馬 乾

(山西大學 晉商學研究所，山西 太原 030006)

一、引 言

所謂“三權分置”，指的是“在土地所有權歸集體所有的基礎上，放開土地經(jīng)營權，將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，在確保農(nóng)民保留土地承包權的基礎上，可流轉土地經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權分置”。欲要妥善處理“三權”的關系，核心要義在于保護好農(nóng)民的承包權，農(nóng)戶作為集體中的一分子，擁有土地的承包權乃是應有之義，此亦是集體所有權的重要表現(xiàn)手段?！叭龣唷毙枰胺种谩钡囊粋€重要目的即是放活經(jīng)營權，要充分發(fā)揮好經(jīng)營權之要素功能，就要協(xié)調(diào)好“三權”之間的關系。近幾年來，隨著我國農(nóng)村土地“三權分置”改革走向深入，農(nóng)地流轉市場逐漸興旺起來，農(nóng)村土地的碎片化趨勢得到了一定程度的遏制，集中化、規(guī)?；?jīng)營的趨勢開始顯現(xiàn)。參與土地流轉的農(nóng)戶日漸增多，土地流轉的規(guī)模愈來愈大，流轉方式亦趨多元化。土地經(jīng)營權的流轉促進了城鄉(xiāng)之間的要素流動和社會資源的優(yōu)化配置，大量的農(nóng)民或者成為農(nóng)村種糧大戶，或者成為城市里的務工者，并因此獲得了收入的增長。

現(xiàn)有關于“三權分置”改革方面的研究成果可謂汗牛充棟，大多數(shù)學者對于“三權分置”普遍持積極的態(tài)度。最初的討論可追溯到20世紀90年代初，田則林(1990)創(chuàng)新性地提出“三權分離”，并主張以之替代以前的土地產(chǎn)權。[1]王新國等(1990)的研究基本上支持田則林的提議，即“三權分離”有助于土地承包制的健全。[2]進入21世紀以來，“三權分置”現(xiàn)實案例日漸增多，引起了諸多學者的注意，葉興慶(2016)指出，國家主要是考慮到保護農(nóng)民地權以及現(xiàn)實中人地分化發(fā)展，才主張實施“三權分置”，基于此，平等地界定、保護“三權”之間的權能關系，方于改革大有裨益。[3]劉守英(2017)認為，欲發(fā)揮“三權分置”改革之目的，那么在處理“三權”關系上不宜跑偏，亦不宜同等界定。[4]熊萬勝(2021)提出在三權分置改革背景下，土地流轉規(guī)模今非昔比，如何在集體土地所有制的前提下確保地權的穩(wěn)定性，是一個需要特別關注的問題；此外，他還提出了以治權、身份權和產(chǎn)權為內(nèi)容的“地權的社會構成”。[5]印子(2021)認為解決土地流轉價格過高、經(jīng)營權配置不充分等問題，需要在三權分置架構下以集體土地所有權統(tǒng)合土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權。[6]

