作者簡介：閆韋祎（1986-），男，漢族，北京人，主要研究方向：事業(yè)單位制度改革。

摘要：隨著近些年國家針對科學(xué)事業(yè)單位“放管服”改革的不斷深入，科學(xué)事業(yè)單位也都進(jìn)行了廣泛的實踐，其中中國科學(xué)院在2019年末出臺了“包干制+負(fù)面清單”試點通知，全面啟動了中國科學(xué)院系統(tǒng)的科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革工作。經(jīng)過2020年一整年的改革執(zhí)行工作，中國科學(xué)院院屬科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大量的制度創(chuàng)新，其中差旅費(fèi)“包干制”改革作為改革試點的重點，更是引起了院屬科研機(jī)構(gòu)的普遍參與。本文探討了中國科學(xué)院系統(tǒng)差旅費(fèi)“包干制”改革的執(zhí)行現(xiàn)狀，并對提出了進(jìn)一步深化改革的舉措。

關(guān)鍵詞：科學(xué)事業(yè)單位;中國科學(xué)院;包干制;差旅費(fèi)

一、引言

自國務(wù)院2016年《政府工作報告》中，將“放管服”改革作為重點提出后，中國科學(xué)院系統(tǒng)就針對“放管服”改革進(jìn)行了一系列探索實踐。2018年習(xí)總書記在院士大會上更是明確要求破除科研項目和資金管理中的繁文縟節(jié)。2019年末中國科學(xué)院發(fā)布了《中國科學(xué)院關(guān)于開展科研經(jīng)費(fèi)“包干制+負(fù)面清單”管理改革試點的通知》，為中國科學(xué)院院屬單位實行差旅費(fèi)“包干制”改革提供了制度依據(jù)。

中國科學(xué)院作為科學(xué)事業(yè)單位中舉足輕重的一員，是其中的主力軍、國家隊，基于中國科學(xué)院系統(tǒng)的相關(guān)情況研究具有較強(qiáng)的代表性。本文基于中國科學(xué)院系統(tǒng)，通過多渠道調(diào)研，深入了解中國科學(xué)院系統(tǒng)自2019年末發(fā)出通知至2020年末，一年時間內(nèi)的差旅費(fèi)“包干制”改革現(xiàn)狀，對其改革的現(xiàn)狀加以分析，探討改革中可能遇到的問題和解決方法，旨在拋磚引玉為科學(xué)事業(yè)單位“包干制”改革提供幫助。

二、中國科學(xué)院差旅費(fèi)報銷現(xiàn)狀

差旅費(fèi)作為科學(xué)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出的一個重要方面，有著報銷金額大、佐證材料多、審批流程長等特點，差旅費(fèi)也是中國科學(xué)院系統(tǒng)科研人員集中反映“報銷繁”的支出類型。

中國科學(xué)院系統(tǒng)差旅費(fèi)支出范圍主要包括城市間交通費(fèi)、住宿費(fèi)、伙食補(bǔ)助、交通補(bǔ)助以及雜費(fèi)。在報銷過程中需要附火車、飛機(jī)等交通工具的票據(jù)，住宿費(fèi)發(fā)票，差旅費(fèi)事前審批單，出租車票等等一系列佐證材料，如發(fā)生了退票或行程變更的特殊情況，還需要各類情況說明。

中國科學(xué)院系統(tǒng)差旅費(fèi)發(fā)生的城市間交通費(fèi)方面，通常因為科研任務(wù)的不確定性，從而產(chǎn)生眾多的特殊情況，而說明情況的眾多票據(jù)、說明，又很難形成統(tǒng)一的要求。例如天文觀測因氣象原因延誤，導(dǎo)致出差日期延后，產(chǎn)生退票費(fèi)、改簽費(fèi)。地質(zhì)研究需前往偏遠(yuǎn)地區(qū)，乘車或其他交通工具進(jìn)行野外科考，導(dǎo)致城市間交通費(fèi)發(fā)生地點不連續(xù)等情況。為了保證會計憑證的可審計性和相關(guān)性，報銷人通常要進(jìn)行反復(fù)地說明解釋，很大程度上降低了報銷效率。

