趙國瑜

摘要：我國自古就有“以和為貴”的傳統(tǒng)思想，本文對人民調(diào)解制度的歷史上各時(shí)期的狀況做了概述，并且對具有重要的意義關(guān)鍵部分做了重點(diǎn)介紹。而且通過調(diào)查詢問的方式，以自己所在地區(qū)的社區(qū)人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀作為藍(lán)本，并結(jié)合各方面的資料對當(dāng)今社區(qū)人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀、問題做了介紹，并且提出自己對于出現(xiàn)問題的原因的一些觀點(diǎn)與看法，并結(jié)合實(shí)際與自己的經(jīng)歷，對問題解決提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解 社區(qū) 現(xiàn)狀與問題 完善建議

一、人民調(diào)解制度的主要概況

（一）調(diào)解制度的由來

調(diào)解，斡旋于雙方之間以便使雙方和解、調(diào)解爭執(zhí)、勸說雙方消除糾紛。

在法律上對調(diào)解的定義是：“調(diào)解（mediation）：雙方或者多方當(dāng)事人之間發(fā)生民事權(quán)益糾紛，由當(dāng)事人聲請，或者人民法院、法庭、群眾調(diào)解組織認(rèn)為有和好的可能時(shí)，為了減少訟累，經(jīng)法庭或者群眾調(diào)解組織從中排解疏導(dǎo)、說服教育，使當(dāng)事人互相諒解，爭端得以解決，是謂調(diào)解。1

綜合各方面的解釋，可以說“調(diào)解”是指雙方當(dāng)事人以外的第三者，以國家法律、法規(guī)和政策以及社會公德為依據(jù)，對糾紛雙方進(jìn)行疏導(dǎo)、勸說，促使他們相互諒解，進(jìn)行協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的活動。

中國古代宗族文化的興盛。有溫鐵軍先生為代表，把傳統(tǒng)中國概括為五個(gè)字“國權(quán)不下縣”，即國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳。在傳統(tǒng)中國社會，事實(shí)上存在著兩種秩序力量：一種是“官制”秩序或國家力量;另一種是鄉(xiāng)土秩序或民間力量。前者以皇權(quán)為中心，自上而下形成等級分明的梯形結(jié)構(gòu);后者以家族（宗族）為中心，聚族而居形成大大小小的自然村落。每個(gè)家族（宗族）和村落是一個(gè)天然的“自治體”，這些“自治體”結(jié)成為“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”。因此，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是散漫、和諧的自然社會?；蕶?quán)政治“在人民實(shí)際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”。2

（二）人民調(diào)解制度的產(chǎn)生發(fā)展沿革

1、人民調(diào)解的啟蒙階段

人民調(diào)解制度最早可追溯到上世紀(jì)二十年代初，第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期的工農(nóng)運(yùn)動中。

日本人田中忠夫1924年在其《中國的農(nóng)民運(yùn)動》中寫道：“因自己解決會員相互間的爭議，故減少縣長和警察的訴訟事件，農(nóng)民得免官憲的壓制，且其解決比較官憲頗為公平?！?1923年9月《安源路礦工人俱樂部辦事細(xì)則》第十二條規(guī)定：“凡本部部員間，或部員與非部員間所發(fā)生之糾葛紛爭，均由裁判委員會處理?！薄安⒃O(shè)立問事處于部內(nèi)，受理各種紛爭事件。”3

從抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時(shí)期直至建國之前，人民調(diào)解制度從萌芽、初具雛形，逐步得到發(fā)展，并初步形成了獨(dú)具特色的人民調(diào)解制度。3

2、在1949年新中國成立后，我國的人民調(diào)解制度迎來了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。

1954 年 2月25日政務(wù)院通過、3月22日頒布了《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》（下稱《通則》）。1954 年 4 月，司法部發(fā)布了《司法部關(guān)于〈人民調(diào)解委員會暫行組織通則〉的說明》，對人民調(diào)解的組織與領(lǐng)導(dǎo)問題、調(diào)解委員會的任務(wù)、調(diào)解委員會必須遵守的三個(gè)原則和工作方法與工作制度等四個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)的說明。

1982 年 3 月，《民事訴訟法（試行）》頒布實(shí)施，明確將人民調(diào)解制度寫入法律;1982 年 12月4日，人民調(diào)解委員會作為基層民主自治組織被寫入憲法;1989年5月5日，國務(wù)院第四十次常務(wù)會議通過了《人民調(diào)解委員會組織條例》;2011年1月1日，《人民調(diào)解法》頒布實(shí)施。4

