文/郭晶瑋 李金佶 編輯/韓英彤

>>> 2021年6月10日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過了《中華人民共和國反外國制裁法》。

美國對外制裁特征

第二次世界大戰(zhàn)之后，依靠強大的政治和經濟實力，美國是經濟制裁的主要實施國。美國對外經濟制裁舉措具有長臂管轄、次級制裁和倚重金融制裁三個主要特征。

長臂管轄是指一國將自身司法管轄案件范圍擴大到對本國產生實質性后果或可預見后果的違法行為，而不考慮該行為發(fā)生地。這實際上使得國內法具有了“域外立法”或“治外法權”的性質。美國的長臂管轄突破了傳統(tǒng)司法管轄的屬人與屬地原則，擠壓了他國的司法主權，適用范圍包括了民商事爭議、刑事司法、反壟斷、貿易、投資等眾多領域。

次級制裁是指禁止第三國主體與美國制裁對象之間的經濟活動，與禁止美國國內實體和個人與制裁對象之間的經貿往來的直接制裁相區(qū)別。美國發(fā)起的次級制裁，實質上是美國憑借其國際優(yōu)勢地位將其單邊制裁轉化為多邊制裁的強制手段，具有較強的破壞力和影響力，所涉企業(yè)通常傾向于遵守，以避免被高額罰款和美國技術、市場的禁入，甚至形成過度遵守美國制裁政策的局面，形成“寒蟬效應”。近十年來，美國次級制裁的適用日益頻繁，頒布的有關制裁伊朗、俄羅斯、敘利亞、委內瑞拉等國的法案均包含次級制裁的規(guī)定。

美國經濟制裁的執(zhí)行措施經歷了從早期單一的貿易管制為主到如今以金融制裁為核心的發(fā)展歷程。貿易制裁措施一般指禁止交易和進出口管制，通過貿易配額、關稅和非關稅壁壘等方式，阻礙美國國內主體和第三國主體與被制裁對象的貿易往來；金融制裁則是以阻礙受制裁方的資金流動為核心內容的強制性制裁措施，包括凍結或沒收財產、切斷融資渠道、禁用美元支付結算體系等措施。金融制裁本質上是美國依托自身在國際金融結算體系的霸權地位和金融機構天然的避險偏好，通過將制裁方驅逐出美國主導的全球支付結算體系來施加經濟壓力。美國對外金融制裁具有成本低、精準度高、威力強大和難以規(guī)避等特點。

國際反制裁實踐

因美國長期、頻繁對外使用經濟金融制裁，俄羅斯、歐盟、伊朗等受制裁方也逐步探索出一系列有效的反制裁措施。

一是俄羅斯從管控跨境資金流動、美元支付替代、融資貿易替代等方式對抗美國制裁。2014年以來，美國和歐盟對俄羅斯展開經濟制裁，限制對俄羅斯金融、能源和軍事領域的主要企業(yè)提供金融借款和技術，并對違反對俄制裁的第三方實體實施次級制裁。在金融方面，美國凍結俄羅斯銀行機構、企業(yè)和人員在美資產，禁止其與美歐相關機構和人員業(yè)務往來，對受制裁方封鎖國際融資渠道，并威脅對俄羅斯關閉SWIFT清算系統(tǒng)。歐盟對俄羅斯的制裁主要集中在限制或禁止武器進出口、相關技術與資金援助、軍民兩用商品、金融信貸、財政援助、石油勘探服務等方面。

