文/王蘭

加快經(jīng)濟社會數(shù)字化發(fā)展與轉(zhuǎn)型已然成為一國或地區(qū)提升國際競爭力、驅(qū)動經(jīng)濟貿(mào)易增長的戰(zhàn)略核心。然而，數(shù)字金融迅猛發(fā)展的同時也帶來諸多安全和競爭隱患，不僅引發(fā)了新舊金融樣態(tài)協(xié)調(diào)的沖突，凸顯傳統(tǒng)監(jiān)管指標適配性的不足，也揭示了跨機構(gòu)監(jiān)管協(xié)同與國際監(jiān)管合作的重要意義。盡管二十國集團（G20）確立的《G20數(shù)字普惠金融高級原則》試圖為數(shù)字金融搭建法律監(jiān)管框架，但因初出茅廬而成效不顯；以歐盟為代表的區(qū)域性數(shù)字金融一攬子計劃鼓勵試錯，卻造成缺乏全球共識的“監(jiān)管沙箱”泛濫。美式單邊主義下大肆推行的長臂管轄政策，令全球性金融監(jiān)管合作充滿了諸多不確定性。此外，以中國為代表的新興經(jīng)濟體亦亟待加大其參與數(shù)字金融全球治理規(guī)則與標準制定的話語權(quán)配置。故此，數(shù)字金融面臨的全新挑戰(zhàn)及其所嵌入的國際環(huán)境之復(fù)雜多變，均揭示了全球數(shù)字金融新合作框架建構(gòu)的緊迫性，凸顯了多邊主義下探尋一條廣泛合作參與、公平且高效的數(shù)字金融協(xié)同治理路徑的重要性。

全球數(shù)字金融監(jiān)管異化的識別

數(shù)字金融兼具金融要素跨國性與數(shù)字要素脫媒性兩大特征。前者集中呈現(xiàn)為金融技術(shù)創(chuàng)新下的“監(jiān)管套利”，尤其加速了金融產(chǎn)品向不特定國家套利的趨勢；后者則伴生于金融要素體系的“脫實向虛”，使得傳統(tǒng)金融產(chǎn)品日漸脫媒于銀行等傳統(tǒng)金融機構(gòu)，并快速向科技巨頭聚攏。對此，數(shù)字金融監(jiān)管既要從特定一國金融機構(gòu)的“點”向數(shù)字金融網(wǎng)的“面”進行穿透，又要識別如消費習(xí)慣、算法、用戶生物特征等全新要素，以應(yīng)對產(chǎn)業(yè)巨頭化帶來的算法公平、隱私保護和反不正當競爭等諸多新挑戰(zhàn)。

由于缺乏有效響應(yīng)數(shù)字金融監(jiān)管特性的全球合作機制，相關(guān)改革幾乎朝向了增加雙邊監(jiān)管協(xié)作或強化單邊替代性合規(guī)兩個方向：前者因需投放大量的協(xié)調(diào)資源，造成成本投入過高而監(jiān)管資源使用效率變低；后者則帶來監(jiān)管標準或技術(shù)的簡單復(fù)制，缺乏磋商協(xié)同的平等合作，牽制全球數(shù)字金融監(jiān)管水平的提升。

（一）數(shù)字金融監(jiān)管資源錯配：雙邊協(xié)作下的監(jiān)管套利抑制

目前國際上運用頻率較高的主體間合作是雙邊監(jiān)管協(xié)作，但這種監(jiān)管合作?？s限于金融市場內(nèi)的一個或幾個部門，且每個部門的監(jiān)管合作都是單獨進行的，這就導(dǎo)致雙邊協(xié)議難以對全球混業(yè)型監(jiān)管套利施行有效規(guī)制，就此產(chǎn)生為抑制監(jiān)管套利而投入更多協(xié)調(diào)成本，卻未能獲得更佳監(jiān)管成效的資源錯配后果。此外，鑒于數(shù)字要素的脫媒性和流轉(zhuǎn)全球化，以及監(jiān)管科技應(yīng)用的高成本支出，數(shù)字金融監(jiān)管也將比傳統(tǒng)監(jiān)管需要更多的資源配置。其一，監(jiān)管者需要對科技巨頭的底層數(shù)據(jù)存儲、信息收集渠道、產(chǎn)品開發(fā)算法等予以逐一識別，這會額外增加對數(shù)字要素的監(jiān)管成本。其二，被監(jiān)管者為了規(guī)避監(jiān)管會致力于套利性金融科技的研發(fā)，這定然會牽引監(jiān)管者被迫跟進開發(fā)穿透性更強的監(jiān)管科技。這種基于對抗而非互通共享的資源交替性競逐投入，在無形中造成資源的損耗。加之，各國數(shù)字金融政策不一，基礎(chǔ)設(shè)施有差異，跨國監(jiān)管還須動用跨國技術(shù)匹配與協(xié)調(diào)資源，這將迫使雙邊協(xié)作陷入更大的監(jiān)管資源依賴之中。