二、現(xiàn)今社區(qū)人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀及問題

（一）現(xiàn)今社區(qū)人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀及問題

筆者在這里以西安市蓮湖區(qū)桃園路勞動一坊社區(qū)為例，通過對社區(qū)黨支部書記、社居委主任，人民調(diào)解委員會主任周建玲做了相關(guān)的咨詢調(diào)查。以此作為藍(lán)本，了解現(xiàn)今在社區(qū)人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀。5

1、現(xiàn)今人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀

當(dāng)前城鎮(zhèn)社區(qū)設(shè)有人民調(diào)解委員會，主要由社區(qū)黨支部書記、社居委主任或社區(qū)專職副書記兼任人民調(diào)解委員會主任。也會有一小部分是由當(dāng)?shù)匾恍┑赂咄氐娜藫?dān)任?；诂F(xiàn)實(shí)原因，一般情況下，社區(qū)調(diào)解工作人員會出現(xiàn)“身兼數(shù)職”的情形。從以上這些情況來看，優(yōu)勢和局限性明顯。

（1）優(yōu)勢在于：

①社區(qū)的基層干部（黨政“一把手”）有長時(shí)間的基層歷練，長時(shí)間在基層的摸爬打使他們熟悉當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情及各家各戶的基本情況。長期的基層社區(qū)工作使他們積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，能夠使他們面對轄區(qū)各類糾紛和矛盾。

②黨政“一把手”擔(dān)任人民調(diào)解委員會主任不僅僅是因?yàn)樗麄冮L期的基層工作經(jīng)歷，并且他們的政治素質(zhì)是完全可靠、經(jīng)得住考驗(yàn)的。長期的基層一線工作，使他們接觸到形形色色的各類人群，這使得他們發(fā)揮了黨政干部區(qū)別于專職政法機(jī)關(guān)工作人員依照法律法規(guī)的程序性、規(guī)范性的工作原則，他們的工作方式更加具有靈活性、直接性、親民性。

（2）但是，由于客觀存在的的先天不足，必然會存在著局限性。

①從人員結(jié)構(gòu)組成上看，社區(qū)調(diào)解工作的調(diào)解人員主要是有社區(qū)黨政干部組成，缺乏專職的調(diào)解人員，大多數(shù)調(diào)解委員會主任是由社區(qū)“一把手”兼任。

②從人員的能力素質(zhì)來看，由于社區(qū)調(diào)解工作涉及范圍廣，數(shù)量多復(fù)雜情況較多，矛盾糾紛的調(diào)解往往涉及到專業(yè)法律條文、原則。這就會導(dǎo)致作為主體為黨政干部的社區(qū)調(diào)解人員專業(yè)知識不足，相關(guān)調(diào)節(jié)的業(yè)務(wù)能力缺失。

③從人員的調(diào)解手段上來看，目前社區(qū)調(diào)解隊(duì)伍的人員結(jié)構(gòu)有些單一，年齡有些老化。以蓮湖區(qū)桃園路勞動一坊社區(qū)為例，街道社區(qū)調(diào)解工作人員是由黨政“一把手”兼任，基層干部的文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)相對缺乏，尤其是缺乏專業(yè)的調(diào)解工作人員。當(dāng)前人民調(diào)解制度存在的問題

（1）當(dāng)前人民調(diào)解的相關(guān)法律法規(guī)的不完善?！度嗣裾{(diào)解法》的第二條規(guī)定，人民調(diào)解是一項(xiàng)解決民間糾紛的社會團(tuán)體的活動，依照這一法律規(guī)定，事實(shí)上也對人民調(diào)解的受案范圍做出了一個(gè)界定，即民間糾紛。民間糾紛，卻是一個(gè)沒有明確的法律含義和學(xué)術(shù)上的界定，反而更像是一種口頭形式的概念。

（2）當(dāng)前人民調(diào)解隊(duì)伍的人員結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)能力存在問題。以西安市蓮湖區(qū)桃園路勞動一坊社區(qū)為例，我們不難發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解隊(duì)伍是由基層黨政干部兼任，從這種人民調(diào)解工作人員的產(chǎn)生可以看出產(chǎn)生的盲目性，隨意性。