俄羅斯的反制裁措施包括：（1）中央銀行主動穩(wěn)定金融市場和盧布幣值。2014年，俄羅斯中央銀行先后6次上調基準利率至17%，向金融市場和相關被制裁銀行提供流動性支持，加強對跨境資本流動的管理。比如限制國有出口企業(yè)美元凈資產、監(jiān)督大型商業(yè)銀行的外匯交易柜臺等，成功遏制住了盧布急劇下跌的趨勢。（2）與美元支付體系脫鉤。俄羅斯中央銀行自2014年年底開始啟動本國金融信息交換系統(tǒng)（SPFS），作為SWIFT的替代方案；2015年啟動了Mir卡替代Visa和Master卡的進程。同時積極與中國人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）合作，促進中俄貿易結算便利。在俄羅斯與新興經濟體貿易中，美元出口結算比例由2018年年底的60%降至2019年10月的40.6%。（3）積極尋找新的國際資金來源。為應對美歐融資渠道收窄的制裁，俄羅斯轉向亞洲金融市場如中國香港進行人民幣融資，并積極參與亞投行建設，與新興國際金融機構合作來改善國際融資困難。（4）制定進口替代政策。針對歐盟對俄羅斯武器和農產品的貿易限制，俄羅斯頒布法令以實現國防生產的國產化，大力扶植國內的農業(yè)與食品生產，并在亞洲和拉丁美洲尋求替代進口產品。

二是伊朗尋求美元支付體系替代以緩解美國制裁。2011年年底，美國再次啟動對伊朗的制裁，其中最為核心的措施就是阻斷伊朗銀行對SWIFT系統(tǒng)的使用，徹底將伊朗跨境石油貿易排斥于美元交易體系之外，并同樣實施了次級制裁。

二是涉農專項轉移支付資金增長容易壓減難。專項轉移支付目錄壓減后，財政部每年公布的中央對地方稅收返還和轉移支付預算表中的項目也相應有所變化。由于2014年之前的預算表還未那么詳細，加之2010年和2014年是預算變化較大的兩個時間節(jié)點，為了準確分析涉農專項資金規(guī)模的變化，我們分別統(tǒng)計分析了2010—2013年、2014—2016年預算表中同一涉農專項的變化情況（詳見圖1和圖2）。從中可以發(fā)現，大多數涉農專項轉移支付資金長期處于增長態(tài)勢，僅有個別年份是下降的。

伊朗方面的反制裁措施圍繞著脫離美元交易體系而展開，但效果不佳。盡管伊朗宣布將投入使用一種可以替代SWIFT的國際交易新系統(tǒng)，實際上還是依靠2019年英、法、德三國為維護自身利益聯合推出的“貿易往來支持系統(tǒng)”（INSTEX），伊朗方面則建立“特別貿易和金融機構”（STFI）與其對接。但INSTEX機制目前僅包含食品、藥物等領域，缺少對伊朗最為重要的石油交易。截至2019年年底，在伊朗的對外經貿往來中只有約20%是通過INSTEX結算的。

三是歐盟從立法層面削弱美國制裁的不利影響。歐盟的反制裁措施主要是針對美國的次級制裁而實施的，其中最為重要的法案是1996年歐盟針對美國域外制裁法規(guī)制定的《反對第三國立法域外適用效果及行動條例》（2271/96號）。2018年，美國重啟對伊朗全面制裁后，歐盟重啟并修訂了《阻斷條例》，出臺了第2018/1100號條例(《附錄修正案》)和第2018/1101號條例(《阻斷條例實施細則》)，構建了歐盟的阻斷法體系。

歐盟的阻斷條例主要規(guī)定了除非獲得歐盟委員會的特別批準，歐盟主體不得遵守條例列明的美國制裁法案，歐盟不承認美國法院基于其制裁法規(guī)所做出的裁決。阻斷條例還要求歐盟企業(yè)在受到美國次級制裁影響時，應及時向歐盟委員會報告，同時允許歐盟主體請求造成損害的個人或實體賠償相關法律費用。

通過上述反制裁實踐可以看出，除了在外交領域展開協商和談判之外，反制裁措施一般從以下幾方面實施：

訴諸法律救濟。一方面，盡管美國制裁法律和行政法令中并無統(tǒng)一的申請除名規(guī)定，但美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC）對于其管理的制裁清單規(guī)定了申請除名的程序，所以理論上受制裁方可以依照程序向美國政府申請解除制裁或除名。另一方面，可以訴請國際組織裁決，例如歐盟曾在1996年在世貿組織啟動爭端解決程序，指控美國制裁古巴的《赫爾姆斯-伯頓法》違反GATT、GATS協定，伊朗也曾向國際法院訴稱美國對伊朗制裁違反了《伊朗和美國經濟關系和領事權利友好條約》（1955），俄羅斯、委內瑞拉也曾將美制裁措施訴諸世貿組織。