關于農(nóng)村土地流轉對農(nóng)民收入影響方面，學者們的研究視角不一，所得結論亦千差萬別。對于土地流轉對農(nóng)民收入的影響機制，學者們考察了包括土地流轉模式、流轉規(guī)模、流轉去向等因素。第一，流轉模式之于農(nóng)戶收入。流轉模式分類標準不一，張森和徐小任(2019)根據(jù)流轉主體不同將其分為政府引導模式、農(nóng)業(yè)合作社帶動模式以及農(nóng)戶自發(fā)模式等；[7]伊慶山(2017)則按照流轉有無組織性分為集中流轉和分散流轉等。[8]金焱純(2012)認為，股份合作制和租賃制的土地流轉皆對農(nóng)民增收有正向效果，但是前者作用更大。[9]張高麗(2018)對比了農(nóng)村合作社、轉包以及出租等三種流轉模式對于農(nóng)民收入的影響。[10]第二，流轉規(guī)模之于農(nóng)戶收入。鐘國輝(2016)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地流轉面積加大，農(nóng)民收入也隨之提高。[11]郭君平等(2018)詳細闡述了土地規(guī)?；?jīng)營何以增加農(nóng)民收入的原因。[12]張葦錕等(2020)使用廣東和江西兩省2000多農(nóng)戶的微觀數(shù)據(jù)，證明土地流轉規(guī)模通過高于意愿的流轉租金和糧食作物種植促進了農(nóng)戶收入的增加。[13]另外，徐玉婷等(2016)認為，土地流轉規(guī)模與農(nóng)民收入之間并非單向關系，而是呈現(xiàn)倒U型曲線關系。[14]第三，土地流轉去向之于農(nóng)民收入。王倩等(2019)從實證角度指出，土地一般都是流轉給了那些高效率生產(chǎn)者，低效率生產(chǎn)者減少，這對于生產(chǎn)效率提升很有幫助。[15]韓菡等(2011)的研究指出一個令人擔憂的問題，若是土地都流轉給大戶，那么無疑會增大村莊內(nèi)部的收入差距。[16]史常亮等(2017)發(fā)現(xiàn)土地流轉在轉入戶與轉出戶之間的效應是非對稱的，一般對轉入戶收入的影響顯著大于對轉出戶的影響。[17]綜上可知，大部分學者對于土地流轉帶給農(nóng)民的積極效果基本上持肯定意見，但是同時也在關注積極作用背后可能存在的消極影響，比如在收入分配方面。

“三權分置”農(nóng)村土地改革的推進，是在承繼諸多歷史制度因素基礎上尋求解決現(xiàn)代問題的方案，對于提升土地使用效率，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，推動我國第一產(chǎn)業(yè)的集約式發(fā)展具有重要意義?！叭龣喾种谩睅淼氖峭恋亟?jīng)營權的有序流轉，使得我國土地零碎化的狀況得以改觀，在某種程度上緩解了人地緊張關系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體愈加豐富，進而達到整合農(nóng)業(yè)資源、優(yōu)化產(chǎn)權配置、促進制度完善的整體效果。概言之，不管“三權”如何劃分，其實際上促進了土地要素的重新配置，也必然會相應增加農(nóng)民的收入。當然這也是本文研究的重點所在，本文首先充分廓清了“三權分置”的理論涵義和政策演變；其次，闡釋了土地流轉對于農(nóng)戶收入的影響；第三，闡明并指出目前農(nóng)地經(jīng)營權之流轉中存在的問題；第四，有針對性地提出了解決當前問題的政策建議。借此粗淺的研究，以期對目前“三權分置”制度的完善、農(nóng)村土地流轉以及農(nóng)民增收提供一些可借鑒的思路。

二、土地流轉對農(nóng)戶收入的影響

不管是轉入土地還是轉出土地，在宏觀上都會導致農(nóng)村土地資源和農(nóng)業(yè)勞動力資源的重新配置，市場條件下的資源配置變動一般會帶來實際的帕累托改進，給參與者帶來收入水平的改善。但是由于并非所有的農(nóng)戶都能獲得同樣的市場機會，或者由于他們的初始稟賦存在差異，土地流轉也會導致農(nóng)村收入差距的拉大。

(一)土地流轉促進農(nóng)民收入增加的路徑

在朱明月等(2020)關于農(nóng)業(yè)經(jīng)營新模式對規(guī)模經(jīng)濟影響的一系列調(diào)查研究中，其樣本區(qū)域涵蓋重慶、江蘇、湖南、四川、云南、湖北、貴州等8個省市的12個地級市，共有44個行政村、1000家農(nóng)戶，在使用計量經(jīng)濟學方法對地理區(qū)位特征、戶主特征以及家庭特征等因素研究后，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權的轉入對農(nóng)戶土地收入和家庭收入都有正向的影響效果。[18]陳斌開等(2020)利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心的農(nóng)村固定觀察點的多年調(diào)查數(shù)據(jù)，通過計量經(jīng)濟學的定量研究發(fā)現(xiàn)，土地流轉對農(nóng)民收入增長產(chǎn)生了正向影響，他認為土地流轉的同時使得農(nóng)村許多勞動力轉而從事非農(nóng)行業(yè)，增加了經(jīng)營性收入和工資性收入。[19]關于土地流轉與農(nóng)民收入的關系，一直以來的許多研究幾乎都持有相近的觀點，即土地流轉整體上促進了農(nóng)民收入的提高。具體來說：

