萬素萍 錢洪偉副教授

(1.深圳市科泰安全技術咨詢有限公司，廣東 深圳 518019;2.河南理工大學 應急科學與工程研究中心，河南 焦作 454000)

0 引言

應急預案對應急響應和處置具有重要的指導作用。在2003年“12.23”開縣井噴事件和2013年“11.22”青島輸油管道爆炸事件中，由于內容不全、銜接不暢等問題導致預案不能正常發(fā)揮作用，造成無法估量的損失。實際工作中應急預案常常存在內容不全面、與現(xiàn)場脫節(jié)、各自為政等問題，這在很大程度上要歸咎于預案編制過程不規(guī)范、質量把關不嚴格。

針對上述現(xiàn)象，可將項目管理理論引入預案編制工作中，從正確理解工作需求、保證技術投入、實施有效的項目管理3方面，按照PDCA的思路開展預案的編制工作。在涉及部門較多、情況復雜的大型預案編制時，如果有完善的工作規(guī)范和流程，就容易做到氛圍開放、條理清晰、任務明確，不同的專業(yè)之間形成互補合力而不是相互沖突，有利于完善預案內容，提高工作效率，獲取更好的工作成果。

1 立項

1.1 編制需求

以下幾種情況一般需要編制預案：

(1)新單位成立。新劃分的行政區(qū)域、新成立的政府部門，或者新成立的公司、分公司都需要根據(jù)實際情況編制預案。

(2)大型活動舉辦前或大型建設項目啟動前。按照規(guī)定，文化、體育、商業(yè)、貿易等大型活動在舉辦前需要報經公安審核，審核材料就包括應急預案。大型建設工程在獲得審批后，正式開工前也應編制應急預案。

(3)出現(xiàn)新型風險。一個行政區(qū)域、一個行業(yè)、一家企事業(yè)單位內出現(xiàn)新型風險或遭遇新的困境，應及時編制應急預案。比如，2020年的新冠疫情就催生出多個預案，預案的主題事件包括公共衛(wèi)生、物資供應調配和運輸保障等多個種類。又比如，某城市最新的風險評估顯示，近年來地下空間的數(shù)量日益增多，該市有關部門擬將地下空間火災提級管理，就需要在該市火災專項預案之外另行編制一個地下空間火災專項預案。同樣，企業(yè)也應該根據(jù)工藝流程、物料存儲和使用等經營狀況的變化及時對現(xiàn)有預案體系進行增刪或者局部修訂。

(4)重要節(jié)假日或重要時段。每年2月14日或者“七夕”等特殊日期，年輕人往往會扎堆辦理結婚登記，民政部門一般會預先編制《婚姻登記高峰時段應急預案》。

(5)法律法規(guī)體系發(fā)生變化。2020年新冠疫情爆發(fā)后，北京、深圳等城市先后出臺本地《公共衛(wèi)生事件應急條例》(以下簡稱《條例》)，所轄區(qū)域將會根據(jù)此《條例》新增預案或對原有預案進行修訂。

1.2 預案定位

在預案編制需求明確以后，著手編制以前，應對預案精準定位，主要包括以下內容：

(1)預案主題。預案是為應對某個相對明確的災害場景，并適當關注其次生、衍生災害而編制。這個災害場景應有明顯區(qū)別于其他災害場景的典型特點。災害和次生、衍生災害是不同的場景，比如地震、震區(qū)疫情擴散、震后堰塞湖現(xiàn)象應分別編制不同主題的預案。

(2)適用范圍，一般分為以下幾類：

總體預案：是應急預案體系的總綱，是政府組織應對突發(fā)事件的總體制度安排，由各級人民政府制定并管理。2010年10月，廣州市針對亞殘運會印發(fā)賽事期間總體應急預案，明確市政府各部門、各專項指揮部的職責和應急響應機制、保障措施等有關內容。

綜合預案：是指企事業(yè)單位或者大型活動主辦方編制的預案，類似于本單位的“總體預案”。目前沒有明文規(guī)定政府總體應急預案和基層企事業(yè)單位綜合預案的區(qū)別。按照慣常做法，政府部門寫作“總體應急預案”，企事業(yè)單位寫作“綜合應急預案”。

專項預案：主要針對一個具體的大型災難場景，往往由某個專業(yè)部門牽頭成立專項指揮部進行跨部門協(xié)調指揮。近年來，隨著應急監(jiān)管工作的推進，人們對突發(fā)事件的研究日漸深入，專項預案也大量涌現(xiàn)。