制定阻斷法律。受制裁方可以在國內制定阻斷和補償措施相關法律，例如澳大利亞1979年頒布的《外國反托拉斯判決（限制執(zhí)行）法案》、英國1980年出臺的《貿易利益法案》、加拿大1996年制定的《外國域外措施法案》和歐盟1996年制定的《反對第三國立法域外適用效果及行動條例》等，都規(guī)定了防止本國國民受到外國法律和命令的約束。

規(guī)避美國金融結算體系。針對美國依托其金融結算領域的霸權地位，受制裁方須著力降低美國技術和服務在金融貿易體系中的價值，以此來規(guī)避被美制裁的損失。其中，最主要的內容是規(guī)避以美元為核心的國際清算體系。伊朗與英法德三國的“貿易往來支持系統(tǒng)”、俄羅斯的金融信息交換系統(tǒng)和我國人民幣跨境交換系統(tǒng)，均屬此類；其他受美制裁國家還采用了去美元化、去SWIFT化和使用加密貨幣結算等方式來規(guī)避經濟制裁。

加強國內金融和貿易政策扶持。包括對受金融貿易制裁影響較大的產業(yè)給予補貼、拓寬進出口渠道以避免商品斷供風險、中央銀行主動穩(wěn)定幣值和匯率管理等。

我國反制裁制度體系

2020年以來，商務部先后出臺了《不可靠實體清單規(guī)定》和《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，以應對美國制裁。2021年6月10日《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱《反外國制裁法》）的出臺為我國依法反制外國歧視性措施提供了法律依據。目前，我國已初步形成了以《反外國制裁法》為核心，以商務部門規(guī)章為先行的反制裁制度體系。

《反外國制裁法》

《反外國制裁法》是我國第一部反外國制裁的單行法律，有力提升了我國反制裁立法的效力層級?！斗赐鈬撇梅ā访鞔_了反制措施的適用情形，包括外國對我國進行遏制、打壓，對我國公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國內政等；同時，明確列舉了三類反制措施，包括不予簽發(fā)簽證、不準入境、注銷簽證或者驅逐出境；查封、扣押、凍結在我國境內的動產、不動產和其他各類財產；禁止或者限制我國境內的組織、個人與其進行有關交易、合作等活動，并以“其他必要措施”作為兜底條款。《反外國制裁法》還在反制裁工作機制、有關組織和個人的義務等方面做出規(guī)定。

《反外國制裁法》的出臺和實施，為我國反制裁工作提供了根本遵循，也為接下來相關制度的健全完善劃定了原則。在當前形勢下，該法將有效豐富我國應對美國對華遏制和制裁的法治手段，有利于反制裁舉措的依法實施?！斗赐鈬撇梅ā凡会槍θ魏翁囟▏液秃戏ń洜I的商業(yè)主體，只針對遏制、打壓、干涉中國內政的外國實體和個人，與美國霸凌式的經濟制裁有著本質區(qū)別，是我國針對外國制裁實施正當性反制的法律武器。

商務部《不可靠實體清單規(guī)定》和《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》

在《反外國制裁法》頒行前，商務部于2020年9月和2021年1月分別公布了《不可靠實體清單規(guī)定》和《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（下稱《阻斷辦法》），率先以規(guī)章形式確立了反制裁措施。其中，不可靠實體清單制度是針對美國對中國企業(yè)采取的歧視措施的報復性反制，被列入清單的實體將被限制或禁止與中國開展進出口貿易和向中國境內投資，并限制或禁止其入境或停留，還可視情節(jié)輕重給予罰款處罰。《阻斷辦法》的核心是阻斷特定法律在中國境內的效力和執(zhí)行，禁止相關主體遵守外國的特定法律以及允許相關主體就外國特定法律給其帶來的損失進行索賠等。

上述兩部規(guī)章均旨在保護我國企業(yè)的正當權益，引導我國企業(yè)避免與不可靠實體進行交易，以阻止不可靠實體遵守美國制裁，防范中國實體在國際經貿活動中遭遇斷供、封鎖等重大風險，進而維護公平合理的國際經貿規(guī)則和全球產業(yè)鏈的安全和穩(wěn)定，抑制國際貿易中的單邊主義和保護主義。

