摘要：有效治理鄰避沖突是地方政府治理能力的重要體現(xiàn)。通過分析鄰避沖突的不同演化階段，可以發(fā)現(xiàn)鄰避沖突產(chǎn)生的深層次原因。在此基礎(chǔ)上，可以通過吸納公眾參與決策、增強(qiáng)公共服務(wù)屬性、理性對(duì)待鄰避沖突、主動(dòng)回應(yīng)公民訴求等措施對(duì)鄰避困境加以破解。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突，演化階段，公眾參與

一、問題的提出

“鄰避”一詞來源于西方，指那些興建后能促進(jìn)整體社會(huì)利益提升、但會(huì)對(duì)周邊居民產(chǎn)生負(fù)面影響的設(shè)施及由此引發(fā)的消極效應(yīng)，即“Not In My Backyard”，不要建在我家后院。隨著城市化進(jìn)程的加快，鄰避問題愈演愈烈，已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者所廣泛關(guān)注的問題。由鄰避設(shè)施興建所引發(fā)的公眾心理不悅、潛在風(fēng)險(xiǎn)感知等鄰避效應(yīng)如果不加以妥善解決，會(huì)導(dǎo)致鄰避沖突升級(jí)，不僅會(huì)阻撓具有公共產(chǎn)品屬性的公共設(shè)施建設(shè)，而且會(huì)影響政府公信力，甚至導(dǎo)致官民沖突，誘發(fā)群體性事件。既影響地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，又不能滿足公民對(duì)公共服務(wù)的需求，還不利于社會(huì)穩(wěn)定。因此，必須采取措施對(duì)鄰避沖突進(jìn)行有效治理。

要想有效治理鄰避沖突，必須了解鄰避沖突產(chǎn)生的原因。鄰避沖突的產(chǎn)生不是瞬時(shí)的，而是一個(gè)過程，本文從動(dòng)態(tài)視角，通過分析鄰避沖突演化的不同階段，剖析鄰避危機(jī)產(chǎn)生的原因，從而對(duì)鄰避癥候群對(duì)癥下藥。

二、鄰避沖突的演化階段

（一）設(shè)施選址決策階段

地方政府在鄰避設(shè)施選址階段主要依靠專家進(jìn)行決策。隱秘式?jīng)Q策是地方政府鄰避沖突治理的重要特征，信息透明和公開決策在典型案例中很少發(fā)生。地方政府推進(jìn)項(xiàng)目時(shí)的信息公開只是注重形式而忽略實(shí)質(zhì)內(nèi)容的象征性公開。即便在信息披露、公民開始討論項(xiàng)目、提出質(zhì)疑意見的情況下，仍有地方政府采用“辟謠”的方式否認(rèn)項(xiàng)目建設(shè)信息，不愿公開決策，多數(shù)情況還會(huì)采用刪除網(wǎng)絡(luò)信息的方式以阻斷信息傳遞或者干脆對(duì)各種信息不作回應(yīng)，默默地推進(jìn)設(shè)施選址決策。

（二）鄰避設(shè)施建設(shè)階段

在封閉決策的基礎(chǔ)上，地方政府往往積極促成鄰避設(shè)施的興建。一方面，鄰避設(shè)施帶來的附加利益往往成為地方政府興建鄰避設(shè)施的原因所在。然而，收益和成本的不對(duì)等卻引發(fā)了公眾的反對(duì)。實(shí)踐中，鄰避設(shè)施帶來的收益在政府和開發(fā)商之間分配，而其產(chǎn)生的危害卻由周邊居民承擔(dān)。另一方面，鄰避設(shè)施是具有正外部性的公共設(shè)施，其修建會(huì)造福整個(gè)社會(huì)。但是，不能因?yàn)猷彵茉O(shè)施具有公共屬性就忽視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的合法利益訴求。一些人將鄰避沖突的產(chǎn)生完全歸咎于當(dāng)?shù)鼐用?，甚至將反?duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的當(dāng)?shù)鼐用瘛拔勖保J(rèn)為其不具有公共精神，這是極其錯(cuò)誤的。

（三）鄰避效應(yīng)產(chǎn)生階段

因?yàn)猷彵茉O(shè)施的消極屬性往往是固有的，在政府封閉決策基礎(chǔ)上建設(shè)的鄰避設(shè)施往往不久便會(huì)引發(fā)公眾的不滿，導(dǎo)致鄰避情結(jié)的產(chǎn)生。一方面，由于政府的封閉決策及對(duì)鄰避設(shè)施的信息公開不足，公眾缺乏對(duì)鄰避設(shè)施的了解，加大了對(duì)鄰避設(shè)施潛在風(fēng)險(xiǎn)的感知，由此引發(fā)心理上的恐懼和排斥；另一方面，政府未能及時(shí)與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行溝通互動(dòng)，對(duì)利益受損居民未能進(jìn)行及時(shí)合理的補(bǔ)償，導(dǎo)致公眾產(chǎn)生了被剝奪感，引發(fā)對(duì)政府的不滿和不信任。

（四）政府消極應(yīng)對(duì)階段

地方官員的晉升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，上級(jí)官員以下級(jí)官員主政地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效為核心對(duì)下級(jí)官員進(jìn)行政績(jī)考核，作為選拔任用干部的依據(jù)，任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)績(jī)效發(fā)展良好的地方官員能得到晉升和提拔，這種晉升錦標(biāo)賽機(jī)制形塑了地方政府行為，使其專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以晉升錦標(biāo)賽理論為視角，地方政府會(huì)把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為其核心工作，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為自身行為的優(yōu)先目標(biāo)。面對(duì)鄰避效應(yīng)，地方政府不但沒有為公民合理的利益訴求提供表達(dá)渠道，反而采取壓制、擺平等消極策略，忽視了當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)利，為鄰避沖突的升級(jí)埋下了伏筆。

