黃振勝 陳正彬

【關(guān)鍵詞】 財政支出; 績效評價; 滿意度; 邏輯; 框架

【中圖分類號】 F275? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）22-0016-06

一、引言

政府績效是行政管理學(xué)科領(lǐng)域研究的節(jié)點，基本涵蓋了政府管理的關(guān)鍵問題。政府績效評估是政府管理決策、業(yè)務(wù)流程再造與機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的有效抓手，近年來成為學(xué)術(shù)界和實踐界的熱點。2018年9月25日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出要“運(yùn)用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等，提高績效評估評價結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性”。滿意度評價正是公眾評判法的主要方法。習(xí)近平總書記指出要建設(shè)讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的模范機(jī)關(guān)，黨的十九大報告提出建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。由此可見，人民群眾滿意度是服務(wù)型政府的基本出發(fā)點，是預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容。

然而，從我國各省份公布的財政支出績效評價報告來看，服務(wù)對象滿意度的評價沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，在實踐中存在研究對象不全面和不匹配、技術(shù)手段不成熟、結(jié)果應(yīng)用不充分等問題，無法客觀、公正、科學(xué)、真實地反映該項指標(biāo)的實際價值，且現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定和研究對解決上述問題幫助有限。因此，研究財政支出績效評價的滿意度指標(biāo)和測評方法能有效回應(yīng)現(xiàn)實需要，為推進(jìn)預(yù)算績效管理和建設(shè)人民群眾滿意的服務(wù)型政府提供參考。

二、文獻(xiàn)綜述

早期學(xué)者呼吁把滿意度評價作為政府績效的重要組成部分。徐友浩、吳延兵[ 1 ]提出要采用顧客滿意度來評估政府績效;彭國甫[ 2 ]認(rèn)為政府部門績效考核指標(biāo)體系應(yīng)包含公眾滿意度，它是政府內(nèi)部管理指標(biāo)不可或缺的一部分;江易華[ 3 ]認(rèn)為具有主觀性和模糊性的公眾滿意度構(gòu)成了公共績效評估指標(biāo)體系中的軟指標(biāo);尤建新、王波[ 4 ]認(rèn)為評估政府績效主要看它滿足了多少社會和公眾的需要，政府的公共服務(wù)被公眾所接受是政府有績效的必要條件;劉旭濤、孫迎春[ 5 ]認(rèn)為強(qiáng)調(diào)公民滿意度評價使政府部門明確了對上級和人民負(fù)責(zé)、真正實現(xiàn)服務(wù)型政府的宗旨。

學(xué)者亦對政府部門如何應(yīng)用公眾滿意度進(jìn)行了研究。徐邦友[ 6 ]認(rèn)為行政績效評價應(yīng)將滿意度作為最終尺度，并指出了滿意度評價的相關(guān)關(guān)系;米子川、高岳[ 7 ]對滿意度測評指標(biāo)體系的建立原則、指標(biāo)權(quán)重分布和量化等進(jìn)行了剖析;俞明南等[ 8 ]對如何將滿意度評價體系引入政府部門做了探討，并聲明建立完善的滿意度反饋系統(tǒng)和監(jiān)督機(jī)制的重要性;尤建新等[ 9 ]運(yùn)用層次分析法，構(gòu)建了四級指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)，其中將公眾滿意度作為一級指標(biāo)和最終的測評指標(biāo)，并具體化為對政府工作的認(rèn)同感;朱國瑋等[ 10 ]借鑒美國公共部門滿意測評模型，對我國政府部門開展?jié)M意度評價的適應(yīng)性、工作要點和評價體系等提出相應(yīng)見解;吳建南、莊秋爽[ 11 ]從美國顧客滿意度指數(shù)在公共部門的應(yīng)用中得到啟發(fā)，對構(gòu)建我國政府部門公眾滿意度評價體系提出建議，包括加強(qiáng)法律法規(guī)的約束、有層次性地設(shè)計指標(biāo)、準(zhǔn)確劃分顧客群、恰當(dāng)選擇評價機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)政務(wù)公開力度等;鄭方輝、吳軼[ 12 ]將公眾對政府的評價歸納為政府形象、公眾期望、公眾感知質(zhì)量、公眾滿意、公眾抱怨5個方面，又將每一個方面劃分為4個層級。