其他法律法規(guī)

除上述法律法規(guī)外，在《對外貿易法》《反壟斷法》《國家安全法》《出口管制法》等法律中，也規(guī)定了一些保護我國貿易、反對外國制裁的條款。這些條款構成了我國對外反制裁舉措的法律依據。例如《國家安全法》第19條和第59條分別規(guī)定了國家保障重要經濟安全的職責以及國家安全審查和監(jiān)管的機制，《對外貿易法》和《出口管制法》分別為反制措施提供了依據，《出口管制法》也規(guī)定了與不可靠實體清單制度有所區(qū)別的“管控名單”機制。

反制裁相關建議

從相關國家反制裁實踐來看，更多是削弱制裁對自身的影響，難以對制裁發(fā)動方形成實質性對等反制；此外，即便相關國家通過國內法院或國際司法機構申訴成功，美國也往往依仗其強大的經濟實力、軍事實力施壓，對判決不予承認和執(zhí)行。因此，結合相關國家/地區(qū)的反制裁經驗教訓，面對美國對外制裁不斷升級的形勢，我國應在用好現有的反制手段的基礎上，加快研究反制裁細化舉措。

一是完善細化我國反制裁法律制度。盡管在一些方面我國立法較為先進，相較于歐盟阻斷法令，《阻斷辦法》第8條規(guī)定的例外豁免制度，以及第12條的支持制度可以在一定程度上避免當事主體陷入兩難之境；但在阻斷和反制措施的具體工作機制、適用和中止條件上還有待細化，如工作機制的運行、報告的遞交方式及渠道、禁令制度發(fā)布的具體內容與方式、豁免制度中的認定標準、支持制度的具體開展等，均需結合具體實踐做進一步的完善。

二是探索與實體清單制度相配套的金融制裁舉措。我國的反制裁措施目前主要集中于貿易領域，探索開展金融外匯領域的反制動作是應對美國金融制裁的必要措施，包括盡快制定相應的中國對美金融反制裁名單，將危害中國國家安全、遏制打壓中國政府、損害中國商事主體合法權益、擾亂正常經貿秩序的外國企業(yè)、組織和自然人列入其中；也可以就商務部不可靠實體清單制定配套的金融限制政策，具體可以包括貿易收付匯限制、禁止或限制對華投資和獲取中國市場融資等政策。

三是建設以人民幣為核心的國際支付體系。我國必須加快構建獨立于美元的國際支付清算體系，降低對SWIFT系統(tǒng)的依賴，加快建設人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）。在現有的區(qū)域合作組織框架內，加大人民幣跨境支付系統(tǒng)的推廣適用，加強與歐盟協調，推動人民幣跨境支付系統(tǒng)與歐盟INSTEX機制的“易貨交易”模式對接。同時，應抓住數字貨幣發(fā)展契機，深化央行數字貨幣的研發(fā)和應用，與歐亞經濟聯盟、金磚國家等新興經濟組織開展貿易合作，利用經貿樞紐的輻射力量，以央行數字貨幣為基礎，聯合構建統(tǒng)一的數字貨幣支付結算系統(tǒng)。

四是持續(xù)加強與世界的經貿聯系。現階段我國應繼續(xù)推動更大規(guī)模、更高水平、更深層次的對外開放，與世界經濟深度融合，使美國對華制裁事實上難以推行。下一階段，更應側重于金融開放領域中金融科技的對外合作與交流，建設和完善數字金融基礎設施，形成更加高效的全球金融網絡；還要深度參與金融科技全球治理，積極參與國際標準制定，提高中國在國際金融事務中的話語權。在外匯政策上，應促進外商投資便利化，推進資本項目繼續(xù)開放，加強跨境資本流動制度和資本市場基礎性制度建設，穩(wěn)定國際投資者參與中國金融市場的預期；要進一步擴大對外開放金融市場，不斷吸引美國和其他外國金融機構繼續(xù)投資中國的金融市場，加強與世界的經貿聯系和金融聯系，加快形成中國在全球金融體系中的重要金融國家地位。