第一，促進了轉移性收入的增加。轉移性收入包括各級政府、組織乃至個人對農(nóng)戶的轉移性支出，比如政府、企業(yè)的退休金、養(yǎng)老金等各類補貼，當然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼也是一種轉移性收入。一家農(nóng)戶即便轉出了土地，但是仍掌握該土地的承包權，因此仍有領取農(nóng)資綜合補貼和糧食直補的權利。而轉入戶在現(xiàn)行的補貼政策下，也能獲取購買農(nóng)機具、種子等各類補貼。因此，土地流轉給轉出戶和轉入戶都帶來轉移性收入的增加，二者沒有任何一方利益受損。

第二，促進了工資性收入的增加。這主要是針對轉出土地的農(nóng)戶，一旦農(nóng)戶將土地轉出，其實際上就獲得了更多的非農(nóng)業(yè)工作時間和外出就業(yè)機會，因為工作時間有保證，其被雇傭的概率大大增加。因此，普遍性的土地流轉就會促進勞動力從第一產(chǎn)業(yè)逐漸轉移到第二和第三產(chǎn)業(yè)，從而促進產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整。在現(xiàn)實中，第二、三產(chǎn)業(yè)的工資一般比第一產(chǎn)業(yè)更高，而二者之間的工資差即為農(nóng)地流轉帶來的工資性收入的益處。相關研究也表明，農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口的轉出就業(yè)可以起到顯著的減貧效果。[20]

第三，促進了經(jīng)營性收入的增加。一個農(nóng)戶如果轉入了更多土地，耕地規(guī)模擴大，就可以從事機械化的規(guī)模種植、專業(yè)化的區(qū)域生產(chǎn)和現(xiàn)代化的田間管理，毋庸置疑，這樣會在減少勞動力投入的同時提高單位面積的生產(chǎn)率，進而提高單位耕地面積的純收入。有研究證明勞動生產(chǎn)率與耕地規(guī)模之間呈現(xiàn)倒L型關系，即耕地規(guī)模在一定范圍內(nèi)可以促進生產(chǎn)效率的提升，但是超過一個閾值后，這種關系便不復存在。[21]但是，現(xiàn)實中我國人多地少，距離這個閾值還相距甚遠。當然，規(guī)模化種植有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由勞動密集型向資本密集型轉變，較高的生產(chǎn)效率不僅會促進農(nóng)業(yè)本身的發(fā)展，還會帶來農(nóng)村加工制造業(yè)的興盛，反過來又能促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)民收入的提高。

第四，促進了財產(chǎn)性收入的增加。擁有土地承包權的農(nóng)民可以把自己不想或者不能耕種的土地出租，不僅能獲得穩(wěn)定的租金報酬，還能提高耕地的利用效率。因為土地的轉入戶由此獲得了更多的土地，作為規(guī)模土地的經(jīng)營者，其會投入更多來提高土地的單位產(chǎn)出。獲得穩(wěn)定財產(chǎn)收入的土地轉出戶，可以憑借這些收入從事其他行業(yè)，從而也會間接造成家庭收入的增加。還有一種比較極端的情況，有些土地面臨撂荒，農(nóng)民把它以近乎零的價格轉讓給街坊或親友，這種情況下農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入是很低的；但不可否認，農(nóng)民通過從事非農(nóng)業(yè)勞動可能獲得更多的家庭收入增長。

