作者簡介：劉宏（1970-），女，漢族，山東滕州人，主要研究方向：預算與績效。

摘要：新的歷史時期中，高校加強預算執(zhí)行管理不僅是為確保預算編制落實，也具有強化內(nèi)部控制，防范風險隱患重要價值。而影響這一環(huán)節(jié)工作品質(zhì)的因素既有編制環(huán)節(jié)的問題，也涉及到預算管理環(huán)節(jié)各項工作的落實。新時期高校預算執(zhí)行管理常見問題主要有制度供給不足，以及執(zhí)行力度與剛性的相對有限。而解決這些短板既要堅持精細化方向，也要堅持全員全過程全方位的戰(zhàn)略方向。具體而言，校預算執(zhí)行管理優(yōu)化既要加強宣傳教育，提高思想認識，強化制度供給，也要強化內(nèi)控監(jiān)督，落實責任制，還要加快信息化建設，完善預警機制。

關鍵詞：高校;預算執(zhí)行;管理;問題;優(yōu)化對策

隨著高等教育領域持續(xù)擴大規(guī)劃并不斷加快發(fā)展速度，高校不僅在各項實務的發(fā)展上呈現(xiàn)蓬勃繁榮的良好態(tài)勢，也得到越來越多國家政策性的資金支持性投入。這也促使各級各類高校全面推進預算管理成為戰(zhàn)略方向的基本趨勢。不過受到發(fā)展歷史與實踐經(jīng)驗各方面影響，部分高校在預算執(zhí)行管理過程中出現(xiàn)程度不同的缺陷與問題，不僅影響到了高校自身預算管理工作具體執(zhí)行，也給國家重大戰(zhàn)略方針的落實造成負面影響。因此，新時期針對高校預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的各類問題加強管理并積極探索優(yōu)化措施已成當務之急，需要高校結合自身實際加快改革創(chuàng)新，積極尋找立足本地、實事求是的個性化方案與道路。

一、高校預算執(zhí)行管理的重要價值

（一）確保預算編制落實

在高等教育領域推進預算管理機制中，強調(diào)執(zhí)行管理最突出的價值當屬確保預算編制的落實。

高校結合自身實際、發(fā)展歷史和實踐經(jīng)驗制定出預算編制規(guī)劃后，必須通過強化執(zhí)行管理、全面落實預算方案才能實現(xiàn)從理論到實踐的轉化，才能將預算編制的各項方針、政策、方案等從藍圖落到現(xiàn)實層面，才能切實發(fā)揮出預算管理機制高度前瞻性的戰(zhàn)略優(yōu)勢與策略價值。

否則，停留在編制階段無法落實的預算管理只能是徒有其表的政策設計，只能反映出高校管理工作中的形式主義問題。這是現(xiàn)代高校探索管理科學化進程中的最大短板，也是新形勢下探索高等教育管理改革中格外需要超越和突破的重要問題。

（二）強化內(nèi)部控制，防范風險隱患

一段時間以來，個別高校財政資金出現(xiàn)數(shù)量快速增加而管理逐漸滯后的不良傾向，造成珍貴且有限的資金缺乏規(guī)劃與控制，管理相對隨意、散漫。以至于不合理支出或投入的情況時有發(fā)生、屢禁不止。更有個別單位出現(xiàn)營私舞弊的嚴重問題，給高校管理及教育等各類事務造成程度不同的負面影響。這也是財政部、教育部先后出臺多項政策與措施強化資金管理，同時全面推進預算管理的主要原因。

而高校強化預算執(zhí)行管理的又一重要價值正是為強化內(nèi)部控制，，以制度的剛性杜絕實踐過程中出現(xiàn)的各種錯誤、缺陷，以全面防范風險隱患，將有限的資金用于確有必要的項目和任務。這不僅是為高校切實推進全面預算管理奠定更加扎實的實踐基礎，也是為了基于強有力的預算執(zhí)行管理完善內(nèi)部控制與監(jiān)督，還是為了通過強化預算執(zhí)行降低財務風險、保障高校資金使用安全的重中之重。

