楊 琳

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

《第七次全國(guó)人口普查報(bào)告》顯示，截至2020年11月1日零時(shí)，我國(guó)60歲及以上人口約為2.64億，占總?cè)丝诒戎氐?8.70%，與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升了5.44個(gè)百分點(diǎn)[1]，我國(guó)人口老齡化程度進(jìn)一步加劇。同時(shí)，少子化、家庭規(guī)模小型化趨勢(shì)使家庭養(yǎng)老壓力不斷加重，老年人社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)一步增加。十九屆五中全會(huì)提出，要健全多層次社會(huì)保障體系，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略。如何健全多層次社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，應(yīng)對(duì)日益加劇的老齡化浪潮，滿(mǎn)足多樣化的養(yǎng)老需求已成為政府及社會(huì)亟待解決的重要問(wèn)題。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)構(gòu)建我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系展開(kāi)了諸多研究，一是關(guān)注構(gòu)建某一形式的養(yǎng)老服務(wù)體系，如韓俊江等人建議完善相互支持的多元居家養(yǎng)老服務(wù)體系[2]；陳莉等[3]提出通過(guò)構(gòu)建智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。二是在構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中強(qiáng)調(diào)某一層次養(yǎng)老服務(wù)職能的發(fā)揮，如辜勝阻等認(rèn)為政府要做好兜底服務(wù)、推進(jìn)家庭政策適度普惠、完善政策支持、建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度[4]；王杰秀等[5]建議加快形成政府主導(dǎo)、家庭盡責(zé)、社會(huì)參與的養(yǎng)老格局。三是立足現(xiàn)存社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的資源不均、供求失衡等問(wèn)題提出系統(tǒng)化建議，如邊恕等以積極老齡化為視角提出完善基本社會(huì)保障制度、發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)、培養(yǎng)老年照護(hù)人才隊(duì)伍[6]；毛佩瑾等[7]認(rèn)為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)堅(jiān)持政府兜底與社會(huì)參與相結(jié)合，機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家養(yǎng)老在形式方面應(yīng)更加多元?？梢园l(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究很少將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的多層次化問(wèn)題作為整體進(jìn)行系統(tǒng)剖析。雖有文獻(xiàn)從多元供給的角度提出建議，但鮮有將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系置于理論視角之下進(jìn)行探索的研究。

本文基于福利多元主義思想構(gòu)建多層次社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的理論框架，在梳理我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系各層次發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系可能存在的障礙及未來(lái)發(fā)展方向。

1 理論闡釋及框架構(gòu)建

20世紀(jì)70年代，西方學(xué)者提出了福利多元主義思想。最初提出此概念的是英國(guó)學(xué)者沃爾芬德，他認(rèn)為志愿組織是社會(huì)福利者的提供者之一，并且建議將福利多元主義運(yùn)用于實(shí)踐；羅斯(Rose)明確將政府、市場(chǎng)和家庭納入福利體系中；約翰遜[8](Johnson)認(rèn)為福利多元的主體應(yīng)包括非盈利機(jī)構(gòu)。可見(jiàn)不論如何劃分，國(guó)家、市場(chǎng)都是福利多元主體的重要組成部分。相比于“一元”“二元”，福利多元主義強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)分工合作，共擔(dān)福利責(zé)任[9]。