(二)土地流轉放大了農(nóng)村收入差距

陳斌開等(2020)利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心的農(nóng)村固定觀察點的多年調(diào)查數(shù)據(jù)，其樣本區(qū)域涵蓋77個行政村，8000余戶農(nóng)戶，調(diào)查時間自1986年截止到2008年(缺1992、1994年數(shù)據(jù))，通過計量經(jīng)濟學的定量研究指出了土地流轉和農(nóng)村收入差距之間的關系，并認為是由于經(jīng)營性收入的差距導致收入差距擴大。另一位學者史常亮(2020)也使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)庫，其樣本涉及全國的25個省份，186個行政村的將近3300戶農(nóng)戶，其研究結果表明，“土地流轉不僅造成村莊內(nèi)耕地資源配置的不平等，進而加劇收入分配的不平等；而且還通過富者愈富的‘馬太效應’，對農(nóng)戶收入差距拉大產(chǎn)生了更大的助推作用”。王建英等(2021)通過對武威市的涼州區(qū)、古浪縣、民勤縣抽樣研究發(fā)現(xiàn)，土地轉入戶的基尼系數(shù)從土地流轉之前的0.38變成流轉之后的0.32，而土地轉出戶的基尼系數(shù)則從土地流轉之前的0.35變成流轉之后的0.42，這說明土地流轉減小了土地轉入戶的收入差距，降低了約15.8%；而增加了轉出戶的收入差距，增加了20%。[22]

許多實證研究表明，土地流轉對于轉出戶的影響更大。農(nóng)戶轉出耕地之后，該戶的家庭勞動力得以釋放，他們從事了非農(nóng)行業(yè)之后獲得收入，對于其家庭收入影響很大。換言之可以這樣認為，出讓土地的租金，尤其是外出務工人員的收入對土地轉出戶的總收入造成了顯著影響。而對于土地轉入戶而言，對于農(nóng)業(yè)的投入情況、參與農(nóng)業(yè)的家庭成員多少對其的總收入產(chǎn)生顯著影響。王建英(2021)的研究也表明，土地流轉對轉出戶的收入差距有正向擴大效果，對轉入戶的收入差距有反向降低效果。這個原因比較好理解，一個轉入戶假設原有土地20畝，通過轉入把耕地擴大為100畝，這樣他與本村的種糧大戶(可能有耕地300畝)的耕地差距變小，對于主要靠耕地獲得收入的農(nóng)戶而言，耕地數(shù)量差距縮小的同時意味著收入差距的縮小。而對于轉出戶來說，他們從事不同的非農(nóng)行業(yè)，而非農(nóng)行業(yè)的收入差距一般是非常大的，這與轉出戶家庭成員的受教育程度、個人能力、技術水平關系較大，那么轉出戶收入差距被放大就是不可避免的。

土地流轉同樣會對農(nóng)村的高收入者和低收入者產(chǎn)生差異性影響。高收入者一般具有較強的市場思維，參與市場并從中謀利的意識較強，加上其良好的初始資源稟賦，使得其土地具有較高的流轉率，他們也愿意參與這一市場行為。因此，相較于低收入者，高收入者是土地流轉的主要參與者，他們面臨更多的市場機遇和獲益機會。而低收入者受制于預算、經(jīng)營能力等諸多方面的限制，無法獲得更多的土地資源，即便租種了別人的少許耕地，也缺乏改進生產(chǎn)、提高資本和技術投入的條件，最終因為無法實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)而所獲無多。此外，由于低收入家庭更可能在信用方面產(chǎn)生違約行為，從而導致他們更難獲得銀行貸款或其他金融支持以改進生產(chǎn)條件。概而言之，土地流轉如果產(chǎn)生更高的效益則依賴于規(guī)模化經(jīng)營，但是并非所有的農(nóng)戶都有條件從事規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可能存在一個閾值，閾值之下的低收入戶無法獲得規(guī)?；找?，而閾值之上的高收入戶則獲得了更多的規(guī)模化收益，最終導致二者的收入差距愈來愈大。

