主要方式，不同省份的安排各有側(cè)重。例如，江蘇、青海等省份提出由環(huán)保部門會(huì)同財(cái)政、發(fā)改等部門進(jìn)行總結(jié)，編寫形成總結(jié)報(bào)告；廣東等省份強(qiáng)調(diào)專家參與，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)排污權(quán)交易試點(diǎn)工作進(jìn)行回顧性總結(jié)評(píng)價(jià)。基于試點(diǎn)工作所具有的探索性和不確定性特征，各省份對(duì)總結(jié)工作的部署并不具體，僅從整體上提出需重視總結(jié)環(huán)節(jié)，這有利于相關(guān)部門依據(jù)試點(diǎn)進(jìn)度和情況靈活安排總結(jié)評(píng)估工作，及時(shí)獲取和分析試點(diǎn)實(shí)踐的相關(guān)信息。

以試點(diǎn)實(shí)踐狀況為依據(jù)完善相關(guān)制度建設(shè)，是鞏固試點(diǎn)成果、推進(jìn)排污權(quán)交易常態(tài)化運(yùn)作的關(guān)鍵。排污權(quán)交易的制度體系十分復(fù)雜，涉及排污權(quán)儲(chǔ)備、交易價(jià)格管理、程序規(guī)范等方面。因此，各省份在部署制度建設(shè)工作時(shí)，需兼顧制度構(gòu)建的全面性和協(xié)調(diào)性，在彌補(bǔ)制度空白的同時(shí)強(qiáng)調(diào)制度的體系化。以山西省為例，試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見提出，制定和完善《山西省排污權(quán)有償取得和交易辦法》等文件，并制定排污權(quán)初始分配、交易監(jiān)管等方面的實(shí)施細(xì)則和交易收益處置等具體規(guī)定，形成由管理辦法、實(shí)施細(xì)則、具體規(guī)定共同構(gòu)成的排污權(quán)交易制度體系。

四、排污權(quán)交易的政策特征

自2002年開展排污權(quán)交易試點(diǎn)以來，我國參與試點(diǎn)的省份不斷增多，試點(diǎn)范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。在試點(diǎn)過程中，各省份通過自主創(chuàng)新和學(xué)習(xí)借鑒等途徑逐漸探索出有效可行的做法，在此基礎(chǔ)上制定出臺(tái)相關(guān)管理規(guī)范性文件。對(duì)管理規(guī)范類政策文本的編碼匯集成政策目標(biāo)、政策內(nèi)容和政策工具三個(gè)主要范疇，從這三個(gè)維度進(jìn)行解讀和分析，總結(jié)我國排污權(quán)交易的政策特征。

（一）目標(biāo)指向：回應(yīng)關(guān)切與細(xì)化操作并重。

排污權(quán)交易試點(diǎn)的實(shí)施具有明確的問題和實(shí)踐導(dǎo)向，出臺(tái)相關(guān)政策的總體性目標(biāo)在于回應(yīng)現(xiàn)實(shí)關(guān)切、解決環(huán)境治理的突出問題。環(huán)境污染具有顯著的負(fù)外部性，在可以將環(huán)境治理成本轉(zhuǎn)嫁給政府和社會(huì)的情況下，企業(yè)傾向無節(jié)制排放污染物，致使環(huán)境污染日益嚴(yán)重。各省基于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)《排污權(quán)有償使用和交易管理辦法》等文件，嘗試衡量環(huán)境資源的價(jià)值、凸顯環(huán)境資源的稀缺性和有償性，從而將環(huán)境治理成本反映在排污權(quán)交易價(jià)格之中，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染外部性的內(nèi)部化，為企業(yè)節(jié)能減排提供誘因。在借助價(jià)格機(jī)制“提高環(huán)境資源配置效率”（內(nèi)蒙古、廣東等）的同時(shí)，排污權(quán)交易的實(shí)施還有利于刺激企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)革新，實(shí)現(xiàn)“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”（海南）、“保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展”（河南）等宏觀目標(biāo)。