1.1 社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給主體和責(zé)任邊界

探討?zhàn)B老服務(wù)供給的主體構(gòu)成和責(zé)任邊界，可以將福利多元思想置于我國(guó)特定的社會(huì)環(huán)境中討論。在我國(guó)，政府作為國(guó)家代理人，通過(guò)其壟斷地位和政治權(quán)利進(jìn)行資源分配，以維護(hù)最基本人權(quán)為目的，承擔(dān)最基本的養(yǎng)老責(zé)任，提供最基本的福利保障。市場(chǎng)作為社會(huì)財(cái)富的生產(chǎn)主體具有高效率的特點(diǎn)并對(duì)委托方負(fù)責(zé)，在養(yǎng)老服務(wù)的提供過(guò)程中，市場(chǎng)以營(yíng)利性為目的為社會(huì)生產(chǎn)和供給多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。社會(huì)組織是社會(huì)福利事業(yè)活躍的推動(dòng)者和社會(huì)價(jià)值的傳遞者，是政府和市場(chǎng)主體缺失時(shí)的重要補(bǔ)充力量。本文所指的社會(huì)組織是指具有公益性質(zhì)的、以慈善組織為代表的非營(yíng)利性社會(huì)組織，如紅十字會(huì)、志愿者團(tuán)體等社會(huì)力量。我國(guó)自古有之的尊老敬老觀(guān)念使得社會(huì)組織在提供養(yǎng)老服務(wù)方面仍有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展空間?；谝陨戏治?，建立起社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體和責(zé)任邊界，見(jiàn)圖1。

圖1 社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給的主體和責(zé)任

1.2 多層次社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建框架

確定了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給主體和責(zé)任后，還需要結(jié)合老年人收入水平的高低，將老年人的經(jīng)濟(jì)情況納入構(gòu)建多層次社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的考慮范疇[10]，全方位滿(mǎn)足各層次老年人的生活需要。具體來(lái)說(shuō)，可依據(jù)收入將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系劃分為三層，見(jiàn)圖2。

圖2 多層次社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建思路

第一層次是政府面向特困老年人群體的兜底性層次。所謂政府保底，包括針對(duì)特困老年人出臺(tái)的兜底政策和政府向市場(chǎng)、社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)的基本養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)以保障老年人基本生活和基本人權(quán)為目標(biāo)，具有福利性。第二層次是政府鼓勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)制價(jià)格區(qū)間，市場(chǎng)和社會(huì)組織為多數(shù)中低收入老年人群體提供的基本養(yǎng)老服務(wù)，其目的是更好地滿(mǎn)足老年人的生活保障和物質(zhì)需求，改善老人的生活境況。在第二層次中，政府提供的政策扶持和稅收優(yōu)惠具有公益色彩和福利性質(zhì)，同時(shí)又具有商業(yè)性，享受這一層次的養(yǎng)老服務(wù)需要用戶(hù)支付一定費(fèi)用，給予企業(yè)和社會(huì)組織一定的盈利空間。社會(huì)組織可將所得利潤(rùn)投入到新一輪養(yǎng)老服務(wù)中去，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。第三層次是政府監(jiān)管、減少干預(yù)，由市場(chǎng)主體自主對(duì)接高層次、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求的高層次養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在市場(chǎng)規(guī)則范圍內(nèi)自由競(jìng)爭(zhēng)、自負(fù)盈虧，為有需求的高收入老年人提供個(gè)性化服務(wù)，滿(mǎn)足高收入群體的養(yǎng)老需求，是商業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)層次。

2 社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀

基于福利多元主義思想，多層次社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系包含政府負(fù)責(zé)兜底的養(yǎng)老服務(wù)，政府適度補(bǔ)貼、市場(chǎng)和社會(huì)組織提供的基本養(yǎng)老服務(wù)和政府監(jiān)管、市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的高層次養(yǎng)老服務(wù)。從三個(gè)層次分別梳理我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀，理清各層次養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任主體、服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容，可以從中發(fā)現(xiàn)多層次化進(jìn)程中可能存在的障礙和問(wèn)題。

2.1 兜底性養(yǎng)老服務(wù)取得積極進(jìn)展

我國(guó)的兜底性養(yǎng)老服務(wù)是以政府為主導(dǎo)，以公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)為主要方式、以失能失智以及特殊困難的老年人為對(duì)象提供的兜底性保障服務(wù)。

