溫曉梅 李忠漢

摘要：基層治理作為社會治理的基礎(chǔ)和支撐逐漸得到國家層面的重視，以治理重心下移來夯實(shí)“中國之治”的基層根基也成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十九大以來，治理重心下移更是被賦予新的理論內(nèi)涵和實(shí)踐要求。將治理重心下移置于“結(jié)構(gòu)—過程”范式下進(jìn)行深入分析，其運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)出這樣一個(gè)過程：國家層面上推進(jìn)的治理結(jié)構(gòu)的重塑規(guī)定著治理過程，主要表現(xiàn)在為治理主體設(shè)定行動框架和提供治理資源，進(jìn)而影響其治理行為，治理行為的核心是權(quán)力配備、資源配置、權(quán)力行使以及主體互動等，而治理行為的規(guī)范與否又反過來維持或沖擊著原有規(guī)范意義上的治理結(jié)構(gòu)，只有治理行為與治理結(jié)構(gòu)不斷相互調(diào)適和優(yōu)化，才能最終促進(jìn)治理效能提升。因此，推進(jìn)治理重心下移的同時(shí)，還需要輔以堅(jiān)持適度原則、尊重地方差異、培育基層能力和優(yōu)化監(jiān)督方式等調(diào)適策略。

關(guān)鍵詞：基層治理;治理重心下移;“結(jié)構(gòu)—過程”范式;運(yùn)行機(jī)制;調(diào)適策略

中圖分類號：D63? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：? 文章編號：1008-2991（2021）05-113-009

一、引言

習(xí)近平總書記指出：“社會治理的核心是人，重心在基層，關(guān)鍵是體制機(jī)制?！盵1]通過治理重心下移來夯實(shí)“中國之治”的基層根基已經(jīng)成為了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，治理重心下移并非是一個(gè)全新的議題，在中華人民共和國成立以來就經(jīng)歷了內(nèi)容和形式的多階段變化，表現(xiàn)出“政權(quán)下沉—自治權(quán)力下沉—公共管理與服務(wù)下沉”的過程，再到當(dāng)前所提出的“社會治理重心下移”[2]。新時(shí)代重提治理重心下移必然會賦予其新的理論內(nèi)涵和實(shí)踐要求，這就亟待我們從學(xué)理上厘清什么是治理重心下移？治理重心要怎么下移？以及如何才能保障治理重心下移能夠提升治理效能？為了能夠結(jié)合宏觀結(jié)構(gòu)和微觀經(jīng)驗(yàn)，從應(yīng)然和實(shí)然上給予解答，本文擬引入“結(jié)構(gòu)—過程”分析范式探討治理重心下移的運(yùn)行機(jī)制及其調(diào)適策略，從而為理解當(dāng)前的治理重心下移提供不同的解析視角，亦為治理重心下移思路的更好落實(shí)給予一些借鑒參考。

二、理論內(nèi)涵與分析范式

（一）治理重心下移的理論內(nèi)涵

理清治理重心下移的思路必須要對治理重心這一概念作出界定。治理重心是一個(gè)綜合性的概念，它包含著治理重點(diǎn)、目標(biāo)、原則等多種要素，因此有學(xué)者將其概括為：“治理重心是對在治理過程中所要完成的中心性任務(wù)和所要達(dá)到的首要性目標(biāo)的整體描述?！盵3]這就比較全面地認(rèn)識了治理重心。同時(shí)，治理重心下移也就被賦予了多重維度上的理論內(nèi)涵。

第一，層級維度向基層下移?；鶎诱褪窍鄬τ诳茖芋w制下自上而下的政府層級安排而言的，治理重心下移在最普遍意義上指的就是將管理、服務(wù)和資源等要素向基層政府下沉，以解決基層政府在治理當(dāng)中缺乏人、財(cái)、物的現(xiàn)狀，充實(shí)和強(qiáng)化基層政府的治理能力，使各類事情在基層就能夠得到有效解決，盡量減少事情解決過程所跨越的政府層級數(shù)。

第二，目標(biāo)維度向人民下移。社會治理的核心是人，治理重心下移還意味著治理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)更加突出人的中心地位，把實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的自由而全面的發(fā)展作為治理追求的終極目標(biāo)。這也應(yīng)當(dāng)成為治理改革所需要始終秉持的價(jià)值取向。

第三，功能維度向服務(wù)下移。由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變就意味著功能的變化，傳統(tǒng)管理的功能主要就是維穩(wěn)、保持社會良好秩序，甚至不惜以犧牲人民的利益來維持社會的“剛性穩(wěn)定”[4]。而治理重心下移則意味著治理的功能應(yīng)該是以服務(wù)大眾即通過為人民提供精準(zhǔn)化與精細(xì)化服務(wù)來滿足其日益增長的美好生活需求。