中國科學(xué)院系統(tǒng)差旅費(fèi)報銷的住宿費(fèi)方面，通常根據(jù)職級確定報銷標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)憑發(fā)票進(jìn)行住宿費(fèi)報銷。但因科研任務(wù)在執(zhí)行過程中，時間和地點都存在較大的不確定性，住宿時間有時不連續(xù)、不完整，科研人員在選擇住宿上缺乏靈活性，從而一定程度上束縛了科研工作開展。

中國科學(xué)院系統(tǒng)差旅費(fèi)報銷的伙食、交通補(bǔ)助方面，通常按照地區(qū)不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，伙食通常按照100或120元每人每天進(jìn)行補(bǔ)助，交通補(bǔ)助通常按照80元每人每天進(jìn)行補(bǔ)助。

中國科學(xué)院系統(tǒng)差旅費(fèi)報銷的雜費(fèi)方面，主要包括票務(wù)服務(wù)費(fèi)、出行保險、超重行李運(yùn)輸?shù)确矫?，原則上按照發(fā)票金額進(jìn)行實報實銷。但在雜費(fèi)的報銷過程中，通常也需要進(jìn)行大量的說明解釋，從而完善相關(guān)支出的合理性，也是導(dǎo)致中國科學(xué)院差旅費(fèi)“報銷繁”的一個因素。

三、差旅費(fèi)“包干制”改革整體現(xiàn)狀

（一）、中國科學(xué)院下屬機(jī)構(gòu)背景調(diào)查

通過調(diào)查了解并結(jié)合公開資料得知，中國科學(xué)院實行院所兩級管理。其中科學(xué)院本級內(nèi)設(shè)13個機(jī)構(gòu)，下屬單位145家。從下屬單位構(gòu)成看，包含了管理機(jī)構(gòu)13家、支撐機(jī)構(gòu)8家、教育機(jī)構(gòu)2家、科研機(jī)構(gòu)108家和轉(zhuǎn)制單位14家共5大類145家單位[2]。

經(jīng)過對中國科學(xué)院院所兩級各機(jī)構(gòu)的分析，通過其主責(zé)主業(yè)和財務(wù)數(shù)據(jù)，并結(jié)合院所兩級各機(jī)構(gòu)部門預(yù)決算公開數(shù)據(jù)得出，中國科學(xué)院系統(tǒng)中，最能代表科學(xué)事業(yè)單位實際情況的是其下屬的科研機(jī)構(gòu)。科研機(jī)構(gòu)是中國科學(xué)院面向科研一線，進(jìn)行科學(xué)研究的主力軍，最能反映科研業(yè)務(wù)的實際需求，最能體現(xiàn)相關(guān)制度運(yùn)行的實際效果。為求調(diào)研結(jié)果貼合科學(xué)事業(yè)單位的現(xiàn)實情況，區(qū)分各類型機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)訴求，本文僅針中國科學(xué)院下屬機(jī)構(gòu)中的科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入調(diào)查研究，并分析其差旅費(fèi)“包干制”改革執(zhí)行的實際情況，總結(jié)相關(guān)問題提出解決辦法。

（二）、差旅費(fèi)“包干制”改革總體情況

隨著中國科學(xué)院“包干制”改革通知的發(fā)布，2020年陸續(xù)有院屬科研機(jī)構(gòu)出臺實施了差旅費(fèi)“包干制”管理制度。根據(jù)調(diào)研結(jié)果得出，院屬科研機(jī)構(gòu)108家，其中有65家單位出臺了差旅住宿費(fèi)“包干制”管理辦法，6家單位出臺了差旅費(fèi)整體“包干制”管理辦法[1]。

出臺并實施了差旅費(fèi)“包干制”改革的單位占到中國科學(xué)院系統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)的65.7%，率先探索實施差旅費(fèi)整體“包干制”的單位占中國科學(xué)院系統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)的5.5%。