通過(guò)梳理近年來(lái)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)方面的重要政策文件(見(jiàn)表1)，可以發(fā)現(xiàn)兜底性養(yǎng)老服務(wù)以政府為主導(dǎo)的同時(shí)，注重發(fā)揮社會(huì)力量和民營(yíng)機(jī)構(gòu)的力量。集中供養(yǎng)一般依托公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)展開(kāi)，履行對(duì)特殊困難老年群體的養(yǎng)老服務(wù)保障責(zé)任。政府鼓勵(lì)有條件的公辦養(yǎng)老設(shè)施以承包經(jīng)營(yíng)、委托運(yùn)營(yíng)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的方式引入企業(yè)或社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與運(yùn)營(yíng)管理。對(duì)于接收經(jīng)濟(jì)困難的高齡失能老年人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。除了集中供養(yǎng)的方式外，政策中陸續(xù)增加了托養(yǎng)、照護(hù)的服務(wù)方式。服務(wù)對(duì)象從特殊困難老人逐步擴(kuò)展至失能失智特困老年人，將老年人的身心健康狀況納入考慮范圍。兜底性養(yǎng)老服務(wù)的資金來(lái)源主要是中央撥款。2015年至今，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)累計(jì)安排中央預(yù)算內(nèi)投資134億元用于特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的設(shè)施建設(shè)和改造升級(jí)。截至2019年底，全國(guó)共有386.2萬(wàn)特困老年人被納入特困救助供養(yǎng)[11]。各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量為15,932個(gè)，床位數(shù)164.5萬(wàn)張[12]。整體來(lái)看，我國(guó)兜底性養(yǎng)老服務(wù)取得了積極進(jìn)展。

表1 2013-2021年我國(guó)兜底性養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)政策文件

2.2 基本養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)推進(jìn)

我國(guó)的基本養(yǎng)老服務(wù)是政府提供財(cái)政補(bǔ)貼，引導(dǎo)市場(chǎng)主體和社會(huì)組織面向全體老年人提供的、具有普惠性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。2021年4月20日，國(guó)家發(fā)改委等21個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》，明確了我國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)包含老年人健康管理和福利補(bǔ)貼兩方面。具體包括健康檢查、評(píng)估、指導(dǎo)和針對(duì)各類(lèi)老人的津貼補(bǔ)貼，并說(shuō)明了服務(wù)對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任(見(jiàn)表2)。上海、廣東等地率先建立了基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容清單，內(nèi)容涉及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)、信息化服務(wù)、生活照料、康復(fù)訓(xùn)練、居家適老化改造、補(bǔ)貼津貼等。清單內(nèi)容既有服務(wù)，也有設(shè)施設(shè)備的改造和物質(zhì)補(bǔ)助，既包含兜底性的服務(wù)，也涉及普惠性、優(yōu)待性?xún)?nèi)容。另外，全國(guó)各地開(kāi)展基本養(yǎng)老服務(wù)的資金主要由發(fā)改部門(mén)、民政部門(mén)和中央福彩公益金共同分擔(dān)，其中多數(shù)資金由地方財(cái)政部門(mén)提供。如上文提到的老年人福利補(bǔ)貼和津貼，支出完全由地方政府負(fù)責(zé)。因此，地方政府的財(cái)政投入在一定程度上決定著基本養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐情況。

表2 我國(guó)基本養(yǎng)老的服務(wù)對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任

在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，我國(guó)政府通過(guò)政策工具的綜合應(yīng)用推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。政府主導(dǎo)下的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，主要是給予養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)組織不同程度的投融資、土地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼方面的政策支持，引導(dǎo)基本養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以社會(huì)效益優(yōu)先、兼顧經(jīng)濟(jì)效益為運(yùn)營(yíng)目標(biāo)。政府主導(dǎo)下的社會(huì)組織發(fā)育，一般是通過(guò)補(bǔ)助補(bǔ)貼、土地優(yōu)惠、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式支持養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織和社區(qū)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。按照社會(huì)組織對(duì)政府的依賴(lài)程度，社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給模式可分為政府主導(dǎo)型、合作型和獨(dú)立型。典型的實(shí)踐案例分別以大連、南京、上海為代表[13]。在實(shí)踐過(guò)程中，一般從政府主導(dǎo)型社會(huì)組織為開(kāi)端進(jìn)行探索，逐步向合作型和獨(dú)立型社會(huì)組織過(guò)渡。