綜觀前人研究成果，可以發(fā)現(xiàn)政府績效中的滿意度評價已受到越來越多人的重視，在滿意度評價內(nèi)涵的界定、必要性及評價指標(biāo)體系的建立等方面取得了一定成果。由于我國財政支出績效評價中滿意度評價還未形成一套完整的總體框架，評價指標(biāo)體系的構(gòu)建雖借鑒了國外學(xué)者及政府的經(jīng)驗，但還存在一些不足。因此，財政支出績效評價中滿意度評價有待更深入的研究。

三、財政支出績效評價中滿意度評價的基本邏輯

（一）財政支出績效評價中滿意度評價的歷史邏輯

通過查找滿意度評價的代表性事件和國家層面對績效支出滿意度的各項規(guī)定，可將滿意度評價的發(fā)展歷程劃分為如下幾個階段：

1.萌芽期（1998—2004年）

我國從1998年開始出現(xiàn)“公民評議政府”的活動，可視作將滿意度引入政府績效評價的開端。例如1998年沈陽市組織的“市民評議政府”、1999年珠海市組織的“萬人評政府”、2000年邯鄲市的“市民評議政府及部門問卷調(diào)查活動”和廣州市的“市民評政府形象”活動、2001年遼源市的“萬名市民評議政府活動”、2002年溫州市市民對“48個市級機(jī)關(guān)部門滿意度測評調(diào)查”和邵陽市的“優(yōu)化環(huán)境綜合測評”、2003年北京市的“市民評議政府”活動、2004年底西安市的“網(wǎng)民熱議西安發(fā)展十大教訓(xùn)”活動等[ 13-14 ]。這些活動的開展對政府工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變、服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量的提升都產(chǎn)生了重大影響。這一階段也產(chǎn)生了“甘肅模式”“青島模式”“廣東試驗”等[ 15-16 ]，引入了“外部評價”這一模式，且均覆蓋主客觀兩方面的評價。同時，滿意度評價還導(dǎo)入法治政府績效評價和財政專項資金績效評價中。這一階段是公眾參與政府績效評價的開端，是地方政府的探索，但中央未出具統(tǒng)一的文件或規(guī)定。根據(jù)吳建南、莊秋爽[ 11 ]的研究，該階段暴露了公眾對評價對象和指標(biāo)了解有限、評價結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性難以保證、地方政府對評價組織與實施的獨立性和專業(yè)性不足、評價結(jié)果重在考核本身而非績效的改善等問題，使得這些活動的信度和效度均受到一定影響。

2.探索期（2005—2010年）

2005年，財政部印發(fā)《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》，規(guī)定公眾評價法是指對無法直接用指標(biāo)計量其效果的支出，通過專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查，對各項績效考評內(nèi)容完成情況進(jìn)行打分，并根據(jù)分值考評績效目標(biāo)完成情況的考評方法。此后，財政部先后印發(fā)一系列文件，分別選擇科技、金融、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域項目進(jìn)行績效評價試點工作[ 17 ]。根據(jù)財政部網(wǎng)站的《預(yù)算管理改革三十年回顧》一文可知，截止到2008年，中央共對108個項目進(jìn)行了績效評價試點工作，涵蓋了74個部門和20多億元專項資金。這一時期，財政支出績效評價中的滿意度評價處在探索和測試階段，仍存在參與評價的專家數(shù)量不足、部分評價指標(biāo)設(shè)計或分值賦予不夠合理、問卷設(shè)計不夠科學(xué)、抽樣調(diào)查樣本覆蓋面不夠廣等缺陷。