部門預案：針對某部門監(jiān)管領域內的各種突發(fā)事件，明確該部門各業(yè)務科室的職責分工和應急處置操作。比如某市場監(jiān)管局的部門應急預案，主要針對食品安全、特種設備安全等事件。

企事業(yè)單位預案：針對本單位內部可能的突發(fā)事件(火災、食物中毒等)，只限于本單位內部。

大型活動預案：針對一場大型活動可能的突發(fā)事件，一般是主辦方組織編制。時間限于舉辦期間以及前后必要的準備、收尾等工作時間。

(3)預案級別。取決于編制單位(指預案的責任主體單位，可能是政府部門，也可能是企事業(yè)單位，下同)主體的級別，與總指揮人選的行政職務相當。政府部門的預案一般分為國家、省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道幾個級別，企業(yè)預案可分為企業(yè)、車間、班組等級別。

(4)現(xiàn)有預案體系。新編預案應與現(xiàn)有預案體系有效銜接。比如某市要編制《“菜籃子”供應保障應急預案》，由于“菜籃子”產品屬于生活必需品，該預案就應與當?shù)匾汛嬖诘摹渡畋匦杵饭Ｕ蠎鳖A案》良好銜接。預案銜接一般不考慮主輔，先編制預案的單位應及時公布或告知相關單位，后者在編制預案時對相關內容予以考慮。如果發(fā)現(xiàn)問題，由雙方協(xié)商解決。

(5)現(xiàn)有管理手段。預案應與管理手段充分結合。比如某地的《糧食應急預案》應充分考慮當?shù)貎浼Z的管理規(guī)定，預案中涉及資金的部分應遵照安全應急資金管理辦法的相關規(guī)定。

(6)預案編制單位。實際工作中，往往存在上級委托下屬部門牽頭編制預案、多個部門針對同一場景編制預案的現(xiàn)象。第26屆世界大學生運動會舉辦前，深圳市政府、市區(qū)兩級的文體旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、公安、電力供應等部門甚至相關街道都以大運會為主題編制預案，這些預案基于不同視角，思路和內容差別很大。又比如某市要編制《“菜籃子”供應保障應急預案》，具體任務由負責食品供應保障的行業(yè)主管部門執(zhí)行。

預案定位非常重要，一定要逐項確認。如果定位不明就貿然開始著手編制，極容易文不對題，造成人力物力浪費。

2 前期準備工作

2.1 成立工作組

工作組應由經驗豐富的人員參與，一般包括各級管理人員、相關行業(yè)專家、安全應急專業(yè)人士和輔助人員等。美國應急預案編制指南(CPG101)規(guī)定，預案編制人員應經專業(yè)培訓并取得相應資格，在編制過程中還要定期舉辦研討會和講習班，以提升專業(yè)素養(yǎng)。

工作組應有成文的管理規(guī)定或工作紀律。一般采用協(xié)同辦公、組建工作群、每周例會等形式來保證人員之間的交流；核心成員或兼職專家還應簽訂保密協(xié)議以加強約束。

2.2 工作計劃

應制定預案編制工作計劃以確保工作進度和質量。工作計劃主要包括基本情況、人員配置、工作任務、進度管控、質量管控、注意事項、經費和附件等幾個要素，具體如下：

基本情況：明確預案工作來源、預案的定位和需求、編制單位情況等。

人員配置：應重點關注人員專業(yè)背景、業(yè)務領域的搭配。比如民政局針對養(yǎng)老領域編制應急預案，應至少包括民政局工作人員、養(yǎng)老產業(yè)資深人員、安全應急專業(yè)人員，其中安全應急專業(yè)人士應在消防領域有所擅長。

工作任務：一般按照所負責的模塊進行總體分工，可進一步分解成若干子任務以便管控。

進度管控：預案編制一般耗時數(shù)月，可以使用關鍵日期表、甘特圖等工具進行管控。

質量管控：建立工作記錄、定期會議、審核、確認等流程以確保工作質量。

注意事項：列明工作紀律、安全注意事項等。

經費：主要列明①經費來源。預案編制是計劃性工作，一般計入安全經費而不是應急經費，從稅前列支。②預算金額。包括第三方技術機構的費用，評審專家的費用等。③支付進度等其他有關內容。

附件：包括工作小組通訊錄、工作所需儀器、文件清單等。

2.3 信息采集

除相關法律、法規(guī)、技術標準和規(guī)范外，還應對編制單位的基本信息、危險源情況、安全管理情況、行業(yè)事故案例、現(xiàn)有預案等進行信息采集。