2.3 高層次養(yǎng)老服務(wù)初步發(fā)展

我國(guó)的高層次養(yǎng)老服務(wù)是市場(chǎng)主體面向高收入階層老年人的，以老年公寓、養(yǎng)老社區(qū)、照料中心為主要載體提供的，盈利性質(zhì)的高水準(zhǔn)養(yǎng)老服務(wù)，政府干預(yù)較少。近年來(lái)，越來(lái)越多的央企、國(guó)企、外資企業(yè)加入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)商以持續(xù)性照料退休社區(qū)、照料中心、護(hù)理型老年公寓3種形式占領(lǐng)市場(chǎng)；保險(xiǎn)業(yè)通過(guò)投資建立保險(xiǎn)養(yǎng)老社區(qū)的方式進(jìn)駐高層次養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)；外資企業(yè)以獨(dú)資、合資、合作的形式進(jìn)駐中國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)，如法國(guó)歐葆庭、美國(guó)峰堡集團(tuán)、日本長(zhǎng)樂(lè)國(guó)際投資株式會(huì)社等。部分高端養(yǎng)老企業(yè)漸成品牌，知名度不斷提升，如銀城集團(tuán)在2015年成立了南京銀城康養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)有限公司。泰康健投旗下的泰康之家醫(yī)養(yǎng)社區(qū)是中國(guó)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的首個(gè)保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老社區(qū)的試點(diǎn)。以金融業(yè)務(wù)為主的光大集團(tuán)創(chuàng)辦了光大養(yǎng)老，目前已有100多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。從部分養(yǎng)老企業(yè)的投資回報(bào)情況看，多數(shù)企業(yè)仍處于虧損或持平狀態(tài)，但其發(fā)展趨勢(shì)和營(yíng)收前景比較樂(lè)觀(guān)[14]。高端養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)也得到了一定的政策支持。

2019年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》提出，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)?；?、連鎖化發(fā)展，支持商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)舉辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并大力支持符合條件的市場(chǎng)化、規(guī)范化程度高的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)上市融資。在政策支持的同時(shí)，政府針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管也進(jìn)入到了法制化的新階段。2020年底，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》，提出全行業(yè)、全流程、綜合協(xié)同、多種手段(行政、法律、經(jīng)濟(jì))的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管制度，標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域綜合監(jiān)管制度的基本建立，回應(yīng)了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)不斷涌現(xiàn)的新主體、新業(yè)態(tài)。

3 社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的多重障礙

目前，我國(guó)初步明確養(yǎng)老服務(wù)體系的3個(gè)層次，但從多元主體參與的角度看，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間邊界不清晰，沒(méi)有形成聯(lián)動(dòng)合力和良好的互動(dòng)關(guān)系，無(wú)法滿(mǎn)足多樣化的養(yǎng)老需求。