第四，路徑維度向自治下移。傳統(tǒng)情況下，社會治理的路徑仍然是主要依靠行政手段，即使是具有自治性質(zhì)的居（村）民委員會也承擔(dān)了大量行政事務(wù)，其自治功能逐漸弱化。而治理重心下移則意味著要更加突出社區(qū)的自治功能，充分挖掘底層社區(qū)資源，更多更好依靠群眾自身的力量實(shí)現(xiàn)自我管理與自我服務(wù)。

（二）“結(jié)構(gòu)—過程”的分析范式

以美國學(xué)者帕森斯和默頓等人為代表的結(jié)構(gòu)功能主義在政治社會研究領(lǐng)域長期占據(jù)著優(yōu)勢地位，但是隨著國內(nèi)學(xué)界對結(jié)構(gòu)功能主義的廣泛引介和應(yīng)用，也出現(xiàn)了針對其不足之處的批判聲音，由此結(jié)構(gòu)功能主義就面臨著多重挑戰(zhàn)，其在政治社會研究領(lǐng)域的適用性也逐漸遭到懷疑。吳曉林正是在這樣的背景下提出了位于中間地帶的“結(jié)構(gòu)—過程”分析范式，力圖綜合規(guī)范與解釋兩個(gè)部分，從而實(shí)現(xiàn)政治社會研究方法論層面上的創(chuàng)新[5]?！敖Y(jié)構(gòu)—過程”范式在方向上比較契合默頓的中層理論主張，注重結(jié)構(gòu)與行為之間的連接和互動，以突破理論和實(shí)踐、應(yīng)然和實(shí)然之間的二元分割。在這一范式中，結(jié)構(gòu)指的是行動主體之間所結(jié)成的較為穩(wěn)定的大小、強(qiáng)弱不等的關(guān)系，它規(guī)定的是行動的秩序;而過程則指各行動主體在權(quán)力獲取、資源配置以及權(quán)力行使等方面所進(jìn)行的博弈與互動，它負(fù)責(zé)的是適應(yīng)或突破秩序[5]。具體到社會系統(tǒng)中來講，結(jié)構(gòu)可以根據(jù)特定條件來調(diào)節(jié)各種資源以實(shí)現(xiàn)基本秩序和特定目標(biāo)，行動主體在具體的過程當(dāng)中則適應(yīng)制度確立的規(guī)則秩序或者試圖挑戰(zhàn)關(guān)系結(jié)構(gòu)以建立新的結(jié)構(gòu)。總的來說，結(jié)構(gòu)與過程是互構(gòu)互賴的。

“結(jié)構(gòu)—過程”分析范式在兩個(gè)正反案例中均得到了驗(yàn)證。吳曉林將這一范式成功地應(yīng)用于分析中國城市社區(qū)治理變革的研究當(dāng)中，將治理結(jié)構(gòu)具體化為國家與社會關(guān)系，將治理過程細(xì)化為權(quán)力配備、資源配置與權(quán)力行使三個(gè)要素，圍繞這個(gè)框架揭示了不同改革階段治理結(jié)構(gòu)與治理過程的相互關(guān)系，以及各改革階段之間所蘊(yùn)含的內(nèi)在推動要素[6]。另一個(gè)具有說服力的驗(yàn)證是運(yùn)用“結(jié)構(gòu)—過程”范式于孫立平教授所進(jìn)行過的一項(xiàng)研究中，該項(xiàng)研究力圖超越結(jié)構(gòu)分析的局限性，而是采用“過程—事件”分析范式對華北某鄉(xiāng)鎮(zhèn)收糧的個(gè)案進(jìn)行研究。作者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在收糧時(shí)運(yùn)用的軟硬兼施的權(quán)力技術(shù)稱之為“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”[7]，認(rèn)為結(jié)構(gòu)分析因側(cè)重靜態(tài)面而不適用此類研究。而吳曉林又再次運(yùn)用“結(jié)構(gòu)—過程”范式對其進(jìn)行另一個(gè)角度的剖析，認(rèn)為干部使用非正式權(quán)力的前提正是來自于正式制度賦予其自身的自由裁量權(quán)，同時(shí)農(nóng)民屈服于這種非正式權(quán)力也是以正式制度賦予干部的權(quán)威和身份為基礎(chǔ)的，這就證明了結(jié)構(gòu)分析仍然有效?！敖Y(jié)構(gòu)—過程”范式足夠的解釋力可以為展開研究提供支撐，同時(shí)它也有待更廣泛意義上的運(yùn)用與佐證。