二、高校預算執(zhí)行管理的相關因素

（一）編制環(huán)節(jié)的影響

高等教育的全面預算管理是一項需要長期推進的系統(tǒng)性工程，涉及環(huán)節(jié)眾多且管理形式與內(nèi)容相對復雜。這種系統(tǒng)性與復雜性決定了高校預算執(zhí)行管理絕不僅僅取決于執(zhí)行環(huán)節(jié)各項管理實踐的品質(zhì)和效率，而是會受到前后各項管理因素的多重影響。其中至關重要的一環(huán)就是預算編制。

比如個別高校的預算編制存在簡單化問題。不同高校由于各自專業(yè)方向、管理模式等存在較大差異，因而在預算管理工作中個性化、本地化要求較高。但個別高校對自身實際分析不足，且對預算管理重視有限，而是抱著完成任務的心態(tài)草草規(guī)劃設計，造成其選擇預算編制方案與方法時過于簡單，缺乏整體性、全面性和全局性，進而在后續(xù)執(zhí)行過程中系統(tǒng)性、規(guī)范化不足，影響到預算執(zhí)行力度和最終效果。

（二）管理過程的影響

除了預算編制環(huán)節(jié)的漏洞，部分高校在預算管理過程中的問題也是導致執(zhí)行管理失利的重要原因。

比如在選擇預算管理方法時存在理論與實踐脫節(jié)的情況。具體表現(xiàn)就是表面上采取零基預算法，而實際操作時仍堅持傳統(tǒng)的前期基數(shù)法。這種自相矛盾的管理不僅嚴重制約零基預算法的技術優(yōu)勢發(fā)揮，而且會從管理源頭導致預算執(zhí)行低質(zhì)低效。

又如部分高校的預算管理機制刻板機械，完全受制于預算年度的限制，在預算執(zhí)行時出現(xiàn)碎片化、局部化問題，僅僅著眼于預算年度內(nèi)的編制與執(zhí)行，而缺乏全面預算管理的連續(xù)性、全局性、整體性，造成預算管理既無預見性，也缺乏穩(wěn)定性和戰(zhàn)略性。這也是由于預算管理存在結構性缺失而制約預算執(zhí)行管理水平提升的又一具體表現(xiàn)。

三、高校預算執(zhí)行管理常見問題

（一）制度供給不足

概括起來，當前高校預算執(zhí)行管理較為普遍的常見問題中，制度供給不足是具有一定代表性的問題。具體而言就是部分高校針對預算執(zhí)行管理環(huán)節(jié)的制度存在不同程度的缺失。

比如過于原則性、戰(zhàn)略性，而在細化程度和可操作性方面有所不足。這種問題極易造成管理人員和具體執(zhí)行人員無章可循，只能根據(jù)規(guī)則或制度框架憑經(jīng)驗辦事，或者出于最有利于已方的原則人為解釋和執(zhí)行。更有個別成員或小群體不惜損公肥私，刻意鉆制度漏洞而謀求私利。

又如一些高校在預算執(zhí)行管理制度制定上時效性不足，無法結合環(huán)境變化或客觀要求與時俱進，在較長時期內(nèi)一成不變、原地踏步。這種過于陳舊的制度供給其實已經(jīng)失效，與預算執(zhí)行的具體實踐要求出現(xiàn)脫節(jié)乃至相悖的問題。時代快速發(fā)展給高校預算管理不斷提出新問題和新要求，需要預算管理工作從編制到執(zhí)行各環(huán)節(jié)保持足夠的環(huán)境敏感性，需要結合各種因素變化及時予以優(yōu)化調(diào)整，否則將制約預算執(zhí)行管理的可操作性或影響執(zhí)行力度。然而這種及時優(yōu)化與調(diào)整需要一定的理論知識和實踐技術支持，個別高校恰恰不擅此道。這也是由于制度供給不足而給高校預算執(zhí)行造成困擾的重要表現(xiàn)。

（二）力度、剛性有限

預算執(zhí)行管理是存在一定技術難度的管理實踐活動，對高校預算管理人員及其團隊存在相當?shù)囊?。而個別高校受到理論知識、實踐技能或隊伍建設等方面制約而存在力所不能及的困境，造成高校預算執(zhí)行管理出現(xiàn)又一類較為典型的問題，那就是力度與剛性相對有限。