通過充分的走訪溝通和制度研讀，院屬科研單位在設(shè)計制定差旅費(fèi)“包干制”管理制度時，一般分為兩個階段。第一階段是調(diào)研階段，主要面向院屬科研機(jī)構(gòu)管理部門與科研團(tuán)隊的一線工作人員。了解院屬科研機(jī)構(gòu)差旅費(fèi)報銷總體規(guī)模、發(fā)生頻率、報銷流程、單據(jù)數(shù)量等實際情況，綜合研判原有差旅費(fèi)報銷制度對科研、管理工作的影響范圍和影響程度，確定制度制定的范圍和原則。第二階段是制度設(shè)計制定階段，主要針對上一階段了解的情況進(jìn)行制度設(shè)計。

各院屬科研機(jī)構(gòu)在制度制定的過程中，大多采取了“可選擇、試一試、放得開、管理住”的指導(dǎo)思想。一方面明確差旅費(fèi)“包干制”的報銷原則，并根據(jù)科研實際情況對報銷的范圍、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等給予指導(dǎo)意見，切實使一線工作人員能夠依據(jù)制度進(jìn)行差旅費(fèi)“包干制”嘗試。另一方面明確差旅費(fèi)“包干制”下的公示、監(jiān)督規(guī)則，通過“誰包干誰承諾、誰承諾誰負(fù)責(zé)”的相關(guān)性原則，建立了科研人員的規(guī)則意識，強(qiáng)調(diào)了管理人員的管理責(zé)任。

四、差旅費(fèi)“包干制”改革具體情況及分析

通過深入走訪調(diào)研，本文對院屬科研機(jī)構(gòu)差旅費(fèi)“包干制”改革的制度建設(shè)情況、“包干制”補(bǔ)助方法、公示監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了現(xiàn)狀描述和簡單成因分析。

（一）制度建設(shè)情況

通過匯總比對等調(diào)查發(fā)現(xiàn)，院屬科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行差旅費(fèi)“包干制”制度建設(shè)時，一般圍繞著三個方面進(jìn)行。

其一，明確“包干制”報銷原則。根據(jù)調(diào)研情況并結(jié)合各院屬科研機(jī)構(gòu)制度分析，一般報銷原則分為以下五個。第一是明確差旅任務(wù)應(yīng)經(jīng)事前審批，未經(jīng)批準(zhǔn)不許報銷。第二是各類費(fèi)用實際支出超標(biāo)部分自理，報銷時應(yīng)嚴(yán)格按照制度標(biāo)準(zhǔn)限額發(fā)放補(bǔ)助。第三是按實際住宿天數(shù)并結(jié)合上限進(jìn)行補(bǔ)助測算，對于超過時間上限的差旅費(fèi)報銷，要求僅能實報實銷。第四是明確如果費(fèi)用由其他方提供的原則上不予再次、補(bǔ)充報銷。第五是明確報銷人可在包干制與實報實銷制任選其一執(zhí)行。

綜合調(diào)研和走訪情況分析，院屬科研機(jī)構(gòu)在制度建設(shè)時大多選擇明確這五點原則。其目的主要為確保差旅費(fèi)“包干制”報銷，在“事前審批、時長受限、金額可控、避免重復(fù)、自由選擇”的框架下進(jìn)行。一方面簡化“小金額、時間短”的差旅費(fèi)報銷流程，另一方面強(qiáng)化“大金額，長時間”的重點報銷審核，使財務(wù)審核力量適當(dāng)集中，增強(qiáng)審核針對性。

其二，明確“包干制”報銷范圍。院屬科研單位在確立的報銷原則基礎(chǔ)上，一般會對乘坐標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助金額、“包干制”適用時長等進(jìn)行范圍限定。

結(jié)合報銷原則考慮，院屬科研機(jī)構(gòu)明確報銷范圍的主要目的是為了確保“抓大放小”的重要性原則，一方面使管理政策適度放開，另一方面集中管理資源，緊抓大額重點支出。在給科研人員下放自主權(quán)的同時，不下放管理職責(zé)，不放松審核力度，使“包干制”改革始終在可控范圍內(nèi)進(jìn)行。