三、流轉土地而無法增收的原因

“三權分置”改革的初衷是放活經(jīng)營權，促進土地資源的有效利用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但是，我們還要清醒地認識到，一項制度的改革成功與否不僅要看這項改革對參與者而言是否激勵相容，更要看其改革土壤或者說相關制度能否推動改革持續(xù)下去?！叭龣喾种谩备母锵碌耐恋亓鬓D也是如此，流轉之后轉入戶并非都有能力實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，并非都有信心開展長期投資，土地轉出戶并非都能在非農(nóng)行業(yè)穩(wěn)定就業(yè)。

首先，規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)。盡管近年來我國農(nóng)村土地的流轉率有所上升，但可以肯定的是其中僅有很少一部分農(nóng)戶實現(xiàn)了規(guī)模化經(jīng)營。目前我國有數(shù)億的農(nóng)民工群體，即便他們能夠全部成為“城市人”，原有土地皆能流轉給其他農(nóng)戶或土地經(jīng)營主體，這樣算下來全國人均耕地占有量也不會超過5畝，與耕地資源充裕的美國等發(fā)達國家相比，實在是少得可憐。我國人口基數(shù)大，農(nóng)村人口所占比例較高，而這些數(shù)量龐大的農(nóng)村人口由于種種歷史和現(xiàn)實原因，無法快速流入城市變成城市人口，造成農(nóng)業(yè)人口積壓過多，超過最佳的土地、勞動力配置比例。根據(jù)中國第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2016年，東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和西北地區(qū)的規(guī)模經(jīng)營戶分別為1 193 341戶、856 126戶、1 104 975戶和825 969戶。與此同時，普通經(jīng)營戶分別為74 979 947戶、68 174 569戶、71 045 583戶和12 090 005戶，以上各地區(qū)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營戶僅占全部農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的1.57%、1.24%、1.53%和6.39%，全國平均為1.73%，規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶比例之低，可見一斑。就耕地面積而言，根據(jù)2012年的調(diào)查數(shù)據(jù)，我國的家庭農(nóng)場實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的有80余萬個，占有耕地1.76億畝，僅占全國承包耕地面積的13.4%。毋庸置疑，造成這種情況的諸多因素短時期乃至更長時期內(nèi)可能是無法克服的，由此，就長遠而言，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展不能走簡單的規(guī)?；缆罚唇逵赏恋匾?guī)模的擴張?zhí)岣咝?，而亟應?chuàng)新思路，優(yōu)化要素投入，換言之，走一條內(nèi)涵式的發(fā)展道路。

其次，農(nóng)地流轉信息非對稱。就事實而言，在目前中國廣大農(nóng)村地區(qū)，土地流轉市場還是相對閉塞的、落后的，其中的供給者和需求者的信息更是非對稱的。也正是因為這個原因，我們所看到的土地流轉多半發(fā)生于熟人的圈子里，也即費孝通先生所謂的“差序格局”范圍內(nèi)。[23]非完全市場化的土地交易的結果就是土地租金價格、使用年限等都不是土地市場供求均衡的結果，土地流轉市場的市場機制，如土地流轉市場的信息供求和競爭機制、土地供求機制、土地價格評估機制等皆不完善，那么也就不能產(chǎn)生真正的市場效率。客觀地說，近些年以來，隨著國家政策的不斷調(diào)整，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度日趨合理，土地經(jīng)營權得以充分保障，土地流轉得以快速推進。但是毋庸置疑，目前土地之規(guī)?；?jīng)營尚難以實現(xiàn)，甚至部分地區(qū)的生產(chǎn)效率沒有明顯改善，主要原因在于土地流轉仍然是不規(guī)范的、低效率的。[24]