基于“結(jié)構(gòu)—過程”范式來重新審視治理重心下移的理論內(nèi)涵，其是指通過各種體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新來調(diào)整國家與社會間的橫向關(guān)系以及政府內(nèi)部各層級間的縱向關(guān)系，促進(jìn)權(quán)力、資源等要素的適當(dāng)配置與運(yùn)用，構(gòu)建起以“基層、人民、服務(wù)、自治”為重心的治理格局，進(jìn)而提升社會整體的治理效能。

三、治理重心下移的運(yùn)行機(jī)制

這一部分致力于解決治理重心要怎么下移的問題，也就是治理重心下移的政策思路如何在現(xiàn)實(shí)中不斷轉(zhuǎn)化進(jìn)而提升治理效能的問題。為此，需要把握宏觀政策倡導(dǎo)和微觀實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、應(yīng)然上的制度建構(gòu)與實(shí)然上的過程落實(shí)之間的關(guān)系。治理重心下移與治理效能提升之間并非是由點(diǎn)到點(diǎn)直線連接的簡單確定關(guān)系，而是存在著各種不確定性，這就需要深度剖析其中的過程變量，梳理出以治理重心下移來實(shí)現(xiàn)治理效能提升的路徑規(guī)律。對此，引入“結(jié)構(gòu)—過程”分析范式，在此框架下治理結(jié)構(gòu)是指國家與社會之間以及國家內(nèi)部政府之間的關(guān)系狀態(tài)，治理過程則指在治理結(jié)構(gòu)的約束下治理主體之間圍繞權(quán)力配備、資源配置、權(quán)力行使以及職責(zé)承擔(dān)所展開的一系列行為。治理結(jié)構(gòu)與治理過程之間存在著相互影響、相互制約的關(guān)系：一方面，治理結(jié)構(gòu)制約著治理過程，決定著治理過程中治理主體的相互關(guān)系以及行為規(guī)則;另一方面，治理過程體現(xiàn)著治理結(jié)構(gòu)，在一定程度上維持或者沖擊著治理結(jié)構(gòu)，影響著治理結(jié)構(gòu)效能的發(fā)揮?；诖?，本文勾畫出了治理重心下移的運(yùn)行機(jī)制分析框架（如圖1所示）。

（一）國家主導(dǎo)的社會治理結(jié)構(gòu)的塑造

中西方國家在推進(jìn)社會建設(shè)方面呈現(xiàn)不同的進(jìn)路：西方國家在20世紀(jì)末發(fā)起的新一輪“社區(qū)復(fù)興”[8][9]運(yùn)動主要是通過自下而上的方式來構(gòu)建政府與社會的合作伙伴關(guān)系，激發(fā)社區(qū)活力，更多強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)自主性因素的發(fā)揮[10];而當(dāng)代中國的社會治理主要是通過國家自上而下的治理改革、制度建設(shè)以及社會治理體制機(jī)制創(chuàng)新等方式來推動的，即“國家主導(dǎo)的社會治理”[11]。與西方國家相比，中國在社會建設(shè)方面更加強(qiáng)調(diào)國家“元治理”作用的發(fā)揮，這是由中國的歷史邏輯與實(shí)踐邏輯而決定的治理特色。黨的十九大以后國家層面上大力倡導(dǎo)社會治理重心下移意味著將要推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和重塑，這主要包含兩個(gè)范疇內(nèi)關(guān)系的調(diào)整，即國家與社會之間的關(guān)系以及國家內(nèi)部各政府之間的關(guān)系。首先，從國家與社會關(guān)系范疇上來講，旨在形成一種“強(qiáng)國家、強(qiáng)社會”的治理結(jié)構(gòu)。中華人民共和國成立至今，我國先后經(jīng)歷了“社會管制—社會管理—社會治理”的轉(zhuǎn)變。中華人民共和國成立之初，為了鞏固國家政權(quán)，建立起了單位制為主、街居制為輔的組織管理體制，“單位”作為代理政府實(shí)際上承擔(dān)著廣泛的管理職能，通過這種高度的組織化來實(shí)現(xiàn)政治整合與社會整合的雙重目標(biāo)。由此我國的社會管理結(jié)構(gòu)長期呈現(xiàn)出一種“強(qiáng)國家、弱社會”的顯著特征，即國家力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過社會力量，國家在社會管理中習(xí)慣運(yùn)用行政手段對社會加以管控以維護(hù)國家政權(quán)穩(wěn)定，與此同時(shí)大大限制了社會領(lǐng)域自主性的發(fā)展，社會政策也長期處于一種不完善的狀態(tài)。在國家與社會力量的多種組合模式下，“強(qiáng)國家、強(qiáng)社會”則被認(rèn)為是總體上最有利于國家長治久安的，國家與社會的能力都可以得到充分釋放[12]。黨的十八屆三中全會由“社會管理”向“社會治理”的話語轉(zhuǎn)變，也充分說明了社會管理主體開始由一元化走向多元化。治理重心下移就意味著國家將在一定程度上賦權(quán)于社會，促進(jìn)社會空間自主性的發(fā)展，增強(qiáng)“三社聯(lián)動”，使居（村）民委員會向自治性質(zhì)回歸，以實(shí)現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。其次，從國家內(nèi)部各政府間關(guān)系范疇來講，旨在理順條塊關(guān)系以構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。在我國的科層體制下，基層治理通常面臨著復(fù)雜的條塊矛盾，基層政府易將大量的時(shí)間和精力用在處理這些矛盾上，大搞形式主義，而限制了其作為基層政權(quán)自身職能的有效發(fā)揮[13]。因此治理重心下移的同時(shí)必然需要伴隨著政府間條塊關(guān)系的調(diào)整，要理順基層政府與上級政府之間、上級政府職能部門之間的關(guān)系，以此來建立起既簡約又高效的基層管理體制。