(1)編制清單。對擬采集的信息分門別類列明清單，清單應包含文件號、生效期等內容。

要注意此時采集到的信息一般并不完善，在后續(xù)工作中如果發(fā)現(xiàn)有所遺漏，應及時增補。

(2)實施采集。很多部門、企事業(yè)單位在日常工作中就有定期識別和收集法律法規(guī)、規(guī)范等文件的做法，但是針對一個具體的預案，還應進行專項信息采集。

法律法規(guī)可到政府部門官網下載；標準、規(guī)范等技術性資料可通過查閱專業(yè)書籍、期刊、學術網站等渠道采集。

對于編制單位、下屬分公司、兄弟單位、周邊單位等相關單位的信息，要專門編制信息采集表，用手填調研表、U盤拷貝、復印等手段上門收集，沒有保密要求的信息可以通過網絡傳遞。

基礎數(shù)據(jù)如建筑高度、防火間距等以設計圖紙為準，輔以工具測量，應注意對所采集的數(shù)據(jù)進行對比校驗。

行業(yè)事故案例、新聞報道等公開信息可以通過期刊、網絡收集，網絡信息應加強校核。

(3)審核確認。對收集到的資料應審核確認。一是確認完整性。仔細閱讀提交的評價報告、檢驗檢測報告、相關預案，往往會發(fā)現(xiàn)信息采集還有遺漏，應抓緊時間補齊。二是確認法規(guī)、標準和規(guī)范的有效性。通過市場監(jiān)管、行業(yè)主管部門的官方網站和學術網站驗證所采集的標準和規(guī)范是否最新版本甚至已經失效。2013年網上曾誤傳《建筑設計防火規(guī)范》(GB 50016)的2013版本，導致不少人錯誤引用。三是對采集到的資料信息相互驗證和確認。某注塑企業(yè)曾委托筆者編制生產安全事故應急預案并提供了基本信息，設備清單顯示該企業(yè)有注塑機、空壓機、手持電動工具等。筆者一看即明白有漏填。經電話確認，該企業(yè)漏填了碎料機、干燥機、液化氣瓶等注塑機的配套設備。曾有某部門要編制應急預案，所提供的執(zhí)法計劃與人員、器材數(shù)量明顯不匹配，經確認，有一部分執(zhí)法計劃是由委托單位來完成的。

(4)信息更新。在預案編制過程中，上述信息如有更新，應及時再次采集。

2.4 編制工具表格

(1)信息采集表。要結合實際且盡可能全面，一般包括：

基本信息：編制單位(擬辦活動)名稱、場地范圍、經營范圍、隸屬關系、資質證照、行政組織架構、人員情況、周邊情況等。如果是政府部門應包含監(jiān)管領域及數(shù)量、權責清單、核發(fā)證照、業(yè)務流程等。

危險源信息：指可能直接引發(fā)突發(fā)事件的根源或狀態(tài)。對于生產安全事故應急預案，一般包括設備設施、物料、工藝流程、危險作業(yè)、重大危險源、重要設施、目標以及以往事故記錄等信息。對于自然災害應急預案，一般包括氣象信息、地質構造、建構筑物等有關信息。危險源信息采集是為風險評估做準備。

安全管理：一般包括與安全有關的資質許可(安全生產許可證、安全評價報告等)、安全管理責任體系(含組織架構)、安全管理制度清單及運行記錄、特種作業(yè)和特種設備作業(yè)持證情況等。

應急資源：現(xiàn)有預案、應急管理組織架構和應急隊伍、應急處置設施和器材、內外部應急力量等，政府的預案應明確目前所承擔專項指揮部的情況。應急資源信息采集主要為后續(xù)的應急資源調查工作建立一個初步框架。

信息采集表前后應一致，如場所部分有“水景水池”選項，可能的事故類型應有“淹溺”選項；如設備設施部分有“特種設備”選項，則“檢驗檢測報告”一欄也應有所體現(xiàn)。這種做法可以前后校核，及時發(fā)現(xiàn)填報錯漏之處。

(2)現(xiàn)場調研表。不同于安全檢查表，現(xiàn)場調研表的重點是信息采集和確認而不是發(fā)現(xiàn)隱患。

還應列出訪談提綱。訪談提綱推薦用半結構化訪談的形式，既可以給訪談對象一定的發(fā)揮空間，又保證訪談內容不會大幅度偏離主題。

3 風險辨識、評估和應急資源調查

3.1 走訪調研

走訪調研之前應確定日程并準備所需的設備和器材，做好充足準備，盡可能一次性完成任務。

應提前向被走訪的單位預約，要求安排陪同人員，備齊所有場所的鑰匙、門禁卡，安排勘察路線，避免因為等鑰匙、繞路線等原因耽誤時間。

走訪調研應覆蓋全部場所和工作流程，不應有所遺漏。

3.2 風險辨識、評估

突發(fā)事件可能是隨機的，比如管理或技術失效(危險化學品泄漏)和自然災害(地震)；也可能是由于某些蓄意的行為，比如黑客攻擊電腦系統(tǒng)或恐怖襲擊。風險辨識、評估應圍繞預案主題，在信息采集和走訪調研的基礎上，結合實際情況識別出所有可能的情況。