再次，切實保障土地經(jīng)營權困難重重。質(zhì)而言之，“三權分置”改革之核心要義在于維護土地經(jīng)營者的合法權益，這樣才有助于明晰土地產(chǎn)權。根據(jù)科斯定理，給定明晰的初始產(chǎn)權，通過充分的討價還價，最終可以達到資源的優(yōu)化配置，因此從理論上說，土地產(chǎn)權之明晰將會降低土地交易成本，部分農(nóng)戶成為規(guī)模經(jīng)營者，并會享受到規(guī)模經(jīng)營帶來的收益。此外，產(chǎn)權的明晰還會穩(wěn)定土地經(jīng)營者的預期，進而激勵他們采取更加有利于長期經(jīng)營的投資策略，提升土地的綜合性收益。然而，有學者發(fā)現(xiàn)有些因素正在阻礙土地流轉市場的發(fā)展，譬如在實踐操作中，使用經(jīng)營權作為抵押獲取貸款以及土地經(jīng)營權的確權頒證還存在各種不便，部分農(nóng)民的合法權利得不到有效保障等。還有學者指出，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權流轉法律之間存在矛盾，有關土地經(jīng)營承包權的相關法律不在少數(shù)，如《民法通則》《農(nóng)村土地承包法》等都有十分詳細的規(guī)定，然而在現(xiàn)實中，倘若完全依照這些法律性文件解決土地法律糾紛問題，就會時常出現(xiàn)相互齟齬之處，譬如，關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的法律性質(zhì)，《農(nóng)村土地承包法》與《農(nóng)業(yè)法》就提供了不同的法律解釋，基于物權保護和債權保護的差異，使得現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權的法律性質(zhì)存在很大的可商榷空間。[25]

最后，戶籍制度影響土地流轉。如果農(nóng)民無法離開土地、離開農(nóng)村，人多地少將得不到根本緩解，當然更談不上土地的規(guī)?；?jīng)營。戶籍制度對于土地流轉影響的主要機制有兩個：其一是戶籍制度的行業(yè)門檻效應，主要表現(xiàn)為農(nóng)民工進入城市之后，一般只能從事待遇低、條件差、工作累的低收入行業(yè)，理性的農(nóng)民會考慮進城務工的凈收入和種地凈收入之間的差別，而這些低收入行業(yè)往往會導致農(nóng)民放棄進城務工而甘愿留在土地上；其二是戶籍制度的待遇歧視效應，由于大多數(shù)農(nóng)民文化水平較低，法律意識淡薄，經(jīng)常遇到“同工不同酬”的不公正待遇，這就增加了他們對于城市工作的不穩(wěn)定預期，不愿意去城市打工。[26]概言之，造成農(nóng)民無法變成“城市人”的原因很多，而戶籍制度是其中關鍵一環(huán)。此外，還有與戶籍制度伴生的其他因素，如二元的城鄉(xiāng)結構、差別明顯的城鄉(xiāng)福利制度(包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面)。由于歷史原因積累下來的制度慣性形成了對于農(nóng)民進城的多重約束，并對城鄉(xiāng)收入差距負有相當大的責任。

四、政策建議

“三權分置”改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，我國農(nóng)業(yè)領域的又一項重大改革，決定了新時代地權制度變革的基本方向。在此背景下，農(nóng)村土地流轉如火如荼地展開，原來幾乎同質(zhì)化的農(nóng)戶以此為節(jié)點，開始成為不同的土地轉出戶和轉入戶。土地流轉對他們的各項收入——經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入和轉移性收入均產(chǎn)生了深遠的影響，并在一定程度上加大了農(nóng)村內(nèi)部的收入差距，包括土地轉入戶和轉出戶、高收入者和低收入者。當然，在改革試水的過程中，土地流轉在一些地方未能實現(xiàn)改革的預期，這就要求我們進一步查缺補漏，完善各項制度，推動“三權分置”改革行穩(wěn)致遠，增加廣大農(nóng)村群眾的福祉。具體來說，可以從以下幾點做起：