（二）數(shù)字金融監(jiān)管技術(shù)固化：金融霸權(quán)與統(tǒng)合監(jiān)管下的挑戰(zhàn)

美國通過《多德—弗蘭克法案》等，強制推行長臂管轄或替代合規(guī)的美式金融監(jiān)管標準，禁止不能有效監(jiān)管自身金融市場的國家的金融機構(gòu)進入美國金融市場。加之，數(shù)字金融所涉加密資產(chǎn)及線上交易均被納入美國聯(lián)邦金融法律框架，在金融霸權(quán)下推行單一的金融監(jiān)管模式，這不啻在世界范圍內(nèi)封鎖了進行多元化監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新的通道。

在監(jiān)管技術(shù)層面，施行一個全球通行的統(tǒng)合性監(jiān)管標準能有效改善監(jiān)管套利，但若在不平等協(xié)商基礎(chǔ)上強制推行某一國的監(jiān)管模式，那些監(jiān)管科技弱勢國家基本上會被驅(qū)逐出全球數(shù)字金融市場。此種監(jiān)管標準確立中暴露的金融霸凌，甚至?xí)T致對抗不公正“單邊主義”的金融脫鉤和市場分割。此外，由于數(shù)字金融要素涉及市場管理部門、信息產(chǎn)業(yè)部門以及司法機關(guān)等，亟須各部門間全方位的配合與協(xié)力，不過協(xié)同部門難以有持續(xù)性協(xié)力的激勵。為此，金融監(jiān)管者往往傾向于為統(tǒng)一調(diào)動各部門資源而搭建獨立的統(tǒng)合監(jiān)管體系，類似英國“超級央行”統(tǒng)轄下的雙峰監(jiān)管模式，但這是以增加監(jiān)管資源投入而非采用更高效的監(jiān)管技術(shù)改進為代價，實質(zhì)上逆向促成了數(shù)字金融監(jiān)管技術(shù)的固化。

全球數(shù)字金融監(jiān)管異化的軟法治理歸正

軟法治理以其協(xié)商對話、多元參與、利益共享、回饋反思等優(yōu)勢，不僅能促成數(shù)字金融監(jiān)管共識以達致資源優(yōu)化配置并減少損耗，亦能在促進監(jiān)管標準共享和參與激勵的基礎(chǔ)上突破監(jiān)管技術(shù)發(fā)展困局。

（一）監(jiān)管資源錯配的軟法紓解：跨國監(jiān)管共識的協(xié)商促成

其一，軟法基于在治理工具上的豐富選項，顯然比其他治理機制更有助于跨國監(jiān)管共識的塑造。數(shù)字金融跨部門和跨維度的牽涉面之廣，亟須遠較傳統(tǒng)金融監(jiān)管更多且更貼合現(xiàn)實的監(jiān)管知識，而軟法機制有助于這種監(jiān)管知識源源不斷地從金融消費者、產(chǎn)業(yè)鏈等端口，自下而上地導(dǎo)入監(jiān)管規(guī)范生成中，且軟法可協(xié)商、靈活的調(diào)整機制，能及時契合數(shù)字金融迭代創(chuàng)新帶來的多變性，使監(jiān)管規(guī)范獲得更強的正當性和更高的遵從度。

其二，為應(yīng)對監(jiān)管套利下的避稅和混業(yè)目標設(shè)定，軟法治理能助益數(shù)字金融穿透式監(jiān)管的有效落地。對監(jiān)管者而言，穿透式監(jiān)管的前提是要先完成金融要素與數(shù)字要素的標準銜接，以便提供全球統(tǒng)一的數(shù)字接口和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準。對被監(jiān)管者而言，這更易于促進其在金融科技創(chuàng)新中綁定而非另設(shè)獨立于監(jiān)管者的數(shù)字金融體系。此時，強調(diào)扁平化、透明化治理的軟法體系則助力于搭建主體間良性對話與互動空間，凸顯被監(jiān)管者作為關(guān)鍵利益主體在數(shù)字金融軟法創(chuàng)制中的參與，為更公平的數(shù)字金融監(jiān)管秩序提供規(guī)范沃土。