應盡量避免風險源辨識錯誤或遺漏。比如某企業(yè)租用某一整棟的廠房，勘察范圍除了各車間、辦公區(qū)、樓頂(可能有消防水池、空壓機等)和地下室(車庫、消防控制室、配電房等)，還應把化糞池(有限空間)這種日?？床坏降膱鏊布{入風險辨識；針對危險化學品泄漏事件，也應包括對環(huán)境影響的風險辨識、評估。

對于企事業(yè)單位來說，如果不是編制生產安全事故應急預案，就應把社會治安、食品安全等突發(fā)事件納入風險辨識。

風險評估應選擇適當?shù)脑u估工具，力求準確，盡量做到量化。鑒于風險辨識、評估的資料文獻較多，本文不做贅述。

3.3 應急資源調查

應急資源調查包括且不限于編制單位在緊急狀況下可調用或申請的應急資源，一般分為人、財、物、管4類。人包括企事業(yè)單位應急隊(如礦山應急隊)、技術支撐、屬地應急指揮中心、周邊救援力量(包括協(xié)議和官方力量)；財主要指應急預備金，應調查預備金的動用條件和可用額度；物包括搶險救援的設備設施、物資和藥品清單等，有時還包括應急避難場所；管包括應急管理法制環(huán)境、現(xiàn)有預案情況、應急處置流程以及普通人員的安全意識等。

(1)調查內容。包括且不限于人、財、物、管的名單、數(shù)量、有效期限和獲得方式等，友鄰地區(qū)、友鄰單位對上述資源有管理制度的應納入調查內容。

實際中常常將普通物品簡單改造用于應急救援，例如調用環(huán)衛(wèi)灑水車協(xié)助運送消防水，或者用木糠吸附泄漏的液體，這些臨時改裝的物資一般不納入應急資源調查。

(2)調查范圍。政府部門組織的調查以本級行政區(qū)域內為主，必要時可以對周邊區(qū)域或河流上下游地區(qū)的應急資源進行調查。要將轄區(qū)內有關企事業(yè)單位尤其是大型企業(yè)的物資庫納入調查范圍，還應將生產、儲存應急物資的單位納入調查，比如有的電鍍廠使用到劇毒品，就會配備解毒藥，解毒藥可納入調查范圍。

企事業(yè)單位或者大型活動的應急資源調查以單位內部為主，包括自行采購、協(xié)議儲備的應急資源，必要時可以把能夠用于應急的產品和設備納入調查。公共服務設施和應急救援資源不應作為企業(yè)應急資源的組成部分，除非簽有調用協(xié)議。比如某企業(yè)使用的工業(yè)毒物可能導致急性中毒，該企業(yè)與附近有資質的醫(yī)院簽訂了定點救治協(xié)議，醫(yī)院按接觸人數(shù)的3%為企業(yè)保留床位，則應納入調查范圍。

(3)調查程序。應制定調查計劃和日程表，并編制專用的工具表格(本單位和周邊應急資源調查表)。

本單位應急資源調查表應包括類別、名稱、型號/規(guī)格、數(shù)量、保管地點、保管人及聯(lián)系方式、有效期等信息，可按醫(yī)療救護、個人防護、危險源處置、監(jiān)測檢驗、其他等進行分類。周邊應急力量調查表應包括類別、單位名稱、主要能力、距離或到場時間等信息，可按應急救援單位、應急監(jiān)測單位、應急指揮場所、友鄰單位等進行分類。

實施調查：采取填表、問卷、走訪等方式開展調查，對于重點應急資源應到現(xiàn)場查驗。

應急資源建檔：基于調查成果建立應急資源檔案，并建立或完善應急資源管理制度。如果應急資源已經采取信息化管理，可在核實后直接引用。

建檔后的應急資源應按實際情況分配至相應的風險單元(按單位或區(qū)域劃分)，繪制應急資源平面布置圖；外部資源應附有調配流程等必要的書面文件和交通線路等。

編寫報告：報告除調查簡介、過程、統(tǒng)計結果等常規(guī)章節(jié)，應重點對應急資源現(xiàn)狀和需求差距進行分析。如果應急資源不能滿足應急需求，應及時補充，或視情況制定短中長期的整改計劃。報告附件應包括應急資源清單、分布圖、調配流程等必要內容。