（二）治理結(jié)構(gòu)對治理過程的規(guī)定路徑

首先，上述治理結(jié)構(gòu)的重塑規(guī)定著治理過程，一方面設(shè)定著治理主體的行動框架，另一方面則提供著治理主體需要的治理資源。此處的治理主體是指基層治理場域中所涉及到的各類行為主體，包括基層黨組織、政府（城市街道辦事處和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）、市場（轄區(qū)內(nèi)各類企業(yè)）、社會（居（村）民委員會及其他各類社會組織）、居民個(gè)人等等。就行動框架而言，“強(qiáng)國家、強(qiáng)社會”治理結(jié)構(gòu)的塑造意味著將要在基層治理中形成黨建引領(lǐng)下的多元主體協(xié)作共治格局，打破以往治理實(shí)踐當(dāng)中過度依賴政府主體而致的效能不足現(xiàn)狀，充分激發(fā)市場、社會組織與居民在基層治理當(dāng)中的積極性，從而提升治理效能。在多元治理格局下，各行動主體的價(jià)值觀會得到一定程度的整合，進(jìn)而以平等原則基礎(chǔ)上的合作聯(lián)動來實(shí)現(xiàn)各方“共享愿景”基礎(chǔ)上更大的價(jià)值創(chuàng)造[14]，逐步完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系。其次，治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整可以為基層治理主體提供豐富的治理資源。資源在政府的治理活動中是重要的約束性要素，長期以來政府內(nèi)部的治理資源呈現(xiàn)向上集中的趨勢，而對于基層政府來說則常陷入資源不足的困境。由于基層政府在某種程度上受到上一級政府以及其各職能部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，所以會有大量的職責(zé)被移交到基層政府手中，與此同時(shí)卻未賦予其必要的財(cái)權(quán)、執(zhí)法權(quán)等治理資源，呈現(xiàn)出權(quán)責(zé)不對等的現(xiàn)象。而治理重心下移的核心內(nèi)容就是要向基層輸送各類資源，既包括人、財(cái)、物等有形資源，又包括權(quán)力、注意力等無形資源，同時(shí)理順政府間的條塊關(guān)系，通過費(fèi)隨事轉(zhuǎn)和權(quán)隨責(zé)走等原則來實(shí)現(xiàn)政府間的權(quán)責(zé)對等，以確?；鶎诱谥卫懋?dāng)中有人、有權(quán)、有物。

