張強，肖金成，陶一桃，武義青

編者按： 中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議于2020年10月26日至29日在北京舉行，審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（簡稱《建議》），為我國“十四五”時期的發(fā)展指明了方向。為深入學習貫徹黨的十九屆五中全會精神，本刊邀請多位專家，組織了“學習貫徹黨的十九屆五中全會精神”專題筆談。

摘要：“十四五”時期是我國重要戰(zhàn)略機遇期，應緊緊圍繞《建議》要求，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，讓集體土地上長出新型“城市”：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的階段性特點是從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到城鄉(xiāng)融合;城鄉(xiāng)融合發(fā)展的明確指向是實現(xiàn)農村的高質量發(fā)展與高品質生活。優(yōu)化國土空間布局提升空間發(fā)展質量，一方面要支持區(qū)域中心城市發(fā)展，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，推進城市群一體化;另一方面要建設現(xiàn)代化都市圈，促進都市圈同城化。實施高水平對外開放必須制度化的解決實際開放度低于名譽開放度，意味著經濟結構調整和現(xiàn)代工業(yè)體系的確立，意味著中國必須由政策開放走向制度開放，由外向型經濟走向開放型經濟，堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，建設更高水平開放型經濟新體制，全面提高對外開放水平。安全發(fā)展從根本上決定著新時代的發(fā)展成效乃至成敗，需要辯證認識發(fā)展和安全的關系，堅持安全發(fā)展理念和底線思維，統(tǒng)籌發(fā)展和安全、建設更高水平的平安中國。

關鍵詞：城鄉(xiāng)融合;鄉(xiāng)村振興;國土空間;現(xiàn)代化都市圈;高水平開放;開放型經濟;國家安全;風險治理

中圖分類號：F202 文獻標識碼：A文章編號：1007-2101（2021）02-0001-11

堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展讓集體土地上長出新型“城市”

張強，劉占芳

《建議》把城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大作為需要解決的問題之一，指出“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎和關鍵”;發(fā)展必須堅持新發(fā)展理念，以推動高質量發(fā)展為主題，不斷提高貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局能力和水平;破除制約高質量發(fā)展、高品質生活的體制機制障礙，強化有利于提高資源配置效率、有利于調動全社會積極性的重大改革開放舉措，持續(xù)增強發(fā)展動力和活力;并且特別指出，優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村、全面推進鄉(xiāng)村振興，要堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，通過健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，增強農業(yè)農村發(fā)展活力，解決城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實意義：實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化的迫切需求

健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，是黨的十九大以來一再強調的解決農業(yè)農村問題的重要思想和重大舉措。它所針對的問題是在我國快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，在農業(yè)連年增產、農村經濟和建設不斷發(fā)展、農村社會和服務條件不斷改善、農民收入持續(xù)增加的條件下，由各種生產要素大量地單向地流向城市而發(fā)生在農村地區(qū)的村莊空心化、人口老齡化等走勢，以及因此顯現(xiàn)出的農村社會不夠興旺、發(fā)展缺少要素、經濟缺乏活力等跡象。為此，必須推動城鄉(xiāng)之間的融合發(fā)展，一方面，繼續(xù)建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享、有利于城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展、有利于鄉(xiāng)村經濟多元化發(fā)展、有利于農民收入持續(xù)增長的體制機制，加大政府對于農業(yè)農村各項投入;另一方面，建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制，堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘。實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動，必須解決兩個方向上的問題，一是解決農業(yè)轉移人口進入城鎮(zhèn)后的市民化問題，實現(xiàn)基本公共服務對常住人口的全覆蓋，推動農民工特別是新生代農民工融入城市;二是建立城市人才、工商資本、財政金融資金、科技成果等入鄉(xiāng)和集體經營性建設用地入市的促進機制，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。

對于解決新階段的農村問題而言，建立并完善各類要素向鄉(xiāng)村流動的機制地位尤顯重要、時間尤顯緊迫、任務尤顯艱巨。其重要性、緊迫性、艱巨性在于：在未來基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的15年時間內，如果不能盡快地破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘、形成促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動與匯聚的有效措施，我國的農業(yè)耕作、生態(tài)涵養(yǎng)、鄉(xiāng)村社會將面臨后繼無人的嚴重局面，國家的糧食安全、生態(tài)安全、社會安全將遇到更為嚴峻的挑戰(zhàn);向經濟效益尚且不高的農業(yè)、生活品質尚且不高的農村、組織封閉性尚且很強的農民群體的“要素輸入”，又是一件目前理論儲備與實踐經驗尚且不足的重大轉變，也是清除城鄉(xiāng)二元結構制度影響的最后攻堅。只有徹底掃清對鄉(xiāng)向城、城向鄉(xiāng)之間自由流動的不合理障礙，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，才能形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的階段性特點：從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到城鄉(xiāng)融合

從我國改革開放到最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，大致要經歷三個至少約20年的奮斗期。一是改革開放后的前20年，為突破城鄉(xiāng)二元制度的探索期，國家進行了廢除原有體制和制度的一系列重大改革，初步形成了城鄉(xiāng)之間多種要素相互交流的市場，基本改變了農村人口不能流向城鎮(zhèn)的制度性限制。二是進入21世紀以來的20年，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的格局形成期，由上而下地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，逐一地進行城鄉(xiāng)一體化制度設計，按照以工業(yè)反哺農業(yè)、以城市支持農村、對農村農民多予少取放活以及基本公共服務城鄉(xiāng)均等化的指導思想，大幅度增加對農業(yè)和農村的投入，開展城鎮(zhèn)化和社會主義新農村建設，使各項公共服務從城市向農村地區(qū)延伸。到2020年形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的主要標志，是基本消除了長期制約城鄉(xiāng)關系的制度因素，城鎮(zhèn)化的公共服務實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，城鄉(xiāng)公共服務差距出現(xiàn)縮小趨勢。三是進入新時代開啟了走向城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)期，解決城鄉(xiāng)關系問題的工作重心將從“設計并建立制度”的階段性任務向“繼續(xù)完善制度、重在提高水平”的階段性任務過渡。繼續(xù)完善制度，最重要的是在堅持中國特色社會主義的根本制度、基本制度的前提下繼續(xù)構建完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系;提高質量水平，主要是在打通城鄉(xiāng)基本公共服務的制度通道以后，按照農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的方針，補齊農村公共服務短板，提高生活品質和服務水平，實現(xiàn)基本公共服務均等化，逐步走向優(yōu)質公共服務配置的城鄉(xiāng)均衡化。