(一)依法保障農(nóng)民平等享有土地承包權

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，集體所有土地的承包權歸集體內(nèi)的農(nóng)戶共同享有，且承包土地之權益為農(nóng)戶家庭成員所共享。在我國的廣大農(nóng)村地區(qū)，土地幾乎是農(nóng)民唯一的收入依靠，失去土地即意味著喪失生計，其家庭成員的部分生存權利將受到威脅。因此，穩(wěn)定土地承包關系，保障農(nóng)戶尤其是家庭困難農(nóng)戶的承包權，是土地制度改革中的關鍵所在。[27]同時，農(nóng)村中還有一部分農(nóng)戶已經(jīng)成為“城市人”，他們已經(jīng)能夠在城市獲得穩(wěn)定的非農(nóng)收入并且可以長期居住下去，與農(nóng)村土地的關系已經(jīng)不再緊密。對于這部分農(nóng)戶，為保證土地承包關系的穩(wěn)定，除保障其應當享有的承包權之外，還應妥善引導他們積極流轉原有承包地。此外，還有少部分農(nóng)戶已經(jīng)將戶口轉移至城市，成為完完全全的“城市人”，要設法回收其原有的承包地；而對于那些已在城市落戶并將土地流轉出去的農(nóng)戶，則應引導其將原有土地交還集體，當然前提是自愿和有償原則。這些回收回來的土地，可以用于農(nóng)村新增人口的土地承包權的再分配。

(二)保障農(nóng)民自由順暢規(guī)范流轉土地經(jīng)營權

土地流轉茲事體大，要在整個土地改革過程中給予農(nóng)民主體地位以充分的尊重，使得農(nóng)民享受到對土地經(jīng)營權的完全、自由的支配權。這就需要建立完善的法律框架，將土地經(jīng)營權充分物權化，使得農(nóng)民獲得法律意義上的實際處置權能。[28]首先，要積極支持、鼓勵農(nóng)戶了解國家在土地改革方面的大政方針，以及本省、市、縣的具體政策，確保他們能夠充分掌握現(xiàn)有的土地流轉方面的政策約束和導向，使其從原來的信息接受者變?yōu)樾畔⒅圃煺?、傳播者。其次，要積極構建土地流轉第三方中介機構，它們不僅是整合縣、鄉(xiāng)、村各級土地流轉信息的平臺，為交易雙方提供必要的信息咨詢，降低信息不對稱性，而且還將充分發(fā)揮中介機構的服務功能，為土地交易雙方提供價格預測、合同簽訂、爭議仲裁等具體服務，降低土地交易成本，推進農(nóng)村土地有序流轉，保障農(nóng)戶的合法權益。

(三)保障農(nóng)民土地經(jīng)營權流轉收益權

雖然土地流轉對土地轉出戶產(chǎn)生了正向影響，但是當前不少地區(qū)土地流轉價格偏低，導致土地收益并未完全為轉出戶所有。尋根究底，在于有的地區(qū)的土地市場供給大于需求，土地轉入戶在價格談判中占據(jù)優(yōu)勢地位，特別是一些地方甚至出現(xiàn)“零租金”的極端現(xiàn)象。因此，如何讓土地流轉價格回歸為真正的市場價格是一件亟待解決的事情。在現(xiàn)代社會經(jīng)濟條件下，資源的配置主要依賴市場“自發(fā)秩序”的力量，而市場行情的變化則主要體現(xiàn)為價格的波動。不管土地交易是流轉土地經(jīng)營權還是土地承包經(jīng)營權，歸根結底都將表現(xiàn)為土地交易價格，因此，土地市場價格及其動態(tài)調(diào)整機制的構建就顯得頗為重要。