總體性目標(biāo)較為宏觀模糊，需被進(jìn)一步細(xì)化才更具有可操作性。除管理辦法外，各試點(diǎn)省份頒布具體的實(shí)施細(xì)則，或針對(duì)排污權(quán)交易的具體事項(xiàng)出臺(tái)規(guī)定和通知，通過分解政策目標(biāo)為排污權(quán)交易實(shí)踐提供規(guī)范和指導(dǎo)。從內(nèi)容表述看，單個(gè)配套政策的目標(biāo)聚焦于排污權(quán)交易的特定事項(xiàng)，如價(jià)格管理、資金管理、交易規(guī)則等，各個(gè)配套政策之間相互協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)對(duì)排污權(quán)交易的全方位管理。以廣東省為例，該省在出臺(tái)《排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)管理辦法》后，陸續(xù)出臺(tái)《排污權(quán)有償使用費(fèi)和交易出讓金征收使用的管理辦法》《排污權(quán)交易的規(guī)則（試行）》等配套文件，提出“規(guī)范排污權(quán)有償使用費(fèi)和交易出讓金的征收和使用管理”“規(guī)范排污權(quán)交易行為”“培育和規(guī)范排污權(quán)交易市場(chǎng)”等具體目標(biāo)，著眼于從多個(gè)維度建立和完善排污權(quán)交易制度體系。

（二）政策內(nèi)容：過程管理與重點(diǎn)管控齊抓。

儲(chǔ)備排污權(quán)、構(gòu)建交易平臺(tái)、按規(guī)定程序開展交易，是排污權(quán)交易的三個(gè)主要環(huán)節(jié)。為維護(hù)交易秩序、保障排污權(quán)交易順利進(jìn)行，需重點(diǎn)強(qiáng)化價(jià)格管理和收支管理。由此，過程管理和重點(diǎn)領(lǐng)域管控成為排污權(quán)交易管理規(guī)范的核心內(nèi)容。

儲(chǔ)備排污權(quán)是開展排污權(quán)交易的前提基礎(chǔ)，從各省份出臺(tái)的文件看，排污權(quán)指標(biāo)主要有三個(gè)來源，涵蓋政府預(yù)留或從市場(chǎng)回購的排污權(quán)、排污單位變更后收回的排污指標(biāo)、污染治理形成的富余排污權(quán)（江蘇、海南、河北等）。建立排污權(quán)儲(chǔ)備制度，有利于實(shí)現(xiàn)排污權(quán)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，為政府加強(qiáng)污染治理提供經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，并促進(jìn)排污權(quán)指標(biāo)管理與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相協(xié)調(diào)。為充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的功能，避免政府“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員”，各地普遍提出建立專門的排污權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)或統(tǒng)一的交易平臺(tái)，由它們承擔(dān)具體的排污權(quán)交易管理和服務(wù)職責(zé)，如為企業(yè)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息咨詢、技術(shù)核算、交易受理和登記等（廣東、湖南、青海等）。在此基礎(chǔ)上，各試點(diǎn)省份進(jìn)一步明確交易方式和程序，以規(guī)范交易平臺(tái)和市場(chǎng)主體的行為。如廣東、河北等地規(guī)定排污權(quán)交易方式主要包括電子競(jìng)價(jià)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、定向出讓及符合法律法規(guī)的其他方式；湖北、新疆等地區(qū)細(xì)化明確排污權(quán)交易程序，依次分為轉(zhuǎn)讓委托、轉(zhuǎn)讓委托受理、掛牌公告、意向受讓登記、意向受讓受理、確定交易方式、交易管理、成交簽約、交易價(jià)款結(jié)算、受讓保證金退還、交易鑒證與資金交割、排污登記或變更。

排污權(quán)交易的核心在于借助有效的價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的最佳配置，因而價(jià)格管理在制度設(shè)計(jì)中占據(jù)至關(guān)重要的地位。排污權(quán)價(jià)格主要包括初始價(jià)格和交易市場(chǎng)價(jià)格，前者是指“排污單位按照省有關(guān)部門核準(zhǔn)的初始價(jià)格獲得排污權(quán)初始分配指標(biāo)而向政府有關(guān)部門繳納的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”（廣東等），后者是指“合法擁有排污權(quán)的單位對(duì)依法取得的排污權(quán)指標(biāo)進(jìn)行交易、租賃的價(jià)格”（福建等）。對(duì)于排污權(quán)初始價(jià)格，各試點(diǎn)省份普遍采取政府定價(jià)方式，由財(cái)政、環(huán)保、價(jià)格等部門綜合考慮治污成本、環(huán)境承載力等因素制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（江蘇、新疆等）；交易價(jià)格主要由市場(chǎng)供求關(guān)系決定，但不得低于政府制定的基準(zhǔn)價(jià)或指導(dǎo)價(jià)（河北、黑龍江、湖北等）。排污權(quán)不同于一般商品，具有負(fù)外部性和公共屬性，政府部門對(duì)價(jià)格實(shí)行恰當(dāng)管控是維護(hù)交易秩序、實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)的必要措施。