3.1 政府政策界定模糊

首先，政府對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象、項(xiàng)目、補(bǔ)貼和資金保障不夠清晰、外延不夠明確。在服務(wù)對(duì)象方面，雖然早在2013年，國(guó)家就明確提出了“人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”，但對(duì)于基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的理解仍存在較大爭(zhēng)議。有專(zhuān)家認(rèn)為，需要政府兜底的特困老人無(wú)疑應(yīng)包含在內(nèi)，而“人人”二字是指全體老年人。也有專(zhuān)家認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)困難、失能失智、獨(dú)居重殘的老年人屬于優(yōu)先保障的范圍，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障對(duì)象逐漸擴(kuò)大至全部老年人。在服務(wù)內(nèi)容方面，各個(gè)地方的內(nèi)容清單包括兜底性質(zhì)和優(yōu)待性質(zhì)的服務(wù)內(nèi)容，服務(wù)范疇的政策邊界尚未理清。在政策補(bǔ)貼方面，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度局限于居家老人和社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)重。除北京、上海等少數(shù)地區(qū)外，多數(shù)地區(qū)入住機(jī)構(gòu)的老年人沒(méi)有補(bǔ)貼，而是按入住老人數(shù)量對(duì)機(jī)構(gòu)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)從每人每月幾百元至上千元不等。與此同時(shí)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目不斷擴(kuò)展[15]，補(bǔ)貼與項(xiàng)目間的關(guān)系有待理順。在資金保障方面，養(yǎng)老服務(wù)的資金來(lái)自于中央和地方的多頭支持，未形成穩(wěn)定的制度化投入機(jī)制。財(cái)政補(bǔ)貼的方式多樣、各地均有不同，不利于評(píng)估財(cái)政投入的效果和應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求。

其次，雖然政府針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管力度有加強(qiáng)趨勢(shì)，但監(jiān)管制度的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)仍處于起步階段，需要頂層設(shè)計(jì)的宏觀(guān)把控和各個(gè)部門(mén)的相互配合，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機(jī)制任重而道遠(yuǎn)。另外，政策文件的操作性和精確性不足，存在重頂層設(shè)計(jì)輕具體落實(shí)的現(xiàn)象。一是政策文本多指導(dǎo)性、原則性?xún)?nèi)容，少操作性強(qiáng)的具體條文以及后續(xù)的配套實(shí)施方案，導(dǎo)致政策難以真正落地。二是政策指導(dǎo)的精準(zhǔn)性不足，缺乏對(duì)全國(guó)各地不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的分類(lèi)考量。三是政策實(shí)施的監(jiān)督約束不夠，缺少對(duì)政策執(zhí)行效果的跟蹤檢查和考核評(píng)估，難以把握各地的政策落地情況和政策合理性。

3.2 市場(chǎng)發(fā)展存在鈍感

養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)存在著對(duì)政策嚴(yán)重依賴(lài)，供給與實(shí)際需求不符合的鈍感情況。首先，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)存在供求錯(cuò)位現(xiàn)象。2020年民政部第三季度例行新聞發(fā)布會(huì)公布，目前全國(guó)共有各類(lèi)提供住宿的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位429.1萬(wàn)張，收住老年人214.6萬(wàn)人，入住老人與床位數(shù)之比約為50%?？梢?jiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率仍然處于較高水平，與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求得不到滿(mǎn)足的現(xiàn)狀形成結(jié)構(gòu)性矛盾。

其次，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)和營(yíng)利能力有待提升，發(fā)展后勁不足。體量較小的養(yǎng)老企業(yè)由于土地成本高、融資難、人力成本高、盈利周期較長(zhǎng)而收費(fèi)水平一般等原因初期運(yùn)營(yíng)困難，難以維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，部分機(jī)構(gòu)收不抵支或勉強(qiáng)維持。以湖南省為例，60%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于機(jī)構(gòu)自身的“造血”功能較弱，處于保本經(jīng)營(yíng)或虧損狀態(tài)。過(guò)度依賴(lài)政府更是不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分新開(kāi)設(shè)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)超出80%的收入來(lái)自政府補(bǔ)貼，服務(wù)收入不足20%[16]。有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，即使將來(lái)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成熟，收入中的政策扶持資金與營(yíng)業(yè)收入也應(yīng)各占一半。也存在一批盲目樂(lè)觀(guān)或熱衷短期利潤(rùn)的企業(yè)，進(jìn)軍養(yǎng)老市場(chǎng)看重的不是建立良好的養(yǎng)老品牌，而是政府各項(xiàng)優(yōu)惠政策與補(bǔ)貼。在未進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上開(kāi)辦機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致無(wú)法精準(zhǔn)對(duì)接老年人需求的情況。