4 階段小結

風險辨識、評估和應急資源調查完成后，應進行階段小結。階段小結屬于內部評估，主要是對所采集信息的完整性和真實性、風險評估報告、應急資源調查報告等進行核定。

小結是重要的內控環(huán)節(jié)，通常以召開會議的形式完成，并做好簽到、會議紀要等記錄。

5 預案編制

5.1 框架格式

目前各部門、各地方發(fā)布有很多預案編制規(guī)范，并附有格式框架樣板?？芍苯訉⒁?guī)范附件的框架作為一、二級目錄，再視情況增加三級目錄或直接對具體內容進行編寫。

規(guī)范規(guī)定的目錄不能隨意刪減，宜嚴格按照要求編寫，這樣做一是保證預案要素齊全，二是方便評審、備案、相互銜接、事故狀態(tài)下的調閱等。

5.2 任務分工

根據(jù)人員的專業(yè)背景和在工作組中的任務分工，分配相應的工作模塊。比如綜合預案，負責編寫應急機構與職責模塊的人員應熟悉編制單位的組織架構和人事情況，而負責編寫事故風險分析的人員應有豐富的行業(yè)經驗，對突發(fā)事件的發(fā)生和衍變機理有深刻認識。負責不同模塊的工作人員之間應有足夠的交流。

5.3 完善內容

根據(jù)風險等級評估結果和應急管理工作需要，結合編制單位基本信息、運營情況、風險狀況和應急資源狀況，對預案大綱進行細化完善，最終確定全部內容。

6 預案編制要點

6.1 總體或綜合預案

總體或綜合預案要素應齊全，并體現(xiàn)戰(zhàn)略性和預見性。專項預案等不能體現(xiàn)的內容，或將來遭遇的未知情況，要能在總體或綜合預案里找到描述或方向性的指導意見。

(1)總則：明確整體預案的規(guī)劃和方向，編寫時應字斟句酌，注意內容完整性和正確性，并仔細核對是否存在文字錯誤。

目的應包括“降低事故后果”或類似描述；應急原則應包括“以人為本”“分級負責”或類似描述，還應體現(xiàn)事故損失控制、協(xié)調聯(lián)動以及持續(xù)改進的思想。

依據(jù)部分應仔細核對完整性和有效性，避免遺漏或引用過期、作廢的文件。預案不得越級引用，企業(yè)預案一般引用所在鎮(zhèn)街(區(qū)級)的專項預案，而不是鎮(zhèn)街(區(qū)級)的總體預案或市級的專項預案。

響應分級與事件分級相對應。政府預案可直接引用有關規(guī)定的原文，如果暫時沒有規(guī)定應組織專人商討界定。界定工作程序：采用頭腦風暴法窮盡指標類型，比如輿情事件的指標應包括轉發(fā)數(shù)量、有效負面評論數(shù)量等；根據(jù)現(xiàn)行政治經濟條件界定指標值，可以采用投票、專業(yè)范圍內訪談等方法界定；經編制單位的領導層確認；形成最終結果。

(2)預案體系：根據(jù)風險辨識結果提煉各突發(fā)事件的主題，進行分類、分級、排序，形成主題完整、層次分明的預案體系。

關于主題完整：常規(guī)企事業(yè)單位應充分考慮火災爆炸、食物中毒等各種突發(fā)事件。部分承擔有社會職能的企事業(yè)單位，還應該為所承擔的社會職能編制業(yè)務連續(xù)預案(Business Continuity Plan，BCP計劃)，并與政府有關預案銜接，例如某市城管局下屬的燈光中心應另行編制全市重大災難(地震等)的照明保障專項預案。本單位突發(fā)事件和BCP計劃應分別建立預案體系。

關于層次分明：預案體系一般包括多個專項預案和現(xiàn)場處置方案。各專項預案和現(xiàn)場處置方案在預案體系中的權重并不相同，權重值一般取決于最大后果的嚴重性。后果相對嚴重、處置復雜的事件要寫專項預案；后果相對較輕、處置簡單的事件寫現(xiàn)場處置方案即可。比如很多企業(yè)用到危險化學品，如果種類和數(shù)量較少可以只寫《危險化學品作業(yè)現(xiàn)場應急處置方案》，否則應編寫《危險化學品事件專項應急預案》。