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展新時代起點的今天，不變的是：“三農”問題仍然是全黨工作的重中之重，解決問題的根本出路仍然是城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)一體化解決的核心問題仍然是城鄉(xiāng)差距問題。變化的是：所要達到的目標更加明確，就是2035年基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化;為解決差距問題提出的方針更加明確，就是農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展;采取的措施更加有力，就是大大加強對于農業(yè)農村各類投入，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動匯聚;為此尤其值得注意的是，應以新理念去審視新變化。習近平總書記指出，城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經濟效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，統(tǒng)籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持從社會全面進步和人的全面發(fā)展出發(fā)。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，已經在逐步確立著新時代的城鄉(xiāng)社會公平觀，也就是城鄉(xiāng)之間的分工不但講求經濟效率，而且要求社會公平。集聚效益與社會公平始終是需要堅守的城鄉(xiāng)觀。不可因鄉(xiāng)村聚落規(guī)模小、產業(yè)分布散、經濟密度低而視之為“低效”，放松對于“三農”的重視，甚至以“集約”“高效”等為理由去鏟除鄉(xiāng)村居民點及其產業(yè)，以拆除農村為城市“騰籠”，這樣才能確立實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展牢靠的思想基礎。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的明確指向：實現(xiàn)農村的高質量發(fā)展與高品質生活

由城鄉(xiāng)一體化的制度建設到城鄉(xiāng)融合的體制機制完善，都是在“有城有鄉(xiāng)”的條件之下實現(xiàn)城市生活方式向農村地區(qū)的延伸覆蓋。改變一些地區(qū)在快速城鎮(zhèn)化過程中因偏向城市而輕視甚至不尊重鄉(xiāng)村、不尊重村莊的觀念，對于保護、發(fā)展、提升鄉(xiāng)村，對于壯大農村集體經濟，都是至關重要的前提。所謂“尊重”的含義，應是允許農民和農村集體有自己的選擇，允許小規(guī)模、散分布、低密度的鄉(xiāng)村永久性地發(fā)揮均衡生態(tài)、生活、生產的作用，在農產品主產區(qū)實現(xiàn)“農富同興”，在生態(tài)功能區(qū)實現(xiàn)“綠富同興”。

實踐已經證明，這種尊重鄉(xiāng)村、尊重村莊不僅具有社會意義，也是一條以低經濟成本實現(xiàn)農村高質量發(fā)展、高品質生活的有效路徑或模式。20世紀90年代以來，隨著城市工業(yè)化與農村工業(yè)化交融，農民進入城市產業(yè)、城市產業(yè)進入鄉(xiāng)村地區(qū)，在城市產業(yè)吸納農村勞動力和在集體土地發(fā)展城市產業(yè)、形成了大量非行政概念意義上的“村城”“鄉(xiāng)市”。這是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化方式的歷史進步，也以在集體土地上發(fā)展城市型產業(yè)和聚居區(qū)的實踐，形成了外部要素與集體土地的有機結合。它改變了以政府為主導、以征地為先導、實行征（地）轉（非）改（居）等多環(huán)節(jié)聯(lián)動的高成本的原有城鎮(zhèn)化模式，造就了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本條件和偉大創(chuàng)新。其共性是依靠農民群眾中蘊藏的積極性，經過自主建設實現(xiàn)村莊居民享受城市化公共服務的陽光，實際上是在集體土地上生長出了具有城市生活品質的新型居民點和產業(yè)聚集點。

在黨和政府引導下、由農民在自己土地上以勤勞與智慧建成的以鄉(xiāng)村景觀為背景的小型“城市”，土地是集體的，生活是城市的，服務和治理是由多主體分擔的，實際上避免和減少了征地、補償、轉制等一系列成本，實現(xiàn)了在集體土地上的村莊新型城鎮(zhèn)化。鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃設計就應當為這樣的看得見山水、留得住鄉(xiāng)愁的新型小城小鎮(zhèn)服務好，讓規(guī)劃不僅“約束”、而且順應民心民意，體現(xiàn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化理念。在集體土地上長出新型“城市”，起到了富裕農民、補充城市、降低成本、拓展消費、拉動振興的作用。但是由于過去長期缺少科學的規(guī)劃引導和制度保障，也出現(xiàn)了一些問題和曲折。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展新理念的指導下，按照在集體土地上長出城市、讓農民帶資產融入城市的方向去重新認識新時代中國特色社會主義的城鄉(xiāng)關系，鄉(xiāng)村振興就必然會成為水到渠成的自然歷史過程。

優(yōu)化國土空間布局提升空間發(fā)展質量

肖金成

《建議》為“十四五”乃至更長時期的發(fā)展指明了方向，明確了任務。《建議》提出：發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設現(xiàn)代化都市圈;合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，構建高質量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。

一、支持區(qū)域中心城市的發(fā)展，發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用

城市是區(qū)域的中心，區(qū)域是城市的載體。區(qū)域靠城市來帶動，城市靠區(qū)域來支撐。區(qū)域中心城市一般是指具有一定規(guī)模的能夠輻射帶動周邊地區(qū)的城市。其基本特征：一是有一定的首位度，即比區(qū)域內第二個城市的人口規(guī)模和經濟規(guī)模大1～2倍或等于二三四線城市的規(guī)模之和;二是有比較大的腹地，腹地半徑50～100千米;三是交通比較便捷，有鐵路、高速公路和機場，有條件吸引產業(yè)聚集。城市規(guī)模根據區(qū)域發(fā)展條件的不同有大有小，有的超過50萬人，有的超過100萬人，少數城市超過300萬人。

區(qū)域中心城市輻射的半徑一般50～100千米，輻射范圍一般在2萬平方千米左右，人口300～500萬人左右，與我國的地級市規(guī)模相當。我國共有地級行政單元333個，其中地級市293個，地區(qū)7個，自治州30個，盟3個。根據2019年《中國城市統(tǒng)計年鑒》戶籍人口統(tǒng)計，1 000萬人以上有9個，500萬人～1 000萬人有92個，300萬人～500萬人有90個，100萬人～300萬人有105個，小于100萬的有37個。300萬人以上的地州市占57.36%。從這些數據來看，大多數地級市的中心城區(qū)可發(fā)展成為區(qū)域中心城市，城市人口100萬人左右。城市群之外的區(qū)域中心城市約有150多座，可承載人口2億人左右。

建設區(qū)域中心城市，必須完善其功能，增強其產業(yè)承載能力和人口吸納能力，使其具有一定的首位度。第一，根據中心城市有效履行經濟社會管理職能的需要，將相應的許可權賦予中心城市政府行使。第二，完善區(qū)域中心城市功能。加快區(qū)域中心城市交通基礎設施建設，構建高效合理的交通網絡體系，不斷拓展區(qū)域中心城市的腹地。以增強經濟實力為基礎，以提高效率為保證，以改革創(chuàng)新為動力，通過在技術、體制和文化等不同層面的改革，打破對現(xiàn)有生產力發(fā)展的束縛，重點從產業(yè)結構、區(qū)域功能、空間布局和環(huán)境風貌等方面入手，通過產業(yè)重組、環(huán)境重整、形象重塑，提高區(qū)域中心城市的發(fā)展水平。第三，提高區(qū)域中心城市的文化品位。加大對教育的投入力度，不斷提高人的綜合素質，特別是文化、文明素質。抓住國家深化文化體制改革的契機，培育賦有區(qū)域特點的文化產業(yè)，打造文化品牌，提高區(qū)域中心城市在本區(qū)域內甚至是全國范圍的影響力。第四，創(chuàng)新城市管理理念。確立適應社會主義市場經濟要求的城市管理思想，建立符合市場經濟和現(xiàn)代化建設規(guī)律的城市管理體制，著力提高管理水平。建立精干、智慧、高效的政府管理系統(tǒng)，強化城市依法管理的職能以及應對突發(fā)事件的能力。＼[1＼]第五，以中心城市為核心，構建合理的城鎮(zhèn)體系。將周邊的縣城和小城鎮(zhèn)納入城鎮(zhèn)體系，統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理，使區(qū)域城市結構更加合理。第六，加強城鄉(xiāng)融合，促進鄉(xiāng)村振興。隨著中心城市要素的聚集，城市規(guī)模不斷擴大，實力持續(xù)增強，應加大力度支持農業(yè)發(fā)展，工業(yè)支持農業(yè)，城市帶動鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、交通一體化、市場一體化、公共服務一體化，把縮小城鄉(xiāng)差距作為政府的重要任務和考核指標。

