賀海波

近期在安徽、江西和江蘇等地鄉(xiāng)村兩級開展了三次社會調(diào)查，基層干部普遍反映跨層級暗訪比較令人頭疼。他們說，各級各部門都可以搞跨層級暗訪，極大地改變了基層干部的工作環(huán)境，給基層造成了巨大的心理壓力。

巨大的心理壓力來源于督查時對基層干部行為細(xì)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化要求。比如上級部門常常會直接插到鄉(xiāng)鎮(zhèn)督查基層干部的日常工作紀(jì)律，他們透過門縫、玻璃窗看辦公室內(nèi)的人員在干什么，如果發(fā)現(xiàn)在看電腦和手機，就要核實是否與工作有關(guān)，如果是在消遣、娛樂等，就要給予違紀(jì)處分；還會核查不在辦公室的干部具體在做什么，一般會現(xiàn)場聯(lián)系，如果干部說在下鄉(xiāng)推進工作，就被要求發(fā)手機定位，并且要求15分鐘以內(nèi)趕回鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室。

基層干部說，現(xiàn)在每天都要“看好自己的門，做好自己的事”。

跨層級暗訪的厲害之處在于不確定性，基層干部無法掌握其中的規(guī)律，也就無法規(guī)避。為了保持不確定性，跨層級暗訪堅持“四不兩直”的工作方式。所謂“四不兩直”是指不要人帶，不打招呼，不定地點，不定時間，直接到點，直接到村。在“四不兩直”規(guī)制下，中央省市的暗訪人員可以直接插到鄉(xiāng)村現(xiàn)場檢查紀(jì)律遵守情況和各種惠民工程、公益項目等工作落實情況。

當(dāng)然，各級暗訪部門也不是完全無的放矢地暗訪，大多數(shù)都是有的放矢地進行工作督察。現(xiàn)代化的技術(shù)治理為中央省市有的放矢督查奠定了重要的基礎(chǔ)。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一個重要方面就是數(shù)字化。

首先是鄉(xiāng)村的基本情況都要上網(wǎng)，比如村級資金、資產(chǎn)和資源都要上報到“三資平臺”，并且要求實時更新變化的情況。其次是鄉(xiāng)村治理的過程要留痕，也要上傳到網(wǎng)絡(luò)平臺。各級紀(jì)委都可以直接看到這些治理平臺上的內(nèi)容，如果發(fā)現(xiàn)了問題，就會直接到村莊到項目點上實地督查。

此外，還有另外一項技術(shù)治理就是衛(wèi)星監(jiān)視系統(tǒng)。很多地區(qū)的鄉(xiāng)村都安裝了藍(lán)天衛(wèi)士，坐在縣鄉(xiāng)辦公室就可以掌控全部的環(huán)境變化情況，中央省市也可以獲得相關(guān)信息。

江西的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，只要發(fā)現(xiàn)哪里冒煙，就要趕到現(xiàn)場處理，超過15分鐘就算治理事件。江蘇Y村村委會門口的池塘里面有垃圾，中央部門直接到村里督查。Y村環(huán)保工作沒有達(dá)標(biāo)的原因是連日暴雨，村級所有治理人力都在防汛救災(zāi)，沒有及時清理暴雨形成的污染物體。中央部門給出三天內(nèi)必須整改的要求。村干部說，幸虧這件事情是確實事出有因，如果是玩忽職守，不僅要限期整改，還會直接給予紀(jì)律處分。

現(xiàn)代技術(shù)是現(xiàn)代治理的“千里眼，順風(fēng)耳”，為跨層級暗訪提供了重要的信息支撐。

當(dāng)然，上級也會通過正常的由下而上匯總的數(shù)據(jù)來掌握情況，比如國家在不同時期布置的中心工作，有些地方反映上來的數(shù)據(jù)顯得推動乏力，不同級別紀(jì)委監(jiān)委就會直插到這些地區(qū)的鄉(xiāng)村開展督查。也就是說，跨層級暗訪的重要功能之一是為了推動中央部署的重要工作，是為了改變政令不行的窘境。