(3)風險描述：立足編制單位的基本情況和業(yè)務領域，對風險辨識、評估結果進行概括性描述，內容應全面，預案體系所涉及的全部事件類型均應有所體現(xiàn)。

(4)組織架構和職責：按照應對突發(fā)事件所要求的應急職能，通過訪談、查閱文件、召開會議、參考相關預案等方式來確定。

總體或綜合預案不是針對某一主題場景，往往是針對需要舉全體之力去應對的最高級別事件，應急組織架構的級別應與編制單位的級別一致，由一把手宣布啟動并擔任總指揮，全體部門、人員甚至下屬單位均須參與應急救援。

應急職能應基于正常的業(yè)務職能，例如財政部門的應急職責一般是保障應急資金；也可根據(jù)應急任務進行調整，比如企業(yè)的銷售人員可以負責傷亡人員家屬的接待工作。應急組織所列的應是職務而不是姓名，職務應是行政職務而不是黨內職務。比如某市民政局綜合預案組織架構：局長任領導小組組長，領導小組辦公室設在局辦公室，下設慈善募捐組、殯葬處置組、災民救濟組、社區(qū)動員組、對外聯(lián)絡組、后勤保障組，各專項處置小組由對口的業(yè)務處室牽頭成立，職責基本與三定方案一致。

(5)預警：因為業(yè)務領域、發(fā)布權限等原因，關于預警信息發(fā)布的規(guī)定至今尚未統(tǒng)一。政府預案的預警部分應嚴格按照當?shù)鼗蛏霞売嘘P規(guī)定來編寫，也可直接引用原文。部分地方有關預警的規(guī)定屬于保密文件，在預案文本中只能體現(xiàn)文件名，必要時再根據(jù)權限查閱具體內容。企業(yè)預案的預警信息可以自行規(guī)定，一般把重要隱患(事故樹中的基本事件)作為預警條件，例如酒后上崗可作為機械傷害、高處墜落事件的預警條件。

(6)應急響應：不同級別響應的啟動條件一定要有明顯的層次分別，可以將下級單位的事發(fā)后果作為本級響應的啟動條件。比如1-2人死亡，在企業(yè)預案是最高級別響應，在區(qū)級政府預案是啟動條件，而在市級政府預案只能作為預警信息。

響應程序一般按時間順序分為幾個明顯階段。主要內容如下：

①先期處置。明確下屬單位的應急處置內容，區(qū)級政府預案應明確鎮(zhèn)街級的應急處置內容，鎮(zhèn)街級預案應明確企業(yè)的應急處置內容。先期處置是概括性描述，要素應齊全，不必太詳細。

②響應啟動。由總指揮宣布并迅速傳達給有關人員。

③資源調配。列舉責任部門及其所負責的應急資源。

④應急處置。明確火災撲救、泄漏的化學品收容等各種事件的主要處置措施，要素應齊全，不必太詳細。

⑤響應升級。在處置未果的情況下應及時向上提請響應升級，一般由總指揮提請。

⑥響應結束。明確結束條件(險情得到有效控制、經排查無隱患)，一般由總指揮宣布。

(7)其他有關內容，具體如下：

信息公開：明確公開的時機、內容、權限等，一般情況下企業(yè)不單獨接受媒體采訪，由政府主管部門指定新聞發(fā)言人進行。

后期處置：明確污染物處理、保險理賠、事故調查等事宜。

保障措施：明確應急資金、通信、交通等保障措施，要素應齊全，均應與相關規(guī)定銜接，否則可能變成一紙空文。比如隊伍保障，要真正成立救援隊伍，有人、有組織才能落到實處。

預案管理：明確預案培訓、演練、更新和發(fā)放范圍等內容，可直接引用相關規(guī)定的原文。

預案銜接：列出有銜接關系的預案，應明確與其他預案發(fā)生沖突時的解決辦法。

6.2 專項預案

專項預案主要體現(xiàn)戰(zhàn)術性，可針對臺風、人員暴動等突發(fā)事件，也可針對化學品儲罐等具體的危險有害因素。

如果是一個單獨的專項預案，應包括總則等必要內容。如果是一套預案體系中的專項預案，可省去雷同部分，直接從風險分析開始。

(1)風險分析。較之總體或綜合預案，專項預案的突發(fā)事件風險分析應有更深刻的認知、更高的技術性和邏輯性。風險分析的工作質量很大程度上取決于編制團隊的專業(yè)水平，能直接影響編制單位對風險的系統(tǒng)性認知。

風險分析一般有2個思路，一是按時間順序描述事件發(fā)生和發(fā)展的過程，分析事件演化的主要路徑；二是通過梳理，從多種多樣的“突發(fā)事件庫”中抽象出關鍵要素和災害情景鏈條，辨識共性，建立某類突發(fā)事件的邏輯模型。