二、建設現(xiàn)代化都市圈，促進都市圈的同城化

城市是一個區(qū)域的中心，通過極化效應集中了大量產業(yè)和人口，獲得快速發(fā)展。隨著規(guī)模的擴大和實力的增強，城市對周邊區(qū)域產生輻射帶動效應，形成一個又一個城市圈或都市圈。＼[2＼]城市不可能孤立存在，與周邊的農村和小城鎮(zhèn)存在不可能割斷的經濟聯(lián)系，周邊的農村為城市提供農產品，城市為周邊農村提供各種服務和工業(yè)品。由于這些必然的經濟聯(lián)系，形成了一個個城市圈。都市圈是城市圈的特殊形態(tài)。都市圈是以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為核心，以核心城市的經濟輻射距離為半徑，形成功能互補、分工合作、經濟聯(lián)系密切的區(qū)域，是都市通過輻射效應與周邊地區(qū)發(fā)生相互作用的產物。都市圈和城市圈所不同的是，其涵蓋的不僅有農村和小城鎮(zhèn)，還有為數不少的中小城市。除了城鄉(xiāng)關系之外，還有城市之間的關系。

一般來說，城市常住人口超過300萬的城市才可謂之都市，超過500萬可謂之大都市。按此標準，我國達到都市標準的城市有30座左右，也就是說，我國已形成30個左右的都市圈，未來若干年可能形成50個都市圈。都市的輻射半徑可達100千米，人口超過500萬人的大都市的輻射半徑可達150千米，人口超過1 000萬人的大都市輻射半徑可達200千米。如上海市的輻射半徑可達200千米，可涵蓋蘇州、無錫、常州、南通、嘉興、湖州、寧波、舟山等地級市。＼[3＼]重慶都市圈可涵蓋瀘州、內江、廣安、遂寧、南充、涪陵等地級市。成都都市圈可涵蓋資陽、德陽、綿陽、樂山、眉山、雅安等地級市。武漢都市圈可涵蓋孝感、咸寧、鄂州、黃石、黃岡等地級市。昆明都市圈可涵蓋玉溪、楚雄、曲靖等地級市。但有些都市圈城鎮(zhèn)體系不是很合理，存在首位度過高等問題。有些城市片面追求人口規(guī)模，將周邊縣市通過行政區(qū)劃調整納入管轄范圍。須知，城市不包括農村地區(qū)，城市一般是連續(xù)的，遠離中心城區(qū)15公里以上便不再是一個城市。“十四五”時期，應對現(xiàn)有都市圈進行規(guī)劃，促進都市圈在核心城市的輻射帶動下健康持續(xù)高質量發(fā)展。

規(guī)劃建設都市圈的出發(fā)點是提高都市的輻射力和帶動力，消除行政壁壘，促進市場一體化、交通一體化、公共服務一體化，逐步形成大中小城市協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，而不是為了增強都市的吸引力和集聚力。在都市的引領和帶動下，周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)將獲得發(fā)展機遇，周邊的農村也將獲得發(fā)展機遇。當然，規(guī)模不太大、實力不太強的都市由于打破了行政分割，腹地擴大，經濟要素將繼續(xù)集聚，其規(guī)模也將不斷擴大。有條件的都市圈應發(fā)展軌道交通，打造軌道上的都市圈，將都市核心區(qū)與周邊城市聯(lián)系起來，實現(xiàn)同城化。

三、加強城市群城市之間的功能分工，推進城市群一體化發(fā)展

都市圈與相鄰的都市圈會發(fā)生耦合，也就是彼此連接起來，甚至發(fā)生重合。如北京都市圈和天津都市圈已經耦合在一起，上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈也已經耦合在一起。也有一個都市圈與周邊的城市圈耦合在一起，這個階段，城市群就形成了。城市群范圍比都市圈的范圍要大一些，但都市圈是城市群形成的前提和必要條件。因此，無論是都市圈還是城市群都是自然歷史過程，不是主觀或人為地在地圖上畫出來，也不太可能人為地打造出來。

所謂城市群是在一個特定的區(qū)域內云集相當數量不同規(guī)模不同類型的城市，城市之間的聯(lián)系越來越密切，以一個或幾個大都市為核心，依托便捷的交通條件，形成的城市集合體。城市群的數量不可能很多，因為一個城市群必須包含一個以上都市圈，有些都市圈周圍沒有規(guī)模較大的城市輻射形成的城市圈，就難以形成城市群。城市群的范圍也不可能很大，都市圈和周圍的城市圈距離太遠，難以耦合，中間存在斷裂帶，也不可能形成城市群。城市群的面積一般不會超過10萬平方千米，有些時候，考慮到未來的發(fā)展，將城市群的范圍規(guī)劃得大一些也是必要的，但成倍擴大就有點離譜。城市群一般分布在人口密集、城市密集、經濟比較發(fā)達的地區(qū)，地廣人稀的地區(qū)不可能形成城市群。中國十大城市群，一半以上在東部，原因是東部的人口密集、城市密集、經濟發(fā)達，形成了很多大都市，為城市群的形成提供了條件。

“十四五”時期，城市群的內部結構應不斷優(yōu)化，優(yōu)勢互補、分工合作，克服行政分割，消除市場壁壘，提高一體化水平，減少競爭，杜絕惡性競爭。城市群內的核心城市規(guī)模有的已足夠大，吸引力、集聚力已足夠強，其任務和使命是輻射和帶動周邊地區(qū)的發(fā)展，促進都市圈的同城化，繼而對整個城市群起到引領作用。城市群內的其他城市應發(fā)揮優(yōu)勢，與其他城市形成一定的分工，優(yōu)勢互補，強化其特定的功能，加強與其他城市的聯(lián)系與合作，因此，這些城市將逐步由區(qū)域性中心城市蛻變?yōu)楣δ苄猿鞘小Ｒ?guī)劃建設城市群的意義在于分工與合作，只有產業(yè)結構不斷升級，空間布局不斷優(yōu)化，才能實現(xiàn)變單個城市的競爭力為城市群整體的競爭力。此外，城市群應對周邊地區(qū)發(fā)揮輻射帶動作用，通過產業(yè)轉移、對接合作、知識溢出等途徑帶動周邊區(qū)域的發(fā)展。