此外，高端養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)處于低效率運(yùn)行的階段。我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展初期，僅老年房地產(chǎn)和護(hù)理行業(yè)的發(fā)展比較活躍，其他衍生產(chǎn)業(yè)和細(xì)分市場(chǎng)尚未成形，存在產(chǎn)業(yè)鏈上的斷層。因此，我國(guó)高端養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)需要付出更高的成本向其他產(chǎn)業(yè)購(gòu)買(mǎi)硬件設(shè)備、管理系統(tǒng)、運(yùn)營(yíng)技術(shù)等資源或依賴(lài)進(jìn)口。加之重硬件裝修輕服務(wù)質(zhì)量的理念和同質(zhì)化、“大而全”的定位偏差[17]，高端養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)面臨著盈利困境。

3.3 社會(huì)組織能力受限

社會(huì)組織不是可有可無(wú)的邊緣力量，而是社會(huì)力量的重要組成部分。但目前社會(huì)組織面臨資金有限、專(zhuān)業(yè)化程度低、功能發(fā)揮不足的瓶頸，進(jìn)一步制約著養(yǎng)老服務(wù)能力的提升。

首先，多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)型社會(huì)組織的資金來(lái)源比較單一，深陷資金不足的困境。社會(huì)組織的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源有：政府撥款、慈善捐助、服務(wù)收入。大部分社會(huì)組織和志愿者組織存在規(guī)模小、專(zhuān)業(yè)性不足、提供服務(wù)極其有限等問(wèn)題，難以在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)獲取一席之地，依靠政府撥款和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不足以支撐組織的生產(chǎn)和發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)的社會(huì)慈善捐贈(zèng)尚未形成濃厚風(fēng)氣，《2019年度中國(guó)慈善捐助報(bào)告》顯示，2019年我國(guó)共接收境內(nèi)外款物捐贈(zèng)1701.44億元人民幣，其中捐助慈善事業(yè)發(fā)展的金額占比僅為0.97%，可見(jiàn)慈善組織財(cái)力十分有限。

其次，除財(cái)力不足的問(wèn)題外，人力資源的不足導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)化水平難以提高。目前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織中參與和提供服務(wù)的人員多為非專(zhuān)業(yè)人士或經(jīng)過(guò)臨時(shí)性培訓(xùn)的志愿者，缺乏具備高度責(zé)任心、豐富專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能的管理人員和工作人員。另外，社會(huì)組織的功能發(fā)揮不足。社會(huì)組織的確是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的提供者之一，但社會(huì)組織的功能不僅限于此。社會(huì)組織憑借專(zhuān)業(yè)性、其靈活性的特點(diǎn)，在老年人與政府、企業(yè)間應(yīng)起到重要的“牽線(xiàn)搭橋”作用，傳達(dá)老年人的真實(shí)需求、維護(hù)老年人的合法權(quán)益。然而在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)組織這一功能很難體現(xiàn)，更多的是以承接政府的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為生存來(lái)源，弱化了其供需調(diào)節(jié)作用。

4 多層次社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的優(yōu)化路徑

優(yōu)化我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，當(dāng)務(wù)之急是明確政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的角色和功能。政府的核心作用在于?；?、兜底線(xiàn)，而養(yǎng)老服務(wù)的多層次發(fā)展主要靠市場(chǎng)，社會(huì)組織除生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)外，還在政府、市場(chǎng)和老年人群體間發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用。