其三，明確“包干制”監(jiān)督規(guī)則。院屬科研機(jī)構(gòu)在運(yùn)用各類監(jiān)督方式方法上出現(xiàn)了幾種不同選擇，主要分為但不限于以下幾種。第一種是進(jìn)行出差人員、行程和金額公示，并明確后續(xù)內(nèi)審監(jiān)督和處罰的相應(yīng)規(guī)則;第二種是事前要求出差人員簽署承諾書，后續(xù)進(jìn)行不定期抽查審計，并且明確處罰規(guī)則;第三種是明確差旅費(fèi)報銷過程中的“負(fù)面清單”，拒絕“負(fù)面清單”中的項目報銷，并且明確處罰規(guī)則。

通過對院屬科研機(jī)構(gòu)制度的研讀分析發(fā)現(xiàn)，其在明確監(jiān)督規(guī)則的過充中，普遍對處罰機(jī)制進(jìn)行了明確，但對監(jiān)督機(jī)制卻有不同選擇，而且對于監(jiān)督機(jī)制的啟動也有不同方式。綜合考慮，院屬科研機(jī)構(gòu)對于違反國家財經(jīng)紀(jì)律的行為，均有著各自明確的處理態(tài)度和處罰標(biāo)準(zhǔn)，但對于如何監(jiān)督檢查差旅費(fèi)報銷行為存在較為明顯的分歧。

（二）差旅住宿費(fèi)包干的主要執(zhí)行現(xiàn)狀

院屬科研機(jī)構(gòu)在選擇差旅住宿費(fèi)包干的方式上基本思路較為一致，大體為事前審批、限定天數(shù)、定額補(bǔ)助的方式。事前審批方面一般為主管上級審批、主管業(yè)務(wù)部門聯(lián)簽和領(lǐng)導(dǎo)互簽等多種方式。限定天數(shù)方面一般院屬科研機(jī)構(gòu)將包干制適用天數(shù)進(jìn)行了限定，少則5天多則15天，限定天數(shù)內(nèi)進(jìn)行住宿費(fèi)包干補(bǔ)助，限定天數(shù)外實行實報實銷制度。定額補(bǔ)助方面主要依據(jù)國家機(jī)關(guān)差旅住宿標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，報銷人在限額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)領(lǐng)取差旅住宿費(fèi)補(bǔ)助。

（三）差旅費(fèi)整體包干的主要執(zhí)行現(xiàn)狀

差旅費(fèi)整體包干主要補(bǔ)助范圍是城市間交通費(fèi)、住宿費(fèi)、伙食費(fèi)及交通費(fèi)，院屬科研機(jī)構(gòu)在執(zhí)行過程中進(jìn)行了較多的制度創(chuàng)新，經(jīng)過充分調(diào)研發(fā)現(xiàn)的主要特點如下。

1、城市間交通費(fèi)包干補(bǔ)助方面，院屬科研機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定確定出差人員的職級，并根據(jù)相應(yīng)職級人員可以乘坐交通工具的折扣票價進(jìn)行補(bǔ)助，折扣幅度在8-9折之間。在補(bǔ)助金額之外不再報銷其他費(fèi)用，也不再報銷燃油附加費(fèi)、保險費(fèi)、改簽費(fèi)等其他費(fèi)用。

2、住宿費(fèi)、伙食費(fèi)和交通費(fèi)三種費(fèi)用方面，院屬科研機(jī)構(gòu)按照國家規(guī)定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限額補(bǔ)助。

3、施行整體差旅費(fèi)包干的院屬科研機(jī)構(gòu)，有的不進(jìn)行出差天數(shù)的限制，全面放開整體差旅費(fèi)包干報銷，有的雖然進(jìn)行了整體包干，但仍要求實際報銷時提供機(jī)票、住宿費(fèi)發(fā)票等相關(guān)作證材料證明出差真實性和確定出差時間，還有院屬科研機(jī)構(gòu)要求科研團(tuán)組在整體包干制和實報實銷制之間進(jìn)行選擇備案，在做出選擇后一段時間內(nèi)不得變更。