（三）治理重心下移驅(qū)動下的行為實(shí)踐

治理重心下移通過為基層治理主體設(shè)定行動框架和提供治理資源來間接地影響其治理行為，這主要涉及到權(quán)力配備、資源配置、權(quán)力行使和主體互動等。在治理結(jié)構(gòu)的制約下，可能會產(chǎn)生兩種行為傾向：合范與失范。黨的十九大以來各地圍繞治理重心下移也進(jìn)行了許多積極探索，并從中積累了成功經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合北京市黨建引領(lǐng)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的街道管理改革實(shí)踐，可以來具體分析基層治理過程中正面的治理行為。北京市委市政府為了加強(qiáng)城市基層治理，致力于推進(jìn)條塊整合以構(gòu)建一種“X”型治理結(jié)構(gòu)：街道處于中心位置，其向上對接多個(gè)職能部門，向下對接多個(gè)社區(qū)[15]。由此，在“強(qiáng)街”思路的引領(lǐng)下，北京市開始將基層黨建和社會治理適度融合，推進(jìn)區(qū)級職能部門的權(quán)力下沉，向街道配備以往所不具有的六項(xiàng)權(quán)力，其中以對區(qū)級各職能部門綜合執(zhí)法的指揮調(diào)度權(quán)以及事項(xiàng)解決的督辦權(quán)最為突出，同時(shí)還通過各項(xiàng)舉措向街道輸送大量的資金和人才等資源。如行政編制資源開始向街道辦事處傾斜，以充實(shí)街道的工作人員隊(duì)伍;明確街道辦事處享有對協(xié)管員的集中使用權(quán)，從而有助于各項(xiàng)工作的開展;規(guī)定街道編制內(nèi)的人員工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在本區(qū)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部同級工作人員的工資水平之上，以對街道工作人員形成有效激勵(lì)。在權(quán)力行使方面，當(dāng)街道辦事處面臨無法依靠自身力量予以解決的復(fù)雜事項(xiàng)時(shí)，即可以根據(jù)職責(zé)清單對相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)度，促使各部門協(xié)同解決，但如仍無法有效辦理則啟動“吹哨”，區(qū)級平臺組織各政府職能部門隨即“報(bào)到”，街道辦事處可以協(xié)調(diào)各職能部門進(jìn)行工作，并對職能部門履職期間的工作進(jìn)行監(jiān)督與考評。通過這種加強(qiáng)“塊”對“條”的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，很好地緩解了街道辦事處在基層治理中所面臨的有責(zé)無權(quán)的尷尬局面。在基層治理場域中，除了政府以外，其他治理主體也被納入到這個(gè)精細(xì)化的治理過程，實(shí)現(xiàn)了治理主體間的良性互動。北京市將社區(qū)和社群作為更好推進(jìn)新時(shí)代基層治理的著力點(diǎn)，實(shí)行街巷長制度和專職社區(qū)專員制度，讓街鄉(xiāng)干部深入到社區(qū)一線并將社區(qū)內(nèi)部的精英和志愿者吸納到管理體制當(dāng)中，及時(shí)捕捉問題和民眾需求并盡快作出回應(yīng)。同時(shí)，基層政府也加大對各類社會組織的支持和培育力度，并通過向其購買公共服務(wù)來滿足民眾多樣化的社會需求。此外，通過完善群眾自我管理與自我服務(wù)的居民自治機(jī)制，來激發(fā)社區(qū)普通個(gè)人參與社區(qū)治理的“主人翁”精神。由此就形成了與社會治理重心下移相適應(yīng)的一系列治理行為，而其又反過來不斷強(qiáng)化著規(guī)范意義上的治理結(jié)構(gòu)。

需要注意的是，在治理結(jié)構(gòu)的制約下，治理行為也可能會超出一定的限度，即上級政府下移治理重心的力度與基層社區(qū)承接治理重心的能力是不匹配的，超出了基層政府與社區(qū)所能承受的合理范圍，這也就會背離治理重心下移的政策初衷進(jìn)而沖擊著治理結(jié)構(gòu)。劉鳳等人指出，在近年來以治理重心下移為主要手段的基層治理改革中，普遍存在著基層資源短缺、基層政府乏力、結(jié)構(gòu)空洞缺陷以及結(jié)構(gòu)功能失衡等下移困境[16]。這些困境產(chǎn)生的原因主要集中于忽視基層現(xiàn)狀的超量下移、輕效率重形式的低效下移、事務(wù)與權(quán)力資源的不對等下移、缺乏過程監(jiān)督的無序下移等[17][18][19]。綜上所述，只有治理結(jié)構(gòu)與治理行為兩者之間不斷地相互調(diào)適，促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)與治理過程的雙重優(yōu)化，才能夠?qū)崿F(xiàn)治理效能的最終提升。

四、治理重心下移中結(jié)構(gòu)與行為的調(diào)適策略

經(jīng)由第三部分的分析可以發(fā)現(xiàn)，在治理重心下移的過程中，為了提升治理效能必須要促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)與治理過程中行為的不斷調(diào)適，而行為中的不規(guī)范因素則是必須應(yīng)該予以重視的。治理重心下移的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是科學(xué)的，但是往往在實(shí)踐運(yùn)行中易出現(xiàn)一系列偏離效能提升這一目標(biāo)的行為，在一定程度上消解著良性結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)產(chǎn)生的預(yù)期效能。因此為了規(guī)避治理過程中不規(guī)范行為產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，盡量增加治理結(jié)構(gòu)與治理行為間的和諧因素以使兩者在更大程度上保持一致性，提出以下幾點(diǎn)調(diào)適策略。