高水平開放的理論與現(xiàn)實意義

陶一桃

黨的十九屆五中全會提出：實行高水平對外開放，開拓合作共贏新局面。堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，依托我國大市場優(yōu)勢，促進國際合作，實現(xiàn)互利共贏。要建設更高水平開放型經濟新體制，全面提高對外開放水平，推動貿易和投資自由化便利化，推進貿易創(chuàng)新發(fā)展，推動共建“一帶一路”高質量發(fā)展，積極參與全球經濟治理體系改革。

可以說，黨的十九屆五中全會有關高水平對外開放的戰(zhàn)略部署，是在對改革開放40年經驗總結基礎上的更高視野的戰(zhàn)略定位。這不僅意味著中國社會的改革開放進入到了一個新的歷史時期，同時也意味著中國對外開放的新格局將伴隨著創(chuàng)新國家建設逐步得以確立。更高水平的對外開放標志著中國社會從政策開放走向制度開放，從外向型經濟走向開放型經濟，一個更為包容、自信、規(guī)制的中國將以其自身的發(fā)展繁榮展現(xiàn)其制度力量與國際競爭力。

改革與開放是中國社會轉型的同一過程中相輔相成的兩個方面。沒有改革的決策，就不可能有開放的實踐。而以開放促改革，不僅構成了中國社會改革與深化改革的實踐邏輯與路徑，也是今天高水平開放制度創(chuàng)新邏輯路線與堅定選擇，開放既是改革的需要，更是今天推動改革向縱深邁進的不可替代的力量。正如習近平總書記所說：改革和開放相互促進、相得益彰。

一、實行高水平對外開放，證明中央以開放促改革的戰(zhàn)略方針是正確的

中國改革開放的總設計師鄧小平早在改革開放之初就明確指出：“現(xiàn)在的世界是開放的世界”， “發(fā)展經濟， 不開放是很難搞起來的?！雹汆囆∑降膶ν忾_放思想主要包括如下論斷： 其一，建設經濟特區(qū)， 積極利用外資， 開展對外經濟合作和對外貿易;其二， 逐步從沿海向內地推進對外開放，從而實現(xiàn)全面開放;其三，在充分利用外資的同時，正確處理獨立自主、自力更生與對外開放的關系。改革開放的根本目標是解放和發(fā)展生產力， 提高勞動生產率，在完成由普遍貧窮走向共同富裕的同時，實現(xiàn)充分體現(xiàn)人的經濟價值的中國經濟的高質量發(fā)展。概而言之，改革開放就是在完成由傳統(tǒng)計劃經濟向社會主義市場經濟轉型的進程中，通過體制機制改革，改革政府，建立符合社會主義市場經濟的運作規(guī)制的嶄新的政府與市場的關系，使市場規(guī)律的力量在資源配置中發(fā)揮主導作用;逐步建立法制社會的基本框架，形成與社會主義市場經濟相適應的產權保護機制，以開放的“鄰里效應”加速包括人力資本在內的要素積累，從而使科技創(chuàng)新成為帶動經濟發(fā)展的可持續(xù)動因;以要素稟賦優(yōu)勢迅速融入國際分工，并不斷以要素稟賦的提升提高在國際分工鏈條中的地位，從而擴大市場規(guī)模，確立在國際經濟格局中的地位。

2012年12月習近平在廣東考察工作時的講話指出：改革開放是我們黨的歷史上一次偉大覺醒?！罢沁@個偉大覺醒孕育了新時期從理論到實踐的偉大創(chuàng)造。中國發(fā)展的實踐證明，當年鄧小平同志指導我們黨作出改革開放的決策是英明的、正確的，鄧小平同志不愧為中國改革開放的總設計師，不愧為中國特色社會主義道路的開創(chuàng)者。今后，我們要堅持走這條正確道路，這是強國之路、富民之路。我們不僅要堅定不移走下去，而且要有新舉措、上新水平?！雹?012年12月，習近平在十八屆中央政治局第二次集體學習時的講話又指出：改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招?！皼]有改革開放就沒有當代中國的發(fā)展進步，改革開放是發(fā)展中國、發(fā)展社會主義、發(fā)展馬克思主義的強大動力。現(xiàn)在，解決我國進一步發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)，必須深化改革開放。改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現(xiàn)‘兩個一百年奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵一招?！雹?/p>

二、實行高水平對外開放意味著，必須制度化地解決實際開放度低于名義開放度，從而開放但并未真正國際化的問題

人們通常會用對外開放度來說明一個國家和地區(qū)，或一座城市的開放性，具體表現(xiàn)為市場的開放程度。但對外開放度又分為名義開放度與實際開放度，它們是衡量一國或地區(qū)經濟對外開放規(guī)模和水平的重要指標。名義開放度是指一國或地區(qū)經濟的市場開放度，一般選擇外貿依存度，即以進出口總額與GNP 或GDP 之比來衡量。實際開放度則是指制度開放度，它表現(xiàn)為全要素國際間流動的自由度。國際化的城市一定是一個開放性的城市，但一個開放性的城市，未必一定就是一個真正國際化的城市。以中國最早、最成功的開放城市深圳為例，深圳作為一座名義開放度相當高的城市，無論外貿總額還是其占GDP 比重均處于國內領先地位。2019年全市進出口總額29 773.86億元，約占同期全國進出口總值的10%，其中，出口總額16 708.95億元，連續(xù)27年居全國大中城市首位。④深圳作為中國率先改革開放的城市，它的開放性和國際化恐怕無人會質疑。按照聯(lián)合國城市國際化指標測算，深圳市目前己處于國際高級標準的80.21%水平，正在從國際化中級水平向高級水平邁進，而且深圳市在人均GDP、人均電力消耗量、萬人擁有乘車輛等指標上均具有相對優(yōu)勢。⑤但同時我們還應該關注另一指標體系，那就是美國全球智庫科爾尼管理咨詢公司的調查統(tǒng)計報告，這個報告從五個維度（商業(yè)活動、人力資源、信息交換、文化經驗、政治參與）來評價一個國家或地區(qū)的城市綜合開放水平，其結果是：2018年，香港在全球城市指數排名中連續(xù)11年穩(wěn)居全球第5位，并且是中國高居榜首的地區(qū);北京第9位;上海第19位;深圳第79位。⑥深圳是一座因改革而聞名的城市。開放使它走向世界，并融入國際經濟之中。但就目前而言，深圳仍存在國際化腳步并未追趕上開放的步伐，即開放不國際的問題。深圳作為率先改革開放的城市，作為中國特色社會主義先行示范區(qū)，其自身存在的問題具有大局意義上的問題效應。這說明包括最開放的城市深圳在內，我國目前一定程度上仍處于政策性開放所形成的外向型經濟發(fā)展階段，并沒有真正從體制機制上走向由制度開放所形成的開放型經濟形態(tài)。實際開放度低于名義開放度，說明社會整體發(fā)展尚未真正完成由經濟先行走向全面發(fā)展的積累進程，而實行高水平對外開放，正是在新時期以開放促改革的進程中“實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放”，⑦提高實際開放度和中國社會的整體國際化水平。所以習近平總書記強調：開放帶來進步，封閉必然落后。中國開放的大門不會關閉，只會越開越大。⑧