4.1 明確政府的責(zé)任邊界

針對(duì)政府政策界定模糊的問(wèn)題，首先要明確基本養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象、內(nèi)容、補(bǔ)貼和資金保障。宜根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)力情況確定保障對(duì)象。將特困、低保老人和低收入的重度失能老人作為優(yōu)先保障對(duì)象；再考慮高齡、失獨(dú)、低收入的中度失能老人和中等收入的重度失能老人；將留守老人、獨(dú)居老人等放在第三位。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提標(biāo)擴(kuò)面，逐步惠及全體老年人。保障內(nèi)容也需考慮各地財(cái)政能力，但應(yīng)將失能失智老人的照護(hù)服務(wù)、高齡獨(dú)居老人的定時(shí)巡訪(fǎng)、家庭適老化改造等服務(wù)納入國(guó)家基本保障范疇，各地根據(jù)自身?xiàng)l件可添加服務(wù)。在政策補(bǔ)貼方面，要進(jìn)一步明確補(bǔ)貼對(duì)象和服務(wù)范圍，并建立以老年人為中心的機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家融合貫通的服務(wù)項(xiàng)目配置和轉(zhuǎn)接制度。在資金保障上，應(yīng)由中央和地方合理分擔(dān)。中央設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，確定人均投入標(biāo)準(zhǔn)，建立中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)清晰的財(cái)政投入機(jī)制。

其次，要落實(shí)綜合監(jiān)管制度，進(jìn)一步對(duì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，通過(guò)責(zé)任追究和風(fēng)險(xiǎn)防控維護(hù)老年人的合法權(quán)益。積極建立數(shù)字化監(jiān)管平臺(tái)，在健全服務(wù)供應(yīng)商準(zhǔn)入和退出機(jī)制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量和資金使用的監(jiān)管效能，健全包括老人、老人家屬、政府、機(jī)構(gòu)、第三方在內(nèi)的多元監(jiān)管體系[18]。另外，在實(shí)際行動(dòng)中，政府應(yīng)將工作重點(diǎn)從頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向具體落實(shí)。通過(guò)政策梳理制定責(zé)任清單和落實(shí)時(shí)間表并向社會(huì)公布，明確各項(xiàng)政策的責(zé)任單位和具體安排，敦促監(jiān)督各責(zé)任主體按時(shí)推進(jìn)實(shí)施進(jìn)程并保障實(shí)施效果。在政策落地基礎(chǔ)上建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，檢查評(píng)估各地區(qū)、各部門(mén)的執(zhí)行效果以及政策本身的合理性。約束責(zé)任人的履職行為，并適時(shí)矯正政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差。

4.2 提升市場(chǎng)的供需適配度

要解決養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)存在的鈍感，首先要改善養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)供求錯(cuò)位的現(xiàn)象，明確我國(guó)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。我國(guó)老年人群體數(shù)量雖多，但養(yǎng)老服務(wù)需求集中于高齡、失能、半失能、失智老人群體，有效需求并不如潛在需求龐大。我國(guó)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀(guān)念濃厚，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)更符合我國(guó)老人的實(shí)際需求。因此，企業(yè)要精準(zhǔn)識(shí)別養(yǎng)老服務(wù)需求。除了專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化的服務(wù)能力外，還應(yīng)運(yùn)用科學(xué)程序測(cè)量老年人收入和身體健康水平，精準(zhǔn)識(shí)別服務(wù)對(duì)象，做好有效需求評(píng)估。同時(shí)，延伸養(yǎng)老服務(wù)的形式和內(nèi)容。結(jié)合老年人在地化養(yǎng)老傾向和精神慰藉需求，注重人文關(guān)懷，提供精神慰藉和溫情服務(wù)；結(jié)合失能失智老人更需要養(yǎng)老服務(wù)的事實(shí)，完善護(hù)理設(shè)施和專(zhuān)業(yè)人員配備。