（3）工作人員進(jìn)行調(diào)解成功后的效力難以解決。

三、對現(xiàn)今人民調(diào)解制度下存在問題的幾點(diǎn)建議

（一）完善人民調(diào)解相關(guān)立法

2011年《人民調(diào)解法》頒布實(shí)施至今。雖然它使得人民調(diào)解工作有了法律保障，但是，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革進(jìn)入深水區(qū)，社會轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，人們所發(fā)生的矛盾和糾紛數(shù)量越來越多，種類也越來越復(fù)雜，《人民調(diào)解法》與社會發(fā)展有些滯后，有些地方的解釋、界定有些模糊，在上面提到的《人民調(diào)解法》的第二條規(guī)定，人民調(diào)解是一項(xiàng)解決民間糾紛的社會團(tuán)體的活動，對民間糾紛的概念、范圍的界定尤為重要，它關(guān)系到人民調(diào)解工作的職能、范圍，調(diào)解工作未來的發(fā)展，以及人民調(diào)解工作人員所需要學(xué)習(xí)知識的范圍和領(lǐng)域。有道是“名不正，則言不順”沒有明確的法律作為未來發(fā)展的后盾，是無法使得人民調(diào)解工作更好的發(fā)展進(jìn)步的，完善立法工作是持續(xù)發(fā)展人民調(diào)解工作的第一步。

（二）完善人民調(diào)解人員隊(duì)伍的建設(shè)

在這里，筆者結(jié)合自身經(jīng)歷與當(dāng)下發(fā)展趨勢對人民調(diào)解機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的建設(shè)提出一些自己的建議與思路。

人民調(diào)解隊(duì)伍的 “專業(yè)化、職業(yè)化”建設(shè)。這里的“專業(yè)化”主要包括：人員培養(yǎng)方式專業(yè)化、手段方法專業(yè)化、思想觀念專業(yè)化。

人員培養(yǎng)專業(yè)化是指人民調(diào)解員要擺脫過去以黨政干部兼職為主體，手段方式上要擺脫只是依靠在實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)，而是應(yīng)當(dāng)經(jīng)過專業(yè)知識的訓(xùn)練;掌握各個(gè)涉及調(diào)解工作的相關(guān)知識、方法。

手段方法專業(yè)化是指有了專業(yè)化的人員培養(yǎng)基礎(chǔ)上，在處理實(shí)際矛盾糾紛時(shí)，就要運(yùn)用所學(xué)習(xí)或接受培訓(xùn)的專業(yè)知識專業(yè)手段，專業(yè)化的對矛盾糾紛進(jìn)行處理。擺脫過去單純利用“擺事實(shí)，講道理”的方式，“曉之以理，動之以情，陳之以義”單純情感的手段，使人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)朝著良性的方向發(fā)展。

思想觀念的專業(yè)化，這是建立在以上兩個(gè)措施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)專業(yè)化的理論措施。在人民調(diào)解員接受了專業(yè)化的知識與訓(xùn)練后，在運(yùn)用自己的專業(yè)知識與手段去應(yīng)對矛盾與糾紛時(shí)，在思想觀念上要用專業(yè)化的眼光去對待，能夠運(yùn)用客觀科學(xué)的專業(yè)化的思維去分析，在此基礎(chǔ)上運(yùn)用專業(yè)化的手段去解決。這里的“職業(yè)化”主要是指將人民調(diào)解員作為一種正式的職業(yè)來看待。

（三）加強(qiáng)與其他部門的協(xié)調(diào)、合作

新時(shí)期矛盾糾紛的急劇增長和日益復(fù)雜化，給社會治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。面對訴訟激増、案多人少、司法機(jī)關(guān)不堪重負(fù)的局面，構(gòu)建多元化矛盾糾紛解決機(jī)制勢在必行。調(diào)解作為化解矛盾的“東方經(jīng)驗(yàn)”，其功能重新受到青睞。立足于整合體制內(nèi)外的調(diào)解資源，服務(wù)于維護(hù)社會穩(wěn)定的大局，大調(diào)解模式應(yīng)運(yùn)而生?！案鞑块T之間要建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，搭建一個(gè)共同的平臺，協(xié)調(diào)各單位之間所遇到的矛盾糾紛，進(jìn)行信息共享。人民調(diào)解隊(duì)伍要發(fā)揮自身的優(yōu)勢，同時(shí)多與政法部門多多交流相互配合，加強(qiáng)聯(lián)系提升自身調(diào)解水平。矛盾糾紛的解決可能不只是單靠一個(gè)人民調(diào)解隊(duì)伍就可以解決的，這時(shí)候就需要其他的政法機(jī)關(guān)、調(diào)解組織參與進(jìn)來，運(yùn)用多方面力量化解矛盾糾紛。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記指出：“社會治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行;管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關(guān)系。社會人民調(diào)解工作是國家治理的重要內(nèi)容。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國。要完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制，完善社會治安防控體系，全公共安全體制機(jī)制，構(gòu)建基層社會治理新格局，完善國家安全體系。6在新的時(shí)期，繼續(xù)繼承和發(fā)揚(yáng)人民調(diào)解工作踐行共建共治共享理念的重要體現(xiàn)。

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《 人民日報(bào) 》：2019年11月01日 01 版

西北政法大學(xué) 法治法律碩士教育學(xué)院