其三，軟法治理能促成多方監(jiān)管主體在信息分享、磋商基礎(chǔ)上的利益融合與認知趨同，進而帶來數(shù)字金融監(jiān)管共識下的跨國資源優(yōu)化配置。數(shù)字金融監(jiān)管需借助軟法規(guī)范的聯(lián)結(jié)作用，運用其“求同存異”的包容性與利益迎合下的吸引力，去耦合數(shù)字監(jiān)管所涉的組織和成員國。此外，數(shù)字金融監(jiān)管機構(gòu)還應(yīng)借助軟法開放的知識體系，實現(xiàn)與其他協(xié)同監(jiān)管組織在規(guī)范文本上的兼容，及關(guān)鍵術(shù)語、技術(shù)指南、治理宗旨等方面的轉(zhuǎn)化，以獲得彼此能接納、識別并運用的渠道，以及更少沖突的適用優(yōu)勢。

（二）監(jiān)管技術(shù)升級的軟法促進：監(jiān)管標準共享和監(jiān)管參與激勵

其一，監(jiān)管標準共享的軟法促進。由于軟法治理具有階段性，可以借試錯反饋而取得最終目標與階段性目標的最佳結(jié)合點，避免在高低標準間“選邊站”的糾結(jié)與對抗，進而通過容許差異卻漸進趨同的國際標準倡導(dǎo)來實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管水平。對此，數(shù)字金融軟法多樣化的淵源，能提供承載上述差異性治理方案且約束程度不同的載體，如通過類似歐盟白皮書，向企業(yè)和行業(yè)提出涵攝數(shù)字金融消費者保護的社會責(zé)任要求；通過國際標準規(guī)范，設(shè)置可供跨國穿透監(jiān)管的金融數(shù)據(jù)類型和獲取數(shù)據(jù)的技術(shù)性平臺或產(chǎn)品標準；通過金融科技研發(fā)投資準則等，提供監(jiān)管者與被監(jiān)管者彼此的“帕累托改進”激勵，以縮小各國金融監(jiān)管強度的差異性。

其二，被監(jiān)管者參與治理的軟法驅(qū)動。軟法治理所設(shè)立的被監(jiān)管者參與機制，不僅有利于縮減外部監(jiān)管資源投入以改善資源過度損耗問題，也助益改進執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)管路徑，促使執(zhí)法技術(shù)從單純執(zhí)法面的擴大，轉(zhuǎn)向更輕靈且成本低廉的助推思維，從而為金融科技巨頭的公共活動導(dǎo)入數(shù)字金融風(fēng)險教育，并借此為監(jiān)管科技的嵌入提供更清晰可控的升級方向。此外，督促金融科技巨頭為用戶提供有數(shù)字內(nèi)容選擇權(quán)的“中間件”技術(shù)安排，也能間接消除金融市場霸權(quán)下的交易數(shù)據(jù)壟斷優(yōu)勢，阻斷其施用特定算法對消費者金融偏好窺探與營銷濫用，從而改善監(jiān)管技術(shù)固化的困窘處境。

數(shù)字金融全球軟法治理的基本理路：從主體到邏輯

（一）數(shù)字金融全球軟法治理主體：網(wǎng)絡(luò)搭建與正當性獲取

隨著國內(nèi)監(jiān)管的擴張、經(jīng)濟相互依存的增強和技術(shù)創(chuàng)新等影響，參與規(guī)范構(gòu)建的權(quán)威機構(gòu)已從單一主體間的合作，向更寬泛且靈活的非正式合作網(wǎng)絡(luò)拓展。如G20提出了金融監(jiān)管的最佳守則，并借助國際金融軟法的自我實施機制，進一步強化軟法治理的影響力和執(zhí)行力。此外，G20創(chuàng)設(shè)的金融穩(wěn)定理事會（FSB）近年來密切關(guān)注金融數(shù)字化發(fā)展并發(fā)布多個報告，關(guān)涉加密資產(chǎn)（如金融穩(wěn)定幣）、金融科技與市場結(jié)構(gòu)、金融服務(wù)與人工智能、金融科技信貸等，致力于構(gòu)建數(shù)字金融軟法治理的全球化框架。