三、實行高水平對外開放，意味著經濟結構調整和現(xiàn)代工業(yè)體系的確立

改革開放40多年來，一方面由于要素稟賦（中國勞動力價格相對低廉），另一方面由于資本，尤其技術的約束，以出口替代為戰(zhàn)略選擇的外向型經濟占主導地位。出口替代是20世紀60年中期以后，發(fā)展中國家普遍選擇的一種對外經濟戰(zhàn)略。旨在通過促進本國具有比較優(yōu)勢的出口產品的生產與出口，逐步改變出口商品結構，從而替代初級產品的出口，帶動國內工業(yè)化和經濟發(fā)展。中國改革開放初期也是基本沿著出口替代的外向型經濟的戰(zhàn)略方向前行的。當然，出口替代戰(zhàn)略的成敗與國際經濟環(huán)境密切相關。在世界經濟整體發(fā)展迅速、國際市場容量處于擴大勢態(tài)的情況下，一些發(fā)展中國家與地區(qū)依靠本國在勞動力等方面的優(yōu)勢，帶動了本國經濟發(fā)展。然而，在世界經濟增長減慢，尤其是在保護主義抬頭的情況下，不僅出口替代的困難與交易成本會大幅增加，并且很有可能陷入債務危機。

所謂進口替代，對中國而言就是以本國自己生產的產品在中國市場上取代原來需要進口的產品。以進口替代實現(xiàn)的經濟增長，是一種“進口偏向型增長”。從理論上講，如果一國長期把資源用于生產進口替代產品，最終將會減少用于生產出口產品的資源投入。從社會總需求均衡的角度來看，進口的減少通常會在長期中導致出口相應減少。因此，進口替代的經濟增長將降低對外貿易占一國GDP的比例，從而形成一種偏于內向型的經濟發(fā)展模式。自改革開放以來，我國就致力于出口導向型的經濟發(fā)展。日本及“亞洲四小龍”以出口導向帶動經濟增長的成功經驗，不僅使外向型經濟發(fā)展模式在之后的20多年的時間里（至21世紀初期）占據統(tǒng)治地位，而且以出口增長來帶動經濟發(fā)展也似乎成為了唯一正確的經濟發(fā)展戰(zhàn)略。但是，無論從理論還是實踐上來說，出口導向戰(zhàn)略對一個國家而言并不是在任何時代、任何情況下都能帶來比進口替代戰(zhàn)略更高速度、更高質量的經濟增長，尤其對于一個人口眾多，經濟結構多元的轉型大國來說，出口導向的經濟發(fā)展并不一定永遠優(yōu)于進口替代的經濟發(fā)展策略?？唆敻衤苍赋觯喊褨|亞經濟增長的奇跡歸因于出口導向的經濟增長戰(zhàn)略并沒有充分的依據。東亞國家的高速經濟增長可能另有其根本原因，而出口的高速增長很可能是反過來由整個經濟的高速增長推動的。⑨改變一國的貿易結構必須從改變一國的經濟結構入手，沒有健康、合理、可持續(xù)性并具有競爭力的工業(yè)體系的支撐，就無法改變一國對外貿易的格局，從而提高一國在國際分工鏈條中的地位。一國在國際分工鏈條中的地位是由一國擁有的主要要素稟賦所決定的。當一國擁有的主要要素是廉價勞動力時，在國際分工鏈條中就只能處于末端的位置;而當一國擁有的主要要素是技術與資本時，尤其是核心技術時，必然處于國際分工鏈條的高端位置。所以十九屆五中全會報告指出，實行高水平對外開放與創(chuàng)新型國家建設、現(xiàn)代工業(yè)體系的營建統(tǒng)籌一體。創(chuàng)新將助力現(xiàn)代工業(yè)體系的營建，同時創(chuàng)新的經濟績效與現(xiàn)代工業(yè)體系的形成又將會以對外貿易產品結構改變的方式，改變著一國在國際分工鏈條中的地位，從而引發(fā)由過度“出口替代”向“進口替代”戰(zhàn)略的轉變，這一戰(zhàn)略轉型還意味著一個健康循環(huán)的國內外雙市場運行機制的逐步形成，從單純外向型經濟走向國內國外雙市場、雙循環(huán)的有機互補型經濟結構。

四、實行高水平對外開放意味著中國必須由政策開放走向制度開放，由外向型經濟走向開放型經濟

在《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》中也著重提出：加大制度型開放力度。支持以規(guī)則銜接深化粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展。充分發(fā)揮中國（廣東）自由貿易試驗區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)全面深化改革和擴大開放試驗田作用，形成更多可復制可推廣的制度創(chuàng)新成果。加強對重大疑難涉外商事案件的業(yè)務指導。支持完善法治領域跨境協(xié)作機制，健全國際法律服務和糾紛解決機制。這再度意味著，實行高水平對外開放必須與深刻的制度變革與創(chuàng)新相伴隨，而由政策開放走向制度開放則是其中的關鍵，因為這是一個有利于更加開放的制度環(huán)境的營建過程。制度變革與創(chuàng)新永遠是實現(xiàn)改革目標的通道與保障。

所謂外向型經濟是指一國面向國際市場，建立以出口為主導的產業(yè)結構，廣泛利用國際資源，充分參與國際分工和交換的經濟，它具有兩頭在外的特點，即一件產品的開頭（原材料供給）、結尾（最終銷售及消費）都在國外，加工生產在國內，這是我國改革開放以來一種占主導地位的生產模式，也是占主導地位的經濟結構模式。外向型經濟對一個經濟剛剛起步的國家來說，可以充分利用國內的剩余勞動力并同時創(chuàng)造就業(yè)機會（尤其是發(fā)展初期），從而收獲勞動力紅利。同時，外向型經濟對拉動一國經濟的發(fā)展還有以下獨特的功能：其一，具有較強的出口創(chuàng)匯能力，有助于改善一國的國際收支狀況，增強其支付能力;其二，能使發(fā)展中國家在較大規(guī)模上利用國外資金，引進、吸收、消化國外先進技術和隨之引進的先進經營管理方法;其三，能夠充分利用國際分工的比較優(yōu)勢，在較大范圍內參加國際勞務分工，減少潛在的過剩勞動力（尤其是農村過剩勞動力），促進本國工農業(yè)實現(xiàn)均衡增長;其四，帶動、促進本國經濟增長，使國民生活條件得以迅速改善，收入水平大幅提高。但是，由于外向型經濟對國際市場具有高度的依賴性，國際市場乃至國際政治風云變幻都不可避免地影響外向型經濟的興衰。深受世界經濟環(huán)境優(yōu)劣的制約是外向型經濟的自身弱點。這也是為什么中央要以創(chuàng)新型國家建設提升產業(yè)結構，改善出口產品結構，從而改變單一生產外向型經濟，旨在使整個國民經濟與世界經濟融為一體，包括人才在內的資金、商品、勞務等生產要素自由流動，國內市場成為國際市場的一個有機組成部分，本國貨幣成了可自由兌換的世界性貨幣的經濟外向型經濟過渡與邁進。