風險分析應立足于編制單位實際，內容全面。例如企業(yè)火災事件風險分析一般包括物料火災、宿舍區(qū)域火災等內容；而城市火災事件風險分析一般包括高樓火災、森林火災、軌道交通和地下空間火災、城中村和老舊建筑火災、新能源火災等內容。編寫完成后應對照標準事故樹的最小割集校核，以免遺漏。

風險分析應遵從突發(fā)事件的發(fā)展變化規(guī)律。例如某區(qū)域農業(yè)領域旱災風險分析，其內容除了旱災對當?shù)刂饕r作物、畜禽的影響外，還應包含引發(fā)蝗災等次生災害的分析。

風險分析應能體現(xiàn)各種突發(fā)事件的極端風險(最大損失)且各種影響的后果應全面，比如危險化學品泄漏事件應充分考慮燃爆和腐蝕等理化特性、人體毒害特性以及對環(huán)境的污染特性，以促使編制單位做好充足準備。

近年來比較流行的情景構建技術特別適合專項預案的事故風險分析。情景構建技術以墨菲定律為理論支撐，以“情景、后果、任務”為核心要素，輔以3D模擬、精確計算等科技手段，分析細致全面，效果直觀，只是成本較高。

(2)組織架構及職責。與總體或綜合預案的思路一致，組織架構級別一般要低一個級別，由分管副職領導擔任總指揮。重點部門應納入成員單位，非重點部門可不納入。比如某新區(qū)處置勞資糾紛突發(fā)事件應急預案，總指揮由分管的新區(qū)領導擔任，副總指揮由綜合辦公室、社會建設局、事發(fā)地辦事處負責人擔任；成員單位包括新區(qū)綜合辦公室、社會建設局(負責人力資源與社會保障工作)、經濟服務局、公安分局、交通運輸局、法庭、街道辦事處等單位。在各預案中參與度極高的消防和醫(yī)療部門未納入其中。

事發(fā)單位的主管部門必須納入專項指揮部。舉例：如果某地區(qū)監(jiān)獄發(fā)生火災要啟動火災專項預案，而該預案的牽頭部門一般是消防救援機構。這時行業(yè)主管部門(監(jiān)獄局)必須參加專項指揮部，負責在押人員的轉移、安置分流等業(yè)務處置工作。

(3)應急響應。突發(fā)事件的主題和規(guī)模情況各異，所需的應急功能也各不相同。核心功能一般包括接警與通知、應急指揮、人員疏散、險情控制等，可用頭腦風暴、思維導圖等方法進一步完善功能清單。

應急功能描述應全面，以指揮與控制功能為例，應明確：現(xiàn)場指揮部的設立程序；指揮官的職責和權力；指揮系統(tǒng)(誰指揮誰、誰配合誰、誰向誰報告)；啟用現(xiàn)場外應急隊伍的方法；事態(tài)評估與應急決策的程序；現(xiàn)場指揮與應急指揮部的協(xié)調；與外部應急指揮之間的協(xié)調。

每個應急功能應明確職責部門，可用文字描述或功能矩陣來表達，還要部門之間簽署協(xié)議來落實。小型單位未必有足夠的部門，但是每個功能的工作量會相應減少，一個部門可承擔2個或更多功能。

(4)應急處置措施。根據(jù)事件后果，結合人力、物力資源情況明確搶險救援措施，往往是圍繞一個大的主題應對多個不同的小事件。應急處置措施應能夠應對事件的最大后果。

以人員疏散為例，應明確：需進行人群疏散的緊急情況；誰有權發(fā)布疏散命令和通知疏散方法；有可能需要疏散的位置；對疏散人群數(shù)量及疏散時間的估測；對疏散路線的規(guī)定；對需要特殊援助群體的考慮，比如周邊學校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老院，以及老人、傷殘人員等。

6.3 現(xiàn)場處置方案

明確具體應急救援行動，比如泄漏物處置、工程搶險、醫(yī)療救護、交通保障等，主要體現(xiàn)操作性?，F(xiàn)場處置方案常見格式是隊伍(人員)清單和標準化動作，應明確到具體人員。企業(yè)預案應具體到第一發(fā)現(xiàn)人、當班組長、電工等崗位，和使用某器材、先做什么后做什么進行處置；政府預案中應具體到值班員、值班領導、分管領導等職務，并具體到使用某郵箱發(fā)送信息等。實際工作中多采用表格形式。舉例如下：