（一）堅(jiān)持適度原則

無論是從治理重心下移的主體還是從治理重心下移的對象來講，適度原則都是各地推進(jìn)治理重心下移實(shí)踐中所必須一以貫之的。從管理體制的設(shè)計(jì)來看，治理重心下移必然存在一定的前提條件，即根據(jù)資源和事物的性質(zhì)來確定是下放還是應(yīng)該繼續(xù)保留高位[20]。從20世紀(jì)90年代就開始的治理重心下移實(shí)踐之所以未能取得明顯的治理成效，在一定程度上也是因?yàn)樯霞壵趯⑹聶?quán)下移的過程中忽視了基層政府的承受能力，以導(dǎo)致基層政府“小馬拉大車”的局面。對于上級政府而言，不加區(qū)分的事項(xiàng)下移容易使其產(chǎn)生避責(zé)的慣性思維，同時(shí)可能會增加事項(xiàng)的辦理成本和試錯(cuò)代價(jià);而對于基層政府而言，則會使其陷入文山會海之中，以形式主義來應(yīng)付上級的突擊檢查，無疑這對于國家治理效能的提升是非常不利的行為。因此，在新時(shí)代推進(jìn)治理重心下移的過程中應(yīng)該牢牢把握住適度原則，上級政府應(yīng)該對基層政府的綜合能力進(jìn)行評估，并根據(jù)其所能承受的工作強(qiáng)度將治理資源和事權(quán)向下集中。其中，權(quán)責(zé)的下移還應(yīng)該是基于成本效用的考量，由于不同層級政府在承擔(dān)公共事務(wù)的過程中所具有的優(yōu)勢不同，比如高層級政府在向社會提供基本公共服務(wù)時(shí)可以更好地統(tǒng)籌考慮地區(qū)間的差異和平等問題，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給制度設(shè)計(jì)中的公平和效率，而基層政府在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、扶貧等工作時(shí)卻可以充分調(diào)動自身的地方性知識和人脈以提升工作效率，所以應(yīng)該根據(jù)權(quán)責(zé)的性質(zhì)來作出區(qū)分，將那些真正可以依靠屬地管理充分發(fā)揮治理成效的事權(quán)下移至基層手中。另外，通過推行清單管理制度將基層政府所承擔(dān)的責(zé)任和提供的服務(wù)類別以及所擁有的權(quán)力和人員隊(duì)伍等一一確立下來，使街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在具體的治理行為當(dāng)中能夠做到于法有據(jù)，并能集中精力于自身職責(zé)范圍內(nèi)的公共事務(wù)來創(chuàng)造人民福祉。

（二）尊重地方差異

治理重心下移的內(nèi)在邏輯包含兩個(gè)大的方面，即向基層政府賦權(quán)和向城鄉(xiāng)社區(qū)賦權(quán)，在這兩方面的賦權(quán)當(dāng)中都應(yīng)該切實(shí)做到因地施策，不能“一刀切”。由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著顯著差異，各個(gè)城市的發(fā)展規(guī)劃和中心任務(wù)也不同，所以在推進(jìn)治理重心下移的實(shí)踐探索當(dāng)中應(yīng)該充分結(jié)合本地實(shí)際，形成具有自身特色的基層治理模式。目前個(gè)別地區(qū)也已經(jīng)初步探索出了適合自身的治理重心下移路徑，如北京市通過向街道下放六權(quán)，形成了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的街道管理新體制;深圳市以大鵬新區(qū)為試驗(yàn)點(diǎn)探索出了在街道層面建立綜合執(zhí)法隊(duì)以將執(zhí)法力量下沉，實(shí)行“區(qū)屬、街管、街用”模式;貴州省則充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立起各部門的云上辦公平臺，即全面實(shí)行“云長制”管理模式。只有真正切合自身發(fā)展實(shí)際去推動治理重心下移才可能是富有成效的，而不能為了下移而下移，否則就會本末倒置。其次，基層政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也應(yīng)當(dāng)充分考慮本地實(shí)際。長期以來，我國政府縱向間表現(xiàn)出“職責(zé)同構(gòu)”的模式，即各層級政府均負(fù)責(zé)大體相同的事情，與此同時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置也呈現(xiàn)出“上下對口，左右對齊”特征，這也是政府體制中形式主義得以長期存在的一個(gè)深層次結(jié)構(gòu)性因素[21]。根據(jù)目前黨和國家機(jī)構(gòu)改革的趨勢來看，基層政權(quán)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)該要更多面向本地民眾需求、符合本地管理實(shí)際，可對原有分散化的機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤銷或者合并，有效整合治理資源以向公眾提供更加精準(zhǔn)化和精細(xì)化的服務(wù)。另外，在基層政府向社區(qū)進(jìn)行賦權(quán)的過程中，也必須考慮社區(qū)內(nèi)社會組織的發(fā)展程度以及社區(qū)居民的公共精神。當(dāng)前我國社會組織也呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)狀，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)社會組織的發(fā)展程度要高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會組織的發(fā)展程度，城市社會組織的數(shù)量也要遠(yuǎn)多于農(nóng)村地區(qū)社會組織的數(shù)量，這就必然導(dǎo)致不同地區(qū)擁有的社會自治資源具有很大差別。因此，基層政府應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)確評估社區(qū)內(nèi)部自治能力的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行賦權(quán)，以不至于放權(quán)之后的社區(qū)治理是低效甚至是無效的。