所謂開放型經濟，是與封閉型經濟相對而言的。在開放型經濟中，生產要素及商品、服務可以自由地跨國界流動，從而實現(xiàn)資源最優(yōu)配置和經濟效率最大化。通常，一國經濟發(fā)展水平越高，市場化程度越高，就越接近于開放型經濟。開放型經濟與外向型經濟的不同就在于，外向型經濟以出口導向為主，開放型經濟則以降低關稅壁壘和提高資本自由流動程度為主。因此，在開放型經濟中，既出口，也進口，基本不存在孰重孰輕的問題，關鍵在于發(fā)揮比較優(yōu)勢;既吸引外資，也對外投資，對資本流動限制較少，尤其對外資在本國投資領域的行業(yè)準入限制較少。開放型經濟是一個制度開放型的經濟，它的基本要求就是市場對資源配置起決定性作用。但是，開放型經濟的主體還是發(fā)揮戰(zhàn)略主導作用的政府。在實行高水平對外開放戰(zhàn)略的進程中，一個開放自信的中國不僅會為自身創(chuàng)造世界機會，也會為世界創(chuàng)造中國機會。

堅持底線思維統(tǒng)籌發(fā)展和安全

武義青

《建議》把“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”提高到未來五年發(fā)展指導思想重要內容的高度，提出“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領域和全過程”，“實現(xiàn)更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展”，“實現(xiàn)發(fā)展規(guī)模、速度、質量、結構、效益、安全相統(tǒng)一”。把發(fā)展和安全作為兩件大事進行強調，體現(xiàn)了如何發(fā)展、怎樣發(fā)展的思想深化，體現(xiàn)了鮮明的問題意識和時代性。統(tǒng)籌發(fā)展和安全、建設更高水平的平安中國，是十九大以來中國共產黨治國理政重大原則的邏輯深化和實踐展開，是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，對于在復雜環(huán)境下更好推進我國經濟社會發(fā)展具有重大指導意義。在“十四五”和今后一段時期，要把對安全與發(fā)展關系的認識提升至新高度，辦好發(fā)展和安全兩件大事，不斷譜寫“兩大奇跡”新篇章。

一、安全發(fā)展從根本上決定著新時代的發(fā)展成效乃至成敗

縱觀人類歷史，世界發(fā)展從來都是各種矛盾相互交織、相互作用的綜合結果。運用底線思維，在不斷主動迎接風險挑戰(zhàn)中取得勝利，是中國共產黨從歷史興替中得出的一條重要經驗。我國用40年時間走過了西方發(fā)達國家200年的工業(yè)化、城市化歷程，這種壓縮型、超常規(guī)、跨越式的發(fā)展模式在締造了“中國奇跡”的同時，也產生了前所未有的安全風險。習近平總書記指出：“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障”。發(fā)展必須安全，安全提質發(fā)展，發(fā)展和安全之間互為條件、彼此支撐。這一辯證統(tǒng)一關系在中華民族“站起來”“富起來”的發(fā)展階段已得到充分驗證。在新時代中國特色社會主義建設“強起來”的宏偉發(fā)展進程中，在經濟發(fā)展從“有沒有”轉入“好不好”的高質量發(fā)展階段，實施“安全發(fā)展戰(zhàn)略”是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的必然要求。

“十四五”時期處于兩個百年奮斗目標的歷史交匯點，是中國向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。習近平總書記對時代形勢做出了一個高屋建瓴的判斷：“當前中國處于近代以來最好的發(fā)展時期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩”。越是接近民族復興大業(yè)的目標，越是充滿風險乃至驚濤駭浪，越是需要保持對復雜環(huán)境的清醒認識，常觀大勢、常思大局，科學預見發(fā)展走勢和隱藏其中的風險挑戰(zhàn)，未雨綢繆，居安思危，在全面深化改革中化解來自各方面的風險挑戰(zhàn)，破解發(fā)展面臨的各種難題，增強開頂風船、走上坡路的能力。如果在根本問題上犯戰(zhàn)略性、顛覆性錯誤，國家安全就可能面臨重大威脅，實現(xiàn)中華民族偉大復興的進程就可能遲滯或被迫中斷。

適應中國特色社會主義新時代經濟社會發(fā)展和國際形勢變化的雙重需要，以習近平同志為核心的黨中央把防范化解重大風險放在三大攻堅戰(zhàn)之首，將管控和消除安全風險納入國家戰(zhàn)略，把風險治理納入國家治理體系和治理能力的議題之中，對防范化解風險做出了科學戰(zhàn)略籌劃。我國發(fā)展過程中面臨的風險挑戰(zhàn)點多面廣，相互交織，形成一個風險綜合體。習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班上強調，“我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝事件，也要防范‘灰犀牛事件”?！督ㄗh》把國家總體安全觀向經濟、社會等各個領域進行了具體化、升華和重新定位，確立了綜合安全觀。習近平總書記深刻洞察世情國情民情黨情變化，強調要堅決貫徹總體國家安全觀，既聚焦重點、又統(tǒng)攬全局，在全面防控風險挑戰(zhàn)的同時，重點防控那些可能遲滯或中斷中華民族偉大復興進程的全局性風險。這充分反映出黨中央對抵御各類重大風險挑戰(zhàn)重要性、迫切性、長期性的深刻認識，凸顯了中國爭取未來發(fā)展主動權的決心。

重大傳染病和生物安全風險，不僅事關國家安全與社會穩(wěn)定，而且是威脅全人類生存和發(fā)展的重大問題。在習近平總書記關于“統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌做好經濟社會發(fā)展各項工作”的“雙統(tǒng)籌”思想指導下，面對突如其來的新冠疫情，我國各級黨委和政府、全體黨員干部和人民群眾處變不驚，沉著應對，在做好疫情防控這一頭等大事的同時，抓緊復工復產，在最短時間內將疫情控制在最小范圍，將損失降到最低限度。復工復產為疫情防控提供了堅實的物質保障，保障了人民群眾的日常生活，保持了社會穩(wěn)定。面對全球疫情持續(xù)蔓延對經濟運行帶來的系統(tǒng)性風險，我國政府主動出擊，繼“六穩(wěn)”之后，中共中央政治局會議首次提出“六保”（保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場主體、保糧食能源安全、保產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉），作為2020年政府經濟政策的最大著力點，凸顯了黨中央、國務院在非常時期的底線思維。“十四五”期間在常態(tài)化疫情防控背景下，既要補齊衛(wèi)生健康領域的短板，預防重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，又要將發(fā)展作為第一要務，堅持穩(wěn)中求進總基調，提升經濟韌性、社會韌性、民族精神韌性，努力實現(xiàn)穩(wěn)增長和防風險均衡、促發(fā)展和保安全并行。