隨著排污權(quán)交易日漸普遍，基于初始價(jià)格出讓排污權(quán)，已成為地方政府的一筆重要非稅收入來源，凸顯出強(qiáng)化排污權(quán)收支管理的重要性。當(dāng)前，各地普遍將排污權(quán)出讓收入按照地方非稅收入管理制度納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理（廣東、黑龍江、湖南等）。以廣東省為例，排污權(quán)收支管理由環(huán)保部門和財(cái)政部門主導(dǎo)，主要涵蓋三個(gè)方面。首先，環(huán)保部門編制排污權(quán)收支預(yù)算，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審核；其次，在收入方面實(shí)行分級(jí)管理，財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收和管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)具體征收工作，所得收入繳入同級(jí)財(cái)政；最后，在支出方面實(shí)行專項(xiàng)管理，確保資金用于環(huán)境污染防治、排污權(quán)指標(biāo)回購與儲(chǔ)備、交易平臺(tái)建設(shè)等領(lǐng)域。排污權(quán)出讓收入實(shí)行收支兩條線管理，有利于抑制排污權(quán)交易過程中的腐敗行為，避免資金被截留或挪用，并為排污權(quán)交易政策的可持續(xù)執(zhí)行提供資金支持。

（三）政策工具：市場(chǎng)主導(dǎo)與政府規(guī)制協(xié)調(diào)。

地方政府開展排污權(quán)交易，目的是在原本沒有市場(chǎng)的公共資源領(lǐng)域人為創(chuàng)造出一個(gè)交易市場(chǎng)，以價(jià)格機(jī)制和供求關(guān)系引導(dǎo)企業(yè)減排污染物。因此，在制度設(shè)計(jì)中，地方政府主要采用市場(chǎng)型工具，充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用。與此同時(shí)，地方政府也廣泛使用規(guī)制型工具，致力于規(guī)范市場(chǎng)主體行為、維持排污權(quán)交易秩序。

市場(chǎng)化工具的應(yīng)用貫穿排污權(quán)交易市場(chǎng)建立和運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，凸顯出政府環(huán)境治理思維的轉(zhuǎn)變。不同于傳統(tǒng)的排污收費(fèi)制度，地方政府建立排污權(quán)交易的初級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)，以市場(chǎng)機(jī)制取代收費(fèi)制度，為企業(yè)提供自由買賣排污指標(biāo)的機(jī)會(huì)。在具體的試點(diǎn)過程中，地方政府建立排污權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，由后者提供交易信息咨詢、交易受理等服務(wù)（廣東、湖南、青海等）。各試點(diǎn)省份尊重市場(chǎng)規(guī)律，普遍實(shí)行以市場(chǎng)定價(jià)方式為主、政府指導(dǎo)價(jià)為輔的排污權(quán)交易價(jià)格制度，允許交易主體在自愿、公平等原則基礎(chǔ)上通過競(jìng)爭或自主協(xié)商的方式確定交易價(jià)格（山東、河北、福建等）。價(jià)格機(jī)制等市場(chǎng)化工具的使用具備多重功能，有助于反映環(huán)境資源的價(jià)值和環(huán)境治理的成本，提升排污權(quán)分配的有效性與靈活性，為企業(yè)減排污染物提供誘因。

借助市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問題，并非意味著對(duì)政府角色的否定。為保障排污權(quán)交易秩序，地方政府仍需采取必要的規(guī)制，對(duì)排污權(quán)交易主體及其行為進(jìn)行約束和審查監(jiān)督，避免政策執(zhí)行異化和走樣。環(huán)境保護(hù)行政主管部門是規(guī)制和管理排污權(quán)交易的主要部門，承擔(dān)著審查交易主體資格（青海、湖北等）、審核交易行為（廣東、海南等）、備案和管理交易合同（山東、河南等）、核發(fā)排污許可證（浙江、河南等）、審查跨區(qū)交易（新疆、浙江等）等職責(zé)。針對(duì)存在超標(biāo)排放、偷排等違規(guī)行為的排污單位，環(huán)保部門履行執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，采取措施進(jìn)行整頓并追究主體責(zé)任（廣東、海南等），嚴(yán)重者取消其交易資格、不得作為排污權(quán)交易主體（河北、湖南等）。規(guī)制型工具是對(duì)市場(chǎng)型工具的補(bǔ)充，各試點(diǎn)省份在實(shí)踐中協(xié)調(diào)使用兩類工具，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，探索行之有效的排污權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)作模式。