（五）鄰避沖突升級(jí)階段

地方政府的不當(dāng)處置有時(shí)不但無法化解矛盾和沖突，反而可能會(huì)使矛盾激化，沖突升級(jí)。一旦社會(huì)壓力達(dá)到了容納能力的臨界值，地方政府的擺平策略將無法應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的重大社會(huì)問題，進(jìn)而引發(fā)一系列的管制困境。而公民有“只有把事情鬧大，政府才解決問題”的思想，來自于某種鋌而走險(xiǎn)的具體實(shí)踐，影響力強(qiáng)的鄰避事件能夠讓當(dāng)局讓步，地方政府不得不優(yōu)先考慮到中央政府對(duì)地方的維穩(wěn)壓力，往往“很吃這套”，而做出處罰、整頓、停工、停建、改建、移址等政策改變，從而使地方政府無法擺脫設(shè)施建設(shè)—民意抵制—相互博弈—事件升級(jí)—政府妥協(xié)—項(xiàng)目延期的演進(jìn)模式，也無法擺脫擺平妥協(xié)的路徑依賴。

三、鄰避沖突治理的對(duì)策建議

上述對(duì)鄰避沖突演化階段的分析揭示了鄰避沖突產(chǎn)生的原因，為有效治理鄰避沖突找到了突破口。地方政府有效治理鄰避沖突可以從以下幾個(gè)方面著手。

（一）吸納公眾參與決策

鄰避沖突背后最為人詬病之處，就是政策過程的封閉和不公開。因此，地方權(quán)力系統(tǒng)在鄰避設(shè)施的規(guī)劃選址中，要建立公眾參與決策機(jī)制。一方面，可采用信息公開、民意訪談以及召開聽證會(huì)等方式來加強(qiáng)社會(huì)公眾、相關(guān)學(xué)者和政府官員的對(duì)話。這既需要政府公布充分的項(xiàng)目信息、提供暢順的溝通渠道，為多方行動(dòng)者的利益表達(dá)提供平臺(tái)，也需要政府靈活運(yùn)用非正式的溝通方式和談判策略，促成多方都能接受的利益協(xié)調(diào)方案。另一方面，從重構(gòu)政府信任視角出發(fā)，地方政府要通過風(fēng)險(xiǎn)信息披露、風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)等策略弱化風(fēng)險(xiǎn)。

（二）增強(qiáng)公共服務(wù)屬性

從客觀上講，鄰避設(shè)施既有正外部性又有負(fù)外部性。其正外部性面向的是整個(gè)社會(huì)，而其負(fù)外部性卻由附近居民承擔(dān)。然而，現(xiàn)實(shí)中，公民對(duì)鄰避設(shè)施的消極定位往往加劇了鄰避沖突的產(chǎn)生。公民之所以排斥鄰避設(shè)施建設(shè)在自己家周圍，在很大程度上是因?yàn)閷?duì)鄰避設(shè)施缺乏必要的了解，認(rèn)為決策者興建鄰避設(shè)施追求的只是經(jīng)濟(jì)效益，而剝奪了他們的正當(dāng)權(quán)益。因此，地方政府不僅要為公眾參與鄰避設(shè)施建設(shè)決策提供渠道，還要秉持以人民為中心的理念為居民提供良好的公共服務(wù)，積極與公民進(jìn)行對(duì)話和溝通，最終促進(jìn)雙方達(dá)成共識(shí)。

（三）理性對(duì)待鄰避沖突

面對(duì)鄰避沖突，地方政府往往會(huì)將反對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的公民“污名化”為非理性、缺乏公共精神、不關(guān)心公共利益的刁民。這是一種錯(cuò)誤的認(rèn)知。隨著公民民主意識(shí)的增強(qiáng)，其參與政治生活的意愿和能力大大增強(qiáng)，而作為社區(qū)的主人，公民更加具有主人翁精神，熱心社區(qū)公共事務(wù)，并愿意積極主動(dòng)承擔(dān)作為社區(qū)居民應(yīng)該承擔(dān)的社區(qū)義務(wù)，這是公民素質(zhì)提升的表現(xiàn)。因此，公民反對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)恰恰是其權(quán)利意識(shí)的覺醒，政府不應(yīng)該以消極的態(tài)度對(duì)待鄰避沖突，而應(yīng)該加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)，滿足其合理的利益訴求。

（四）主動(dòng)回應(yīng)公民訴求

地方政府在應(yīng)對(duì)鄰避沖突時(shí)，既要為公眾參與提供充足的信息，加強(qiáng)與公眾的對(duì)話交流，又要本著公平正義的原則主動(dòng)、及時(shí)并采取多種形式回應(yīng)公民訴求。這既需要建立項(xiàng)目信息披露機(jī)制，又需要搭建公民和政府交流對(duì)話的平臺(tái)，還需要對(duì)受損群眾給予一定的補(bǔ)償。傳統(tǒng)的補(bǔ)償方式往往以金錢賠償為主，其實(shí)，公眾反對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)在自己家附近，除了擔(dān)心鄰避設(shè)施可能帶來的損失外，更多的是一種心理上的不滿，如若政府在鄰避設(shè)施建設(shè)的同時(shí)能夠積極恢復(fù)社區(qū)環(huán)境，讓人們生活的更加安全、舒適和便捷，便可以減少人們的不滿情緒。

參考文獻(xiàn)：

[1]郭圣莉， 李旭， 王曉暉.“倒逼”式改革：基于多案例的大數(shù)據(jù)分析[J].中國(guó)行政管理， 2016（9）.

（作者簡(jiǎn)介：叢楷力，職稱：助教，學(xué)歷：在讀博士研究生，單位：聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向：城市治理）