(1)責任單位：區(qū)財政局。

(2)場景：區(qū)級危險化學品事故。

(3)職責：按照有關規(guī)定和分清渠道、分級負責的原則，落實突發(fā)事件應急保障資金。

(4)處置內容：

①事故信息接報：值班員通過電話、OA等渠道接報后，在《區(qū)財政局應急值班表》上按照既定格式做好相關記錄，以“電話+微信”的形式報當日值班領導。

②事故信息報告：核實、分析、研判事件信息，及時報告領導。根據(jù)需要抽調部門骨干成立應急小組，負責保障區(qū)危險化學品事故應急處置工作所需經費，并做好經費使用的監(jiān)督管理工作。

③現(xiàn)場應急處置：根據(jù)現(xiàn)場指揮部指令，及時啟動經費保障應急響應；根據(jù)事故處置需求和責任部門應急經費保障需求，做好應急經費保障；及時向現(xiàn)場指揮部匯報經費保障工作進展情況；必要時向現(xiàn)場指揮部請求支援。

④結束應急響應：收到應急指揮部指令后結束應急響應。

⑤主要應急資源：應急經費使用和監(jiān)管工作需要配備相關資源。

⑥應急流程：接報事故信息；關注事態(tài)發(fā)展；經費保障措施；經費監(jiān)督工作；響應結束。

7 審核、征求意見

7.1 內部審核

初稿完成后，應經編制小組內部審核，重點審核是否存在風險辨識遺漏、評估或計算方法不當、計算結果錯誤、文本錯誤等現(xiàn)象。初稿應經總工或技術負責人審核，發(fā)現(xiàn)問題及時訂正。

7.2 征求意見及修訂

內部審核通過后，應向編制單位、有關單位征求意見。上述單位大部分沒有參與編制過程，往往會提出意見，編制人員應根據(jù)意見做必要的修訂。

并不是所有意見都是合理的，對文字方面的意見應逐一核對，修改完善；對內容方面的意見應先核實，認真分析討論，充分溝通交流，必要時召開會議，向法規(guī)和標準的解釋單位進行咨詢，尋求權威答復，達成一致意見。

8 評審與發(fā)布

8.1 專家評審

按照規(guī)定，高危、中型以上規(guī)模的企事業(yè)單位預案，以及政府預案應邀請專家進行評審。

目前各地應急管理部門均建立有專家?guī)欤砂搭A案級別邀請單數(shù)名專家參與評審。一般市級以上預案邀請7名專家，區(qū)級預案邀請5名專家，鎮(zhèn)街以下預案邀請3名專家。企業(yè)預案也應按當?shù)毓芾磙k法邀請相應數(shù)量的專家進行評審。所邀請專家的研究領域應與預案有關，且各人之間能夠互補，例如農業(yè)部門的自然災害應急預案，應邀請氣象、農業(yè)、地質等方面的專家參與評審。

大部分的預案評審要進行現(xiàn)場核實，編制單位應提前安排車輛、陪同人員等事宜。

8.2 修訂

評審后應根據(jù)專家意見進行修訂，修訂后應再次征求相關單位的意見，并提交專家組復審。復審工作可以函評形式開展，專家組應出具復審意見。

遇到專家和相關單位意見不同的情況，應及時組織溝通，達成一致。

8.3 簽署發(fā)布

預案經復審符合要求的，應及時撰寫編制說明(附編制小組名單)，由主要行政領導簽署公布，在適用范圍內實施，并在相關范圍內通過提交復印件、掛網等方式廣而告之。

9 后續(xù)工作

9.1 備案

預案發(fā)布后，編制單位應按照屬地有關規(guī)定辦理備案手續(xù)。

9.2 修訂

通訊錄等細節(jié)性的調整無需更新版本。如遇組織架構調整、法律環(huán)境變化、主要危險源變化、經過演練認為需要修訂或版本到期等情況，應修訂版本，重新邀請專家評審、辦理備案，并做好相關記錄。

10 結論

編制高質量的應急預案需要較大的人力物力投入，也需要高效項目管理和嚴格的質量把關。本文系統(tǒng)研究預案編制工作的實操過程，對重點事項進行闡述。

(1)引入項目管理的思路，闡述需求產生、預案定位、前期準備、正式編制、評審及備案等各階段的工作步驟和主要內容，明確工作思路，指出各階段的注意事項和常見問題。

(2)圍繞突發(fā)事件風險，以眾多實例為佐證對組織架構與職責、風險分析、應急資源調查等重點要素進行闡述，并給出解決問題的思路和具體的參考樣本。

(3)針對日益多樣化的預案編制需求，如何更有針對性、快速地進行信息采集，更有效地進行情景構建、以及與各種應急演練的有機結合，是進一步研究方向。