五、結(jié)論與討論

探索建立排污權(quán)有償使用和交易制度，是我國環(huán)境治理領(lǐng)域的一項(xiàng)重大創(chuàng)新性改革，各試點(diǎn)省份承擔(dān)著落實(shí)國家戰(zhàn)略、探索地方經(jīng)驗(yàn)、指導(dǎo)基層實(shí)踐等多項(xiàng)職責(zé)。本研究以省級(jí)排污權(quán)交易政策文本為考察對(duì)象，使用QSR Nvivo 12質(zhì)性分析軟件對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，在此基礎(chǔ)上分析排污權(quán)交易試點(diǎn)的推進(jìn)機(jī)制和政策特征。研究發(fā)現(xiàn)，各省份的試點(diǎn)工作呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、部門參與的推進(jìn)特征，推進(jìn)機(jī)制主要包括實(shí)施機(jī)制、動(dòng)員整合機(jī)制和制度化機(jī)制，各地通過明晰職責(zé)、保障資源、強(qiáng)化監(jiān)督等措施開展試點(diǎn)工作，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)制度建設(shè)。在試點(diǎn)過程中，各試點(diǎn)省份陸續(xù)出臺(tái)了多種規(guī)范性文件，致力于完善排污權(quán)交易制度體系，實(shí)現(xiàn)減排污染物、保護(hù)環(huán)境的政策目標(biāo)。各地注重排污權(quán)交易的過程管理，并強(qiáng)化價(jià)格管理和收入管理兩個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，協(xié)調(diào)并用市場(chǎng)型工具和規(guī)制型工具，在充分發(fā)揮市場(chǎng)功能的同時(shí)規(guī)范交易主體行為、維護(hù)排污權(quán)交易市場(chǎng)秩序。

開展排污權(quán)試點(diǎn)十余年來，我國排污權(quán)有償使用和交易制度日漸成熟，排污權(quán)交易量穩(wěn)步增長。然而，時(shí)至今日，我國雖在國家層面上提出進(jìn)一步鼓勵(lì)排污權(quán)交易試點(diǎn)的意見，但尚未明確在全國范圍內(nèi)全面推行排污權(quán)交易制度，這表明我國的試點(diǎn)實(shí)踐存在不足之處，仍需繼續(xù)探索和完善。從現(xiàn)有政策文本看，排污權(quán)交易試點(diǎn)存在如下幾個(gè)問題。第一，當(dāng)前各地出臺(tái)的規(guī)范性政策文件同質(zhì)性過強(qiáng)，這表明部分試點(diǎn)省份缺乏創(chuàng)新性，并未結(jié)合地方情境充分探索適合本地的有效措施，僅是照搬模仿其他先行試點(diǎn)省份的政策舉措。第二，各地對(duì)政府和交易管理機(jī)構(gòu)或平臺(tái)之間的關(guān)系尚未理清，二者的職責(zé)劃分仍存在很多模糊地帶，交易平臺(tái)或管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位也尚未明確。第三，試點(diǎn)省份出臺(tái)的政策文件協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性不足，排污權(quán)交易自身的政策較為零散，沒有形成系統(tǒng)化、層次分明、條款明晰的政策體系，且缺乏與其他相關(guān)環(huán)保制度的銜接和協(xié)調(diào)。

為進(jìn)一步完善排污權(quán)交易制度體系，發(fā)揮排污權(quán)交易的環(huán)境治理功能，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。首先，兼顧政策普遍性和特殊性的辯證統(tǒng)一，堅(jiān)持國家頂層設(shè)計(jì)與地方探索相結(jié)合，基于現(xiàn)有試點(diǎn)成果，在國家層面上出臺(tái)總體性制度框架，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步鼓勵(lì)各省份充分探索可行模式和機(jī)制。其次，理清政府、交易平臺(tái)、市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，明確政府的管理和規(guī)制范圍，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的靈活性，實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易市場(chǎng)的健康可持續(xù)發(fā)展。最后，注重排污權(quán)交易制度建設(shè)的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，理順主要制度和配套政策的關(guān)系，形成功能互補(bǔ)、運(yùn)行有效的制度體系，并加強(qiáng)排污權(quán)制度與其他環(huán)保制度的銜接，如水污染物排放權(quán)交易管理與河長制的協(xié)調(diào)、排污監(jiān)管與環(huán)保執(zhí)法之間的對(duì)接等。