數(shù)字金融軟法治理的推行，建基于軟法設(shè)立過程中的正當性。從獲取的方式上看，要么軟法制定者獲得正當性授權(quán)，要么該軟法最終被轉(zhuǎn)化為特定的硬法。前者如G20授權(quán)有專家智識的專業(yè)機構(gòu)制定數(shù)字金融監(jiān)管標準相關(guān)的軟法，后者如德國《數(shù)字金融立場報告》所闡明的遠程生物識別技術(shù)對公民自由造成的風(fēng)險，推動了歐盟《一般數(shù)據(jù)保護法案》有關(guān)生物數(shù)據(jù)處理的立法，就此印證了數(shù)字金融軟法融入國際硬法的正當性。

（二）數(shù)字金融全球軟法治理邏輯：標準確立與運作機制

其一，數(shù)字金融基礎(chǔ)設(shè)施的軟法標準確立。軟法治理所指向的金融基礎(chǔ)設(shè)施標準體系，應(yīng)涵蓋滿足監(jiān)管科技要求的國際統(tǒng)一接口、數(shù)字金融標識、非歧視與信息保護標準系統(tǒng)，以及數(shù)據(jù)采集的限制和再應(yīng)用原則等。如國際清算銀行下設(shè)的支付和市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會（CPMI），已發(fā)布包括數(shù)字貨幣（2015）、支付清算和結(jié)算中的分布式分類賬技術(shù)—分析框架（2017）和中央銀行數(shù)字貨幣及其國際清算等報告，為國際數(shù)字金融基礎(chǔ)設(shè)施提供了統(tǒng)一標準的成熟范式。在建設(shè)標準上，可通過國際軟法規(guī)范，設(shè)置大數(shù)據(jù)及支撐算法透明原則的系列技術(shù)標準，并針對向監(jiān)管者報備參數(shù)，向社會公開參數(shù)、存檔數(shù)據(jù)和源代碼等不同需求，設(shè)置可供算法問責(zé)的數(shù)據(jù)端口。此外，還應(yīng)在消費者保護、中小商戶利益、公眾知情權(quán)等方面設(shè)立便于穿透監(jiān)管的數(shù)據(jù)采集機制，以回應(yīng)對反不正當競爭和保障消費者數(shù)字權(quán)利的關(guān)切。

其二，數(shù)字金融要素治理的軟法運作機制。首先，軟法治理動員了國家層面的談判磋商，推動了雙邊、區(qū)域、洲際乃至多邊數(shù)字金融要素的共同監(jiān)管行動倡議，既可在現(xiàn)有立法中提供符合安全性標準的創(chuàng)新空間，又能通過要素監(jiān)管科技及知識示范，推動基于悅納而非對抗的全球監(jiān)管方案達成。其次，數(shù)字金融軟法制定中可采用定義共用、目標趨同和共同行動倡議等方式，促成跨國際組織和跨監(jiān)管部門的耦合，避免跨部門監(jiān)管的知識鴻溝，強化數(shù)字金融治理的合規(guī)與效用，提供應(yīng)對金融科技乃至數(shù)字金融危機沖擊的行動方案。再次，在數(shù)字金融軟法治理的實現(xiàn)機制上，既有各成員應(yīng)遵循的信義義務(wù)設(shè)定，也有聲譽制裁及由此衍生的如點名和規(guī)勸，以及金融風(fēng)險評級等執(zhí)行工具。此外，還應(yīng)設(shè)置階段性治理目標及更詳細的漸進行動清單，以消弭成員間動輒報復(fù)的強硬博弈或逆向競次策略，增益多邊主義下數(shù)字金融全球軟法治理的穩(wěn)健性。