二、辯證認識發(fā)展和安全的關系

習近平多次強調“要堅持底線思維，做好較長時間應對外部環(huán)境變化的思想準備和工作準備”。在筑牢安全防線的同時，也要防止把安全問題擴大化而裹足不前的保守傾向。習近平指出，“我們既要保持戰(zhàn)略定力，推動我國經濟發(fā)展沿著正確方向前進;又要增強憂患意識，未雨綢繆，精準研判、妥善應對經濟領域可能出現(xiàn)的重大風險”。這是馬克思主義科學認識論的具體運用。

僥幸心理和麻痹意識是“灰犀牛”最好的藏身地。對未來謹慎樂觀的前提是具備“底線思維”，將預防風險作為安全的底線。縱觀歷史，經濟危機的出現(xiàn)往往與政府的盲目樂觀和麻痹大意脫不了干系。2007年次貸危機前，美國政府和美聯(lián)儲錯誤地以為當時世界經濟不平衡，國內經濟風險可防可控，所以一再降息，孰料釀成了百年一遇的經濟大危機?！笆奈濉睍r期，我國經濟社會發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，但機遇和挑戰(zhàn)有新的變化，安全問題的多元性日益突出、聯(lián)動性更為強勁，維護國家安全和社會穩(wěn)定的任務更為艱巨。適應風險常態(tài)化趨勢，全國上下必須在增強憂患意識、危機意識方面形成廣泛共識，始終繃緊防范化解重大風險挑戰(zhàn)這根弦，克服“和平積弊”“太平慣性”“行動惰性”，打好防范化解重大風險主動仗。

統(tǒng)籌發(fā)展與安全，就要樹立底線思維，注重對各類風險和危機等負面因素進行管控，避免爆發(fā)系統(tǒng)性的危機，以便贏得發(fā)展的主動權。底線是不可逾越的警戒線，是引發(fā)安全風險事件的臨界點，一旦突破就會前功盡棄、無法補救、全局被動。比如，經濟發(fā)展速度，過快了可以調控下來，過慢了可以加快發(fā)展，但一旦經濟秩序亂了，就會造成全局被動的后果。從這個意義上講，維護經濟秩序的穩(wěn)定就是底線。再如，一些嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞會給生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉的損失，生態(tài)環(huán)境的保護就是防守的底線。十九大報告明確提出，要“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”。這里的生態(tài)紅線就是“底線”，守不住底線就無法建設美麗中國，更無法建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。同樣地，沒有補齊7 000多萬貧困人口脫貧這塊短板，就談不上全面建成小康社會。在政治、外交、經濟等領域都存在若干不容觸碰、不能逾越的紅線。在治國理政的具體實踐中，要劃定底線、筑牢防線，明白哪些利益是核心利益，絕不能喪失;哪些規(guī)范是基本標準，決不能通融;哪些目標是基本目標，絕不能放松。

統(tǒng)籌發(fā)展和安全，既是防范化解各類風險挑戰(zhàn)的現(xiàn)實需要，更是推動我國經濟高質量發(fā)展的重要前提和必然路徑，是供給側結構性改革和質量革命的必然要求。安全與發(fā)展相比，安全無疑是約束性指標。但在風險多發(fā)易發(fā)的態(tài)勢下，國家加強對生命安全、生態(tài)安全、國防安全、科技安全、糧食安全、能源安全、政治安全等方面的要求，大力提升安全標準及安全管理水平，對發(fā)展不是阻礙而是促進，會給企業(yè)的價值、產品的品質、品牌的信譽、國家和區(qū)域的發(fā)展環(huán)境帶來顯著提升。從這個意義上講，防風險、保安全本身就是在促發(fā)展。

習近平指出，“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎和關鍵”。在新時代的偉大征程上，破解突出矛盾和問題，防范化解各類風險隱患，歸根到底要靠發(fā)展。當前的安全風險既有外生沖擊，更有大量的內生風險，單純立足于事后防范的應急機制難以從根本上消除不安全因素。有些生態(tài)安全問題是因發(fā)展不充分、生產力水平落后所導致的，有些群體性事件是因發(fā)展不平衡、社會階層斷裂所引發(fā)的，有些國家安全問題與國家科技實力不強、社會科學話語權缺乏有關。要預防和化解上述類型的安全風險，改革發(fā)展才是治本之道。比如，健全依法決策機制、公眾參與機制，既能從源頭上防止決策不當導致的重大安全風險，又可以降低發(fā)展成本，提高發(fā)展成效。因此，我們必須堅定不移把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要務，以推動高質量發(fā)展為主題，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，筑牢國家繁榮富強、人民幸福安康、社會和諧穩(wěn)定的物質基礎。不斷增強我國經濟實力、科技實力、綜合國力，方能厚植抵御風險、化解風險的實力和能力，方能為實現(xiàn)更高水平更高層次的安全發(fā)展提供牢固的基礎和條件。

三、安全發(fā)展理念是對發(fā)展觀的深化和拓展

習近平指出，“推動創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，前提都是國家安全、社會穩(wěn)定。沒有安全和穩(wěn)定，一切都無從談起?！卑踩l(fā)展理念與創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享新發(fā)展理念并列，共同成為未來發(fā)展的“新發(fā)展理念”范疇。在《建議》中，“安全”第一次與質量、效率、公平和可持續(xù)并列提出，第一次被納入“相統(tǒng)一”的戰(zhàn)略目標中，這是對原有發(fā)展觀的深化和拓展。

從系統(tǒng)論角度分析，發(fā)展是社會—經濟—生態(tài)這個復雜巨系統(tǒng)的整體變遷，其中任何一個環(huán)節(jié)滯后都會導致系統(tǒng)功能的不協(xié)調。用習近平經常引用的“木桶”理論來分析，木桶的短板、薄板、長期在臨界狀態(tài)存在的矛盾和問題，經由量的積累，可能驟然“爆板”而產生影響全局的安全危機。改革開放以來，以GDP增長為導向的粗放型發(fā)展方式，導致了資源對外依賴度過高、自然界的報復、貧富分化、社會關系緊張等一系列問題，將我國帶入資源安全、環(huán)境安全、社會安全等各類矛盾凸顯期。譬如，有的地方急于上項目搞開發(fā)，忽視生態(tài)環(huán)境的容納能力，沒有考慮社會民生的承受能力，導致嚴重的環(huán)境破壞，引發(fā)群體性事件，以往的諸多成果付諸東流。因此，傳統(tǒng)發(fā)展模式是一種不可持續(xù)的發(fā)展、不安全的發(fā)展。黨中央著眼長遠和全局，提出向高質量發(fā)展轉軌，全面建成小康社會。在實踐措施上，就是要把資源環(huán)境、社會和諧等落后的環(huán)節(jié)和領域作為“底線”，加快補齊污染防治、精準脫貧等領域短板，夯實弱項基礎，防止落后領域拖累大局?？梢?，安全發(fā)展與綠色發(fā)展、協(xié)調發(fā)展理念之間具有內在的契合性。