對于耕種土地的農(nóng)戶來說，土地的價值內(nèi)涵頗為豐富，包括土地生產(chǎn)的利潤、土地改變用途獲得的價值(即土地發(fā)展權價值)以及對農(nóng)戶的社會保障功能。唯有充分保障農(nóng)戶的土地經(jīng)營權，使其獲得一個合理的流轉價格，才能提升農(nóng)戶對土地物權權能的保護意識，踴躍而謹慎地參與市場土地交易，充分獲得土地的財產(chǎn)權價值。由此可見，流轉價格是一種隱性的激勵機制，它不僅是土地市場運行正常與否的標志，還是農(nóng)戶參與土地交易、獲取經(jīng)營權流轉價值的內(nèi)在動力?？上У氖牵斍耙恍┑胤降霓r(nóng)地流轉價格還不是市場供求結果，出現(xiàn)了價格低于市場價值的個別現(xiàn)象。鑒于此，我們應按照市場是配置資源的基礎手段的原則，積極引入市場方式處理，按照市場規(guī)律辦事，對于土地流轉的經(jīng)營權給予充分尊重，并根據(jù)市場供求狀況合理引導農(nóng)戶有序交易，實現(xiàn)市場出清，價格均衡合理。

有鑒于此，可以考慮從如下幾方面著手。首先，在現(xiàn)有的確權登記頒證基礎上，各級政府積極引入社會力量建設土地流轉第三方中介機構，及時跟進土地市場的供給和需求信息，并有償提供給潛在的交易群體。鼓勵中介機構為土地交易者提供便捷、高效的各類服務，包括提供價格預測、風險評估等咨詢服務，提升農(nóng)戶的市場參與度和參與能力，使得土地交易市場有序、規(guī)范運行，交易參與者各得其所。另外，亦可引入更多的競爭機制，借鑒國有土地市場上的招、拍、掛形式，為建立有規(guī)模、提檔次、見效率的土地流轉市場摸索、積累經(jīng)驗。其次，參考影響地塊價格的各類宏觀和微觀因素，建立健全涵蓋基準地價和標定地價的土地價格體系，為土地交易參與者提供必要的價格參考。最后，探索建立常態(tài)化的價格動態(tài)調(diào)整機制。引導土地流轉參與者充分考慮影響土地價格的近期和遠期不確定因素，靈活調(diào)整合同約定的土地交易價格，使交易參與者獲得穩(wěn)定的收益預期，保障他們的市場參與激勵，維持土地交易市場的正常運轉。

(四)加強培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

不少調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，在“三權分置”改革背景下，土地流轉大張旗鼓地展開，不少農(nóng)戶開始成為村里的種田大戶、致富能手，但是這些土地轉入戶基本上都未能擺脫家庭小生產(chǎn)的影子，換言之，他們還是使用小規(guī)模生產(chǎn)的辦法來管理大規(guī)模的土地生產(chǎn)。這些生產(chǎn)者難以成為新時期適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展變革的推動者，與規(guī)模經(jīng)營要求的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、標準化發(fā)展格格不入。因此，各地政府要想方設法推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育，因地制宜、因戶制宜地出臺一些具體的、差異化的扶持政策。比如，針對一些專業(yè)種植大戶，要加強對其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(機械化)、管理技術的培訓；針對一些地方龍頭企業(yè)、合作社等，要加強對其在金融方面的支持，包括金融政策、法規(guī)以及風險防控方面的培訓。此外，還要建設完善的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎配套設施，包括道路、通訊、水利、電力以及冷鏈物流等，這是培育新型經(jīng)營主體的重要助推力量。

(五)加強農(nóng)民的職業(yè)培訓教育

對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，各級政府要聯(lián)合當?shù)氐穆殬I(yè)學校，組織當?shù)剞r(nóng)民開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術培訓、農(nóng)業(yè)機械實用技術培訓、農(nóng)產(chǎn)品銷售經(jīng)營知識等專題講座，讓有意向、有能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶成為適應新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展，懂技術、會管理、善經(jīng)營的行家里手。對于土地轉出戶，分門別類組織開展菜單式、訂單式以及一般技術的培訓，使其都有一技之長。此外，各級政府還要繼續(xù)規(guī)范勞動力市場，建立健全信息咨詢、糾紛處理等方面的就業(yè)服務體系。