五、差旅費(fèi)“包干制”進(jìn)一步改革措施的思考

（一）差旅費(fèi)“包干制”改革可進(jìn)一步推廣

院屬科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行差旅費(fèi)“包干制”改革嘗試的整體比率為65.7%，而進(jìn)行差旅費(fèi)整體包干的院屬科研機(jī)構(gòu)僅有5.5%，還有很大的可推廣空間。一方面可進(jìn)一步攻堅未改革院屬科研機(jī)構(gòu)，深入宣貫“放管服”改革精神，激發(fā)各單位管理部門創(chuàng)新活力，進(jìn)行新制度新方法的有益嘗試，鼓勵更多的院屬科研機(jī)構(gòu)邁出改革的第一步。另一方面逐步推進(jìn)差旅費(fèi)整體包干改革，擴(kuò)大差旅費(fèi)整體包干范圍，增加率先試點單位數(shù)量，從而更廣泛的收集改革的第一手資料，也進(jìn)一步激發(fā)院屬科研機(jī)構(gòu)的制度創(chuàng)新活力，讓“放管服”改革政策盡快落地。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計、加快制度建設(shè)

通過院屬科研機(jī)構(gòu)的先期改革實踐，充分收集各單位在制度編制、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、誠信管理、業(yè)務(wù)控制等方面的有益經(jīng)驗，融合各單位經(jīng)驗修正先期改革實踐中找到的問題，從頂層推動制度建設(shè)，提供指導(dǎo)意見，推廣可借鑒、可復(fù)制的優(yōu)秀案例，使各基層單位在進(jìn)行包干制改革時不犯方向性錯誤。

（三）持續(xù)探索創(chuàng)新差旅費(fèi)整體包干方式方法

不斷提出新方式新方法，通過創(chuàng)新解決一些實際執(zhí)行困難。例如差旅費(fèi)整體包干中的城市間交通包干補(bǔ)助，可以參考《民航國內(nèi)航空運(yùn)輸價格改革方案》中關(guān)于飛機(jī)票定價的有關(guān)規(guī)定，按照每公里0.75元并上浮25%或者下浮45%的標(biāo)準(zhǔn)，再結(jié)合差旅出發(fā)地和目的地之間的直線距離，進(jìn)行城市間交通包干補(bǔ)助。

（四）明確監(jiān)督檢查相關(guān)制度

針對院屬科研機(jī)構(gòu)現(xiàn)行制度建設(shè)情況，可對監(jiān)督檢查的相關(guān)原則、流程和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確。按照事前申請、事后公示、定期抽查、違規(guī)必罰的原則。一方面明確事前承諾的要件形式，事后公示的內(nèi)容和時長，定期抽查的間隔和規(guī)模，違規(guī)必罰的處罰標(biāo)準(zhǔn)和適用情況。另一方面明確差旅費(fèi)包干制的主體責(zé)任，普及事前承諾機(jī)制，宣貫相關(guān)制度政策，本著“誰出差誰承諾，誰承諾誰負(fù)責(zé)”的相關(guān)性原則，建立出差人員的規(guī)則意識。更要突出“先宣貫，再承諾，后檢查，共擔(dān)責(zé)”的指導(dǎo)思想，使管理人員承擔(dān)相應(yīng)的管理職責(zé)，打消執(zhí)行過程中的思想顧慮，有益推動差旅費(fèi)“包干制”改革落地執(zhí)行。

六、結(jié)語

差旅費(fèi)“包干制”改革作為中國科學(xué)院系統(tǒng)進(jìn)行“包干制”試點的一個重要組成部分，對其執(zhí)行情況進(jìn)行深入分析，有助于其他“包干制”改革吸取經(jīng)驗教訓(xùn)、借鑒長處優(yōu)點，促進(jìn)整體“包干制”改革的推進(jìn)。

“包干制”改革力求解決科研單位在實際工作中的“報銷繁”問題，做到管理上面做減法，服務(wù)上面做加法，有效規(guī)避風(fēng)險的同時，減少經(jīng)費(fèi)使用中的限制，使科研人員可以更多的投入科研工作中。

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