走向數(shù)字金融全球軟法治理的優(yōu)化：與硬法的銜接

尋求以硬法為基礎(chǔ)性框架而建立更具公平內(nèi)涵的軟法治理體系，是優(yōu)化數(shù)字金融軟法治理成效的必要保證。

（一）以義務(wù)性硬法改善軟法治理下的成員投機

軟法可能會因成員國的“不遵從的解釋”而被推諉適用，造成個別成員國在危機后就放松監(jiān)管標準，誘發(fā)另一種“自下而上的金融監(jiān)管單邊主義”的勃興。此時，有必要借助國際硬法的規(guī)范強制力、組織權(quán)威性保障下的倡導(dǎo)鼓勵與強制懲戒舉措，以強化數(shù)字金融軟法治理的成效。一方面，通過國際硬法的宣示性原則如“信息共享、發(fā)展共同觀念和合作解決問題”等，倡導(dǎo)并鼓勵成員國積極遵從數(shù)字金融監(jiān)管標準等軟法規(guī)范；另一方面，有必要設(shè)置“合理解釋”的強制性義務(wù)，并對解釋不充分不合理的或拒絕解釋的成員國施加相應(yīng)的強制性懲戒。此時，應(yīng)對強制性懲戒設(shè)定一定的邊界，以防止處于后發(fā)階段的成員國抵觸而弱化了軟法治理的吸引力。相關(guān)規(guī)則內(nèi)容可借鑒《加強國際標準實施的框架》中所采用的強制性措施逐步增強的梯次設(shè)置。

（二）以程序性硬法強化軟法治理下的數(shù)字金融公平

由于軟法在制定過程中協(xié)商伴隨的選擇性、非統(tǒng)一性等因素，可能會引發(fā)數(shù)字金融在跨國決策程序、共識形成機制、成員反對或保留的機會，以及未直接參與決策的成員權(quán)利保障等方面的不確定性。此外，科技巨頭的話語權(quán)優(yōu)勢和標準設(shè)定壟斷等，也很難通過數(shù)字金融弱勢方參與軟法議定來得到改善。對此，作為公共權(quán)力中心的國家，應(yīng)在多邊主義下動員并確保多方利益相關(guān)主體都平等參與規(guī)則設(shè)定，以調(diào)和各層次主體相關(guān)治理訴求的分歧。在參與程序上，主要由國際硬法設(shè)置能契合數(shù)字金融軟法多元內(nèi)容設(shè)定的程序，框定廣泛性治理參與者的標準，落實弱勢方平等參與數(shù)字金融治理的資格保障。在議定程序上，國際硬法應(yīng)明確有助于實現(xiàn)包容性對話的軟法制定程序，確保不同利益相關(guān)者充分討論并確證分歧意見的反饋與化解，從而迅速達成規(guī)則方案。

（三）以強執(zhí)行性硬法阻斷軟法治理下的跨國數(shù)字壟斷

軟法治理方案在實施中很可能遭遇強者先發(fā)優(yōu)勢的問題，即科技巨頭利用其累積的用戶規(guī)模和數(shù)據(jù)優(yōu)勢，進一步鞏固自身的壟斷地位。此外，不同利益取向難以統(tǒng)一調(diào)和的情形下，也易導(dǎo)致軟法條款最終被妥協(xié)為原則性倡導(dǎo)。對此，要借助具有反壟斷執(zhí)行力的國際硬法，強化數(shù)字金融軟法通過多邊程序所賦予的合法性，增加軟法規(guī)范執(zhí)行力，甚至將軟法內(nèi)容融入國際硬法以提升治理實效。

此外，成員國也可在國內(nèi)數(shù)字金融監(jiān)管中主動適用軟法性治理工具，將數(shù)字金融反壟斷規(guī)則和標準轉(zhuǎn)化為國內(nèi)硬法。如我國通過《網(wǎng)絡(luò)安全法》，將“重要數(shù)據(jù)國內(nèi)存儲”的數(shù)據(jù)安全峰會共識設(shè)定為數(shù)據(jù)運營商標準。同時，國內(nèi)硬法還可從傳統(tǒng)部門法角度，細化并升級對數(shù)字平臺反壟斷的監(jiān)管技術(shù)，并通過算法備案等數(shù)字金融透明化要求，阻斷科技巨頭通過算法合謀等對消費者金融偏好窺探與營銷濫用。

結(jié)語

全球數(shù)字金融治理所秉持的國際合作基本框架，應(yīng)在多邊主義下趨向一種去霸權(quán)主義的“各國平等參與下遂成”的軟硬法協(xié)同模式，以落實區(qū)域監(jiān)管體系相容性和數(shù)字金融穩(wěn)定性之間的平衡。在這一過程中，中國作為數(shù)字經(jīng)濟崛起大國，力倡在多邊主義下積極發(fā)揮連接發(fā)展中國家與發(fā)達國家的橋梁作用，著力解決廣大發(fā)展中國家在數(shù)字金融議題與規(guī)則設(shè)定的“民主赤字”問題，以促進數(shù)字金融全球化發(fā)展邁向開放合作、互利共贏的新局面。