比如無法按照預定規(guī)劃有序推進，存在類似潮汐的階段性變化。具體而言就是預算執(zhí)行的推進時快時慢，不同地失衡。有些高校在預算年度最初三個月經(jīng)常出現(xiàn)落后于預定規(guī)劃的情況。有些高校則在臨近預算考核規(guī)定時限之前突擊式集中支出，例如六月、九月或十二月。還有一些高校在預算年度完結時出現(xiàn)數(shù)額不菲的財政資金收回或沉淀問題，一方面說明這些高校預算執(zhí)行效率極其低下，另一方面也說明存在相當嚴重的資金浪費或閑置問題，且給管理部門也造成了不應有的負擔和壓力。

而造成這些問題的原因則不一而足。包括部分高校日常預算管理疏忽大意，對資金使用方缺乏督促和提醒，造成項目資金報賬延宕、遲滯，或形成了在臨近預算考核期限之前才匆忙集中報賬的不良習慣。也有個別高校在項目申請與審核等環(huán)節(jié)缺乏科學性與合理性，審批環(huán)節(jié)過于繁冗復雜，客觀上造成時間拖延、期限延長。這也是部分高校預算執(zhí)行力度和剛性不足的重要原因所在。

四、高校預算執(zhí)行管理優(yōu)化基本方向

（一）精細化

雖然高校預算執(zhí)行管理現(xiàn)存問題多種多樣，但概括其源頭不難發(fā)現(xiàn)，其根源仍是傳統(tǒng)粗放化管理思想和行為模式的遺留所致。因此，新時期高校預算執(zhí)行管理優(yōu)化當堅持的戰(zhàn)略方向之一就是精細化，通過充分細化預算指標與方案從根本上杜絕簡單隨意導致的執(zhí)行力不足等缺陷。

所謂精細化一方面指高校預算從方案編制環(huán)節(jié)起就要堅持細分預算類型和形式，確保預算方案滿足各種任務項目實際需求，使預算規(guī)劃能夠與所有項目、環(huán)節(jié)建立起一一對應的關系，同時不存在預算空白或盲區(qū)。另一方面，精細化的預算執(zhí)行也是指預算執(zhí)行歸口管理充分細致，也就是確保各項預算指標明確對應院系、部門、處室，在充分認證基礎上實現(xiàn)各負其責、各司其職。這不僅是為保障預算執(zhí)行管理更具科學性，能夠從根本上杜絕重復性問題，而且能夠通過更加清晰的責任認定實現(xiàn)執(zhí)行責任落實的目標。

（二）“三全”化

高校預算管理工作不僅是財務部門一門的責任，而是涉及到院校從管理到教學及科研在內(nèi)的整體和全局。這就需要高校預算執(zhí)行管理優(yōu)化堅持“三全”化戰(zhàn)略方向，也就是全員、全過程、全方位的基本方向。

所謂全員就是包括財務部門、人員到全體教職員工在內(nèi)全體人員都要對預算執(zhí)行管理負起應有的職責，形成人人關注、個個參與的整體氛圍。只有全員共同參與才能實現(xiàn)各司其職、各負其責，才能在預算執(zhí)行管理中得到應有的協(xié)助與合作。

所謂全過程就是事前、事中、事后全部流程都要實現(xiàn)預算執(zhí)行管理。任何項目從預算編制階段起就開啟了預算執(zhí)行的序幕。只有全過程落實預算執(zhí)行管理，高校預算管理工作才能最大限度發(fā)揮出技術優(yōu)勢和管理作用，這是保障預算管理高品質(zhì)和高效率的前提之一。

所謂全方位就是從財務到業(yè)務各環(huán)節(jié)與端口都要參與到預算執(zhí)行管理過程中。傳統(tǒng)模式下的財務管理之所以存在各種缺陷，根源之一就是只注重財務環(huán)節(jié)而對業(yè)務環(huán)節(jié)有所疏忽。而業(yè)務環(huán)節(jié)恰恰是關系預算執(zhí)行品質(zhì)和力度的關鍵。只有形成全方位、立體化的預算執(zhí)行模式，高校預算管理工作才能覆蓋全局，立足整體，才能從根本上解決長期存在的各種缺陷問題。

五、高校預算執(zhí)行管理優(yōu)化對策

（一）加強宣傳教育，提高思想認識，強化制度供給

預算執(zhí)行管理雖然格外強調(diào)實踐操作的系統(tǒng)性和規(guī)范化，卻尤其不能缺少高水平指導思想的指向與引導。而部分高校之所以出現(xiàn)預算執(zhí)行不力的問題，根源之一正是管理理念層面重視不足所致。因此，新時期高校預算執(zhí)行管理的優(yōu)化首先需要加強宣傳教育，提高思想認識，強化制度供給。