（三）培育基層能力

推動治理重心下移以提升治理效能需要雙向努力，這個(gè)重心不僅要從上級移得出，更要基層接得住，這就需要培育基層治理主體能力。街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層治理場域中主導(dǎo)性的治理主體，可以從理念、體制、技術(shù)等方面為自身增能。在社會治理創(chuàng)新過程中，基層公務(wù)員應(yīng)該更加注重自身德性建構(gòu)，培養(yǎng)公共服務(wù)精神并始終將人民利益放在首位，從而為基層政府承接上級治理重心下移注入人的積極性要素。體制因素也是影響基層政府能力發(fā)揮的關(guān)鍵性要素，因此街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該面向人民需求，優(yōu)化內(nèi)部體制機(jī)制，簡化辦事流程，構(gòu)建“一站式服務(wù)”平臺，從而為承接治理重心下移夯實(shí)制度基礎(chǔ)。技術(shù)性要素則可為基層治理提供強(qiáng)有力的支撐，通過“網(wǎng)格化治理+大數(shù)據(jù)技術(shù)”的結(jié)合，社區(qū)問題和人民需求可被精準(zhǔn)識別并及時(shí)得到有效回應(yīng)，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)輔助其治理過程，以破解各大基層治理難題。此外，應(yīng)該充分調(diào)動社會組織在基層治理當(dāng)中的積極性和主動性，政府可通過建立社會組織孵化基地來促進(jìn)其生長，并為其提供資金和政策支持來拓展其發(fā)展空間，進(jìn)而將更多成熟的社會組織納入到基層合作治理過程當(dāng)中。通過對居（村）民委員會等群眾性自治組織進(jìn)行“減負(fù)”來逐漸淡化其行政色彩，充分保障民眾在自我管理與自我服務(wù)中的合法權(quán)利。公民個(gè)人在基層治理中的作用也不容忽視，可為公民開通建言獻(xiàn)策通道、搭建民主協(xié)商平臺，從而充分汲取公民智慧。綜上，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了更好地承接治理重心下移，除了利用好上級輸送的人財(cái)物等資源以外，更重要的是注重自身全方位能力的提升以及對社區(qū)內(nèi)部治理資源的挖掘，從而為基層治理提供源源不斷的動力與支撐。

（四）優(yōu)化監(jiān)督方式

在治理重心下移的大勢下，管理、服務(wù)、資源等決不能一放了之，治理效能的提升還需要優(yōu)化監(jiān)督方式，應(yīng)該圍繞“下放—承接—服務(wù)”的流程建立起科學(xué)完善的監(jiān)督過程。省級政府作為各地治理重心下移的主要謀劃者和推動者，其往往需要針對各個(gè)下移的環(huán)節(jié)制定法律規(guī)范，明確下移的條件和邊界，以使區(qū)、縣級政府及其各部門必須要嚴(yán)格依照法定程序和要求將管理權(quán)限等資源下放至街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同樣街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)也必須在法律規(guī)范所許可的范圍內(nèi)將一些事項(xiàng)下移社區(qū)，嚴(yán)禁各部門以簽訂“責(zé)任狀”的方式將事項(xiàng)擅自轉(zhuǎn)嫁給街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或居（村）民委員會。另外，下移主體也必須加強(qiáng)對承接主體的監(jiān)督，如區(qū)、縣級政府及其各部門需要在重心下移以后對街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行為進(jìn)行合理必要監(jiān)督，這主要包括權(quán)力是否正當(dāng)行使、人財(cái)物資源是否得到合理運(yùn)用、治理效果是否明顯提升等。在此監(jiān)督過程中需要嚴(yán)控區(qū)、縣級政府及其各部門對街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的“一票否決”機(jī)制。“一票否決”的初衷應(yīng)該是為了保證基層干部按照上級要求將任務(wù)落到實(shí)處，然而在實(shí)際中上級政府卻易濫用“一票否決”，為了保證完成任務(wù)各級政府通過設(shè)置“一票否決”事項(xiàng)來向下層層加碼，導(dǎo)致基層干部終日陷于上級考核壓力，從而滋生出各種各樣的形式主義來避免上級問責(zé)，這就嚴(yán)重扭曲了“一票否決”的設(shè)計(jì)初衷。為此，中央文件作出指示：“除中央和省級黨委明確要求外，各部門不得以任何形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道設(shè)置‘一票否決事項(xiàng)?！盵22]所以在以后的監(jiān)督過程中也需要嚴(yán)防諸如口頭傳達(dá)等更加隱蔽的方式背后的“一票否決”機(jī)制，而使基層干部從各項(xiàng)高壓考核指標(biāo)中解放出來，投入到自身職責(zé)范圍內(nèi)的實(shí)事當(dāng)中。最后，針對治理重心承接主體為公眾提供服務(wù)的環(huán)節(jié)則應(yīng)當(dāng)增加公眾監(jiān)督的比重，充分保障社區(qū)居民的監(jiān)督權(quán)，可通過向居民進(jìn)行訪談或者發(fā)放問卷的方式讓其對街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及社區(qū)所提供的公共服務(wù)進(jìn)行滿意度評價(jià)，以突顯公眾在治理重心下移后效能評判中的重要地位。