統(tǒng)籌發(fā)展與安全，需要妥善處理創(chuàng)新發(fā)展和安全發(fā)展之間的矛盾統(tǒng)一關系，實現(xiàn)前瞻性思維與后顧性思維的統(tǒng)一。改革與創(chuàng)新本身是一個打破原有資源平衡、突破原有運行規(guī)則的過程，現(xiàn)代化本身內生著各類風險和動蕩。統(tǒng)籌發(fā)展與安全，要求我們既要銳意進取、開拓創(chuàng)新，追求理想境界，又要高度警惕危機、風險等負面因素的滋生和蔓延，注重堵塞漏洞、防止動蕩，積極謀求“發(fā)展效益最大化”和“危機最小化”的統(tǒng)一。如此，方能在不確定性中找到新的機遇，在危機中育新機、于變局中開新局。

實施“安全發(fā)展戰(zhàn)略”，是以人民為中心治國理政思想的體現(xiàn)，安全發(fā)展與共享發(fā)展是方向一致的。黨的十九大首次將“安全”作為新時代人民美好生活的基礎指標之一，強調要“樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想”。習近平反復強調，防范化解風險必須堅持以人民為中心，更加自覺地維護人民利益，堅決反對一切損害人民利益、脫離群眾的行為。在偉大抗疫斗爭中，黨中央始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，不惜一切代價維護人民生命安全和身體健康，充分體現(xiàn)了中國共產黨作為人民政黨的本質和“人民至上”、全心全意為人民服務的根本宗旨。只有人民群眾不再為自然災害、生產事故、國防安全、社會不穩(wěn)定事件等各類風險和災難而“提心吊膽”，人民群眾才能真正擁有安全感、獲得感和幸福感;依靠群眾、團結群眾，建立起共建共治共享的體制機制，才能有效降低安全發(fā)展的成本。

科技經濟的全球化也帶來了風險的全球化。面對全球氣候變暖、生態(tài)危機、全球經濟危機、跨國恐怖主義網絡、病毒傳染等關乎人類共同命運的風險和危機，沒有一個國家能夠獨善其身。為應對和解決全球安全風險，建立風險治理的國際合作機制成為刻不容緩的緊迫任務。同時，世界經濟的不確定性、外部發(fā)展環(huán)境的急劇變化將大量風險加之于中國，有可能演變成現(xiàn)實的危害。中國作為一個深度融入全球化進程的發(fā)展中大國，適應逆全球化和后疫情時代的特征，不僅要強調對外開放的效率、規(guī)模、速度，還要強調開放的安全。有效管控國際風險，捍衛(wèi)國家主權，夯實國家安全的實力基礎，才能保障發(fā)展成果不被覬覦和掠奪。充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內需潛力，逐步形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，正是立足于開放發(fā)展與安全發(fā)展之間的對立統(tǒng)一關系。作為世界第二大經濟體，我國同國際社會一道，推動全球治理體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展，營造公平正義、共建共享的安全發(fā)展格局。這不僅有利于營造本國安全發(fā)展的環(huán)境，也有助于促進世界和平發(fā)展，有助于全體人民乃至世界人民的利益。

注釋：

①參見1991年1月28日—2月28日《視察上海時的談話》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，2001年。

②參加2012年12月7日—11日《習近平在廣東考察工作時的講話》，《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社，2014年。

③參見2012年12月31日《在十八屆中央政治局第二次集體學習時的講話》，《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社，2014年。

④數據來源于《深圳市2019年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

⑤聯(lián)合國在1996年伊斯坦布爾城市年會上提出了一套國際化指標體系，指標包括：人均GDP、人均可支配收入、第三產業(yè)增加值占GDP比重、非農業(yè)勞動力比例、人均電力消費量、人均公共綠地面積、每萬人擁有乘用車數量、每萬人擁有電話量、地鐵運營里程、外籍僑民占本地人口比重、入境旅游人數占本地人口比重、市民運用英語交流的普及率、國際主要貨幣通兌率、本地產品出口額占GDP比重、進口額占GDP比重、外匯市場交易量和外商直接投資占本地投資比重。

⑥參見美國科爾尼管理咨詢公司發(fā)布《2019全球城市指數報告》。

⑦參見《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》。

⑧參見《習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》。

⑨保羅·克魯格曼：《亞洲奇跡的神話》，《外交》1994年第6期。

參考文獻：

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[2]馬燕坤，肖金成.都市區(qū)、都市圈與城市群的概念界定及其比較分析＼[J＼].經濟與管理，2020（1）：18-26.

[3]肖金成，歐陽慧.優(yōu)化我國空間開發(fā)格局的設想＼[J＼].人民論壇·學術前沿，2012（3）：64-75.

（續(xù)完）

責任編輯：母愛英Viewpoint on"Implementing and Studying the Spirit of the Fifth Plenary Session of

the 19th CPC Central Committee"（Continue）

Zhang Qiang1， Xiao Jincheng2， Tao Yitao3， Wu Yiqing4， et al

（1.School of Urban Economics and Public Administration， Capital University of Economics and Business， Beijing 100070， China;

2.Chinese Academy of Macroeconomics， Beijing 100038， China;

3.China Special Economic Zone Research Center， Shenzhen University， Guangdong Shenzhen 518060， China;

4.President's Office， Hebei University of Economics and Business， Hebei Shijiazhuang 050061， China）

Abstract：The 14th five-year Plan period is an important period of strategic opportunities in China. We should stick to the requirements of the Proposal， adhere to the integrated development of urban and rural areas， and let a new type of "city" grow on the collective land. The clear direction of urban and rural integrated development is to realize high-quality development and high-quality life in rural areas. On the one hand， we need to support the development of regional central cities， give play to the leading role of central cities and urban agglomerations， promote the coordinated development of large， medium-sized and small cities and small towns， and promote the integration of urban agglomerations. On the other hand， we should build a modern metropolis circle and promote its integration. Implementation of high levels of opening to the outside world must solve practical institutional openness lower than reputation openness， means that the economic restructuring and the establishment of modern industrial system， means that China should turn the open policy to the open system， from the export-oriented economy to open economy， adhere to the implementation of a broader， more wide field and further opening to the outside， constructing a new higher level of the open economy system， improve the level of opening to the outside world in an all-round way. Security development fundamentally determines the success or failure of development in the new era. It is necessary to understand the relationship between development and security dialectically， adhere to the concept of security development and the bottom line thinking， and coordinate development and security to build the security China with higher level of peace.

Key words：urban and rural integration; rural revitalization; national space; modern metropolitan area; high level of openness; open economy; national security; risk management