其次，針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)嚴(yán)重依賴(lài)政府的問(wèn)題，宜將事前補(bǔ)貼改為混合補(bǔ)貼，即在企業(yè)建設(shè)期之后，增加市場(chǎng)激勵(lì)手段激發(fā)養(yǎng)老企業(yè)改善服務(wù)質(zhì)量。例如，對(duì)養(yǎng)老企業(yè)的服務(wù)設(shè)施、照料護(hù)理、員工資質(zhì)方面進(jìn)行一整套績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果優(yōu)秀的企業(yè)可以獲得額外退稅或補(bǔ)貼的財(cái)務(wù)激勵(lì)。這一激勵(lì)行為有助于加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促使養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)主動(dòng)改善服務(wù)流程、提升服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)然，要精準(zhǔn)對(duì)接市場(chǎng)需求，還需養(yǎng)老企業(yè)找準(zhǔn)自身定位。結(jié)合自身的資金實(shí)力和運(yùn)營(yíng)能力確定企業(yè)目標(biāo)，根據(jù)確定的目標(biāo)群體開(kāi)發(fā)相應(yīng)業(yè)務(wù)。

第三，高端養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)而更需要打造特色服務(wù)并樹(shù)立品牌形象。將自身特色通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下相結(jié)合的方式進(jìn)行品牌營(yíng)銷(xiāo)和服務(wù)營(yíng)銷(xiāo)，積極導(dǎo)入客戶(hù)。在做優(yōu)服務(wù)的同時(shí)，建立客戶(hù)需求反饋和服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制，以評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，不斷對(duì)服務(wù)流程進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。針對(duì)成本較高的問(wèn)題，高端養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)可采用連鎖化運(yùn)營(yíng)和集中式管理的方式降低采購(gòu)成本，同時(shí)向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的上下游延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，以整合養(yǎng)老資源。

4.3 強(qiáng)化社會(huì)組織的調(diào)節(jié)作用

要發(fā)揮社會(huì)組織的服務(wù)和調(diào)節(jié)作用，首先要改善籌資難的問(wèn)題。鑒于社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)中的重要地位，政府可建立相應(yīng)的財(cái)政撥款機(jī)制和評(píng)估機(jī)制，在發(fā)放資金補(bǔ)貼的同時(shí)保障資金運(yùn)用的合理性。同時(shí)輔以減免稅費(fèi)、提供無(wú)償或低償?shù)膱?chǎng)地和人才培訓(xùn)等政策扶持，緩解社會(huì)組織的資金壓力。在慈善組織捐助方面，倡導(dǎo)基金會(huì)向養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域拓展支持空間，關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、設(shè)備捐贈(zèng)、適老化設(shè)施建設(shè)等方面的切實(shí)需求。

其次，社會(huì)組織要主動(dòng)提升自身的服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平。一方面，社會(huì)組織應(yīng)及時(shí)更新就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，引入專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)職化管理人員。建立定期學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機(jī)制，注重組織人員的技能培訓(xùn)工作。另一方面，社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)與社區(qū)、政府各職能部門(mén)的主動(dòng)溝通，顯示出組織的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以獲取更多的政府關(guān)注和支持。最后，針對(duì)社會(huì)組織調(diào)節(jié)作用不強(qiáng)的問(wèn)題，要加快破除社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)決策的體制障礙，激發(fā)社會(huì)組織活力。社會(huì)團(tuán)體在養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管評(píng)估方面發(fā)揮著重要作用，應(yīng)賦予其反向監(jiān)督政府行為的權(quán)力。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估體系中加入對(duì)政府行為的評(píng)估，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與政府互評(píng)的平等關(guān)系，使績(jī)效評(píng)估的結(jié)果更加公平合理。同時(shí)，社會(huì)組織也可以通過(guò)參與政策協(xié)商和公共決策，維護(hù)老年人群體的切身利益。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)、老年學(xué)專(zhuān)業(yè)研究會(huì)、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)商會(huì)等社會(huì)組織聚集了大量專(zhuān)業(yè)人才。應(yīng)進(jìn)一步重視和發(fā)揮其作用，在政府養(yǎng)老服務(wù)部門(mén)、企業(yè)與老年人群體間架起新的溝通橋梁，提高政策決策的科學(xué)性，助推養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)高效發(fā)展。