尤其是高校領導和決策層需要利用一切渠道和機會強調(diào)預算管理的重要性與決定性，引導教職員工改變長期以來對預算管理的錯誤認識，幫助教職員工盡快統(tǒng)一思想、提高認識水平。

在此基礎上，高校需要結合現(xiàn)存問題進一步完善預算執(zhí)行管理的基層設計。比如就細化不足的情況盡快在規(guī)章制度設計層面進行優(yōu)化、新增，使管理規(guī)則更加符合新形勢下環(huán)境變化的特點，使預算執(zhí)行不斷糾偏、糾錯，提升針對性和有效性。

（二）強化內(nèi)控監(jiān)督，落實責任制

自高校開始推進全面預算管理以來，針對預算編制及執(zhí)行等實際操作基本只有財務部門、行政部門或部分領導的監(jiān)管與過問，整體上處于內(nèi)部人員自查自糾的狀態(tài)。雖然這種內(nèi)部控制狀態(tài)具有快速及時和常態(tài)、高頻的優(yōu)勢，卻也同時存在當局者迷的缺陷。尤其是受到內(nèi)部人員業(yè)務素質(zhì)和管理能力的制約，部分高校針對預算執(zhí)行管理的監(jiān)督相對有限，一定程度上限制了預算執(zhí)行水平的提升。

因此，新時期高校預算執(zhí)行管理優(yōu)化還需要強化內(nèi)控監(jiān)督，落實責任制。

比如適時適度引入第三方專業(yè)機構開展更為全面的內(nèi)控監(jiān)督。第三方機構一般是具有專業(yè)審計資質(zhì)的社會機構或科研單位，對開展審計活動具備更加全面的理論知識和更為豐富的實踐經(jīng)驗。引入第三方專業(yè)機構開展內(nèi)控監(jiān)督不僅更具權威性和技術性，有助于高校加快完善自身預算執(zhí)行管理工作。同時，來自外部的內(nèi)控審計監(jiān)督往往更具戰(zhàn)略高度，能夠從全局化視角審視高校既有預算管理模式的不足之處，這對強化預算執(zhí)行并進一步優(yōu)化預算管理體系都有更為積極的促進作用。

（三）加快信息化建設，完善預警機制

信息時代背景下，信息技術正在成為推動傳統(tǒng)行業(yè)轉型升級的動力引擎。高等教育推行全面預算管理同樣需要充分借助技術優(yōu)勢加快信息化建設，完善預警機制，以此實現(xiàn)預算執(zhí)行管理全面提質(zhì)增效。

一方面，高校需要盡快實現(xiàn)財務數(shù)據(jù)標準化和精細化，進而構建預算管理信息化平臺，實現(xiàn)預算執(zhí)行的信息化操作。另一方面，要利用信息化平臺提升預算執(zhí)行管理的前瞻性和預見性，也就是利用平臺構建預警機制，實現(xiàn)風險預警提示。這是基于信息化提升預算執(zhí)行力度與剛性的重中之重。

結語：

高校預算執(zhí)行管理出現(xiàn)問題并非單一環(huán)節(jié)的缺失或不足，而是受到一系列因素綜合影響之下的后果。因此，針對高校預算執(zhí)行管理中的各種問題尋找解決方法也不能孤立化、簡單化，而是需要著眼于整體和全局，基于全員、全過程、全方位的視角展開。一方面，高校需要結合歷史經(jīng)驗及常見問題重新制定規(guī)劃方案，尤其需要提升預算編制的科學性與合理性，以使預算執(zhí)行管理更加切合實際，保障執(zhí)行的剛性與力度。另一方面，技術的發(fā)展已為預算管理提供了更加便捷的優(yōu)化渠道，高校預算執(zhí)行當充分利用先進技術強化成本控制，同時提升管理效率和效益。因此，新時期高校預算執(zhí)行管理應當是兼顧管理意識與實踐手段的綜合舉措，要堅持兩手抓，兩手都要硬。這不僅是新形勢下高校預算管理提升執(zhí)行力度與水平的重要手段，也是基于科學發(fā)展理念推動全面預算管理提質(zhì)增效與可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

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