五、結(jié)語

當(dāng)前政策所倡導(dǎo)的治理重心下移在“結(jié)構(gòu)—過程”范式下具有特定的理論內(nèi)涵，旨在通過體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新來調(diào)整基層治理場域中各治理主體間的關(guān)系，促進(jìn)權(quán)力、資源等要素的適當(dāng)配置與運(yùn)用，使治理重心逐漸向“基層、人民、服務(wù)、自治”下移，以治理結(jié)構(gòu)與治理行為的雙向互動調(diào)適來提升社會整體的治理效能。治理重心下移的運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)這樣一個(gè)過程：國家層面上推進(jìn)的治理結(jié)構(gòu)的重塑規(guī)定著治理過程，主要表現(xiàn)在為治理主體設(shè)定行動框架和提供治理資源進(jìn)而影響其治理行為，治理行為的核心是權(quán)力配備、資源配置、權(quán)力行使以及主體互動等，而治理行為的規(guī)范與否又反過來影響著治理結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化或變形，即維持或沖擊著原有規(guī)范意義上的治理結(jié)構(gòu)，只有治理行為與治理結(jié)構(gòu)的不斷相互調(diào)適和優(yōu)化，才能最終促進(jìn)治理效能的提升。而治理過程的非規(guī)范性行為是20世紀(jì)90年代以來不斷推進(jìn)的治理重心下移實(shí)踐收效甚微的重要阻礙，因此，在未來持續(xù)推進(jìn)治理重心下移的實(shí)踐中，可以通過堅(jiān)持適度原則、尊重地方差異、培育基層能力和優(yōu)化監(jiān)督方式等調(diào)適策略來增加治理結(jié)構(gòu)與治理行為間的和諧因素，以不斷推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。“結(jié)構(gòu)—過程”分析范式的引入，為當(dāng)前治理重心下移提供了更為全面的解析視角，綜合了規(guī)范與解釋兩個(gè)部分，突破了以往研究中靜態(tài)結(jié)構(gòu)分析與動態(tài)歷史變遷各自分立的方法缺陷。

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The Operation Mechanism and Adjustment Strategies of the Downward Movement of the Governance Focus under the “Structure-Process” Paradigm

Wen Xiaomei， Li Zhonghan

（School of Politics and Public Administration， Zhengzhou University， Zhengzhou Henan， 450001）

Abstract： As the basis and support of social governance， primary-level governance is gradually attached great importance by our country. To lay a solid primary-level foundation of “the governance of China” through the downward movement of the governance focus becomes the key aspect in promoting modernization of state governance system and capability. Since the 19th National Congress of the Communist Party of China， the downward movement of the governance focus has been given new theoretical connotation and practical requirement. To deeply analyze the downward movement of the governance focus under the “structure-process” paradigm， its operation mechanism shows such a process： the remodeling of governance structure promoted at the national level regulates the governance process， which is embodied in formulating action plan and providing governance resources for governance subjects so as to have an impact on its governance behaviors. The core of governance behavior is power allocation， resource allocation， power implementation and subject interaction， and whether the governance behavior is standardized maintains or impacts in turn the original standardized governance structure. Only when governance behavior and governance structure are continuously adjusted and optimized， can it promote eventually the improvement of governance efficiency. Therefore， besides promoting the downward movement of the governance focus， it is of necessity to supplement some adjustment strategies such as adhering to the appropriate principle， respecting regional differences， cultivating primary-level capacities and optimizing supervision methods.

Keywords： Primary-level Governance; Downward Movement of the Governance Focus; “Structure-Process” Paradigm; Operation Mechanism; Adjustment Strategies

責(zé)任編輯：吳 靜

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“地方政府公共沖突治理的有效性研究”（17CZZ016）、2020年鄭州大學(xué)研究生自主創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目“治理有效中鄉(xiāng)村微治理的實(shí)踐機(jī)制與優(yōu)化路徑研究——以豫東鄉(xiāng)村為調(diào)研對象”階段性成果。

作者簡介：溫曉梅（1996- ），女，河南洛陽人，鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2019級碩士研究生，主要從事政府治理與改革研究。

李忠漢（1983- ），男，河南駐馬店人，鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，主要從事地方政府治理研究。