就實踐情況來看，近幾年來從精準(zhǔn)扶貧、惠民工程、環(huán)保工作到鄉(xiāng)村振興等自上而下的中心工作，在行政體系內(nèi)部基本上沒有遇到什么阻力，在很大程度上，跨層級暗訪發(fā)揮了重要作用。

跨層級暗訪之所以能夠發(fā)揮重要功能，在于可以打破信息壟斷。以前基層治理的情況如何，只能靠一層層報上來的信息進行判斷。一些地方官員常常好大喜功，為了突顯治理政績，獲得提拔的資本，就會搞數(shù)字造假。事實上可能是一地雞毛，但是包裝后顯示出來的卻是取得了重要的進展，獲得了巨大的成功。但是在現(xiàn)代技術(shù)條件支撐下，上級可以輕易地掌握下級的治理結(jié)果與過程，下級就無法壟斷治理信息。

隨著基層治理信息壟斷被打破，基層治理共謀也被打破了。以前，在基層治理中，為了完成中心工作，或者為了收割地方利益，縣鄉(xiāng)村常常結(jié)成利益共同體。

在利益共同體結(jié)構(gòu)中，自上而下的中心工作進入縣域后，縣鄉(xiāng)村就可以聯(lián)合起來以應(yīng)付上級檢查為重點，而不是將工作落在實處；而且為了激勵下級，上級還要故意忽視甚至鼓勵下級搭便車收費、公費吃喝等胡搞行為，下級為了尋求上級的保護，也要大行賄賂。

但是跨層級暗訪可以直插基層，治理的主體責(zé)任可以查得清清楚楚，打開了基層的治理暗箱，也就打破了縣鄉(xiāng)村的共謀基礎(chǔ)?？h鄉(xiāng)村無法壟斷信息，也無法再建構(gòu)利益共同體，只能老老實實地認(rèn)真落實上級布置的中心工作，也不再敢胡作非為收割基層的剩余利益。

值得肯定的是，跨層級暗訪對基層治理主體起到了威懾作用，改變了基層治理結(jié)構(gòu)，也將基層治理的注意力遷移到落實上級工作上面。但是就調(diào)查來看，跨層級暗訪出現(xiàn)了不斷復(fù)制與自我疊加的現(xiàn)象。

本來暗訪只是紀(jì)委監(jiān)委的一種督查方式。但是現(xiàn)在很多其他部門復(fù)制了這種工作方式，也經(jīng)常搞暗訪。在當(dāng)前中心工作泛化的情況下，每個部門都有大量的行政工作下派到鄉(xiāng)村，都要求不打折扣的完成任務(wù)。與鄉(xiāng)村對接的“條條”有一百多個，發(fā)達(dá)地區(qū)可能會更多。如果這些條條都復(fù)制暗訪模式，基層干部將不堪重負(fù)。

此外，每個部門為了激發(fā)基層完成本部門工作的積極性，或者說為了突顯本部門工作的重要性，于是不斷加強暗訪程度，表現(xiàn)在不斷加強暗訪頻次和加重處罰力度。

在很短的時間內(nèi)，跨層級暗訪在范圍上對基層治理進行了全景式監(jiān)控，在力度上對基層治理的督查做到了層層加碼?？鐚蛹壈翟L發(fā)揮了一些治理的正功能，比如打破基層信息壟斷、消解基層共謀的基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)變基層工作作風(fēng)等，但是也產(chǎn)生了大量的負(fù)外部性后果，不同層級不同部門大量復(fù)制和層層加碼，加重了基層的工作負(fù)擔(dān)。

鄉(xiāng)村干部反映，以前比較害怕縣級以上的檢查，現(xiàn)在最害怕縣級督查。因為縣級督查最為嚴(yán)格，在督查頻次、力度和處罰等方面都比中央省市的督查更多、更大、更強。其中的緣由在于甩鍋避責(zé)。

當(dāng)前基層權(quán)責(zé)不匹配和責(zé)任壓力不斷增大的背景下，基層治理出現(xiàn)了問題，縣級也要負(fù)相應(yīng)的連帶責(zé)任，但是如果縣級監(jiān)管指導(dǎo)到位了，責(zé)任就會減輕。在關(guān)乎個體聲譽、晉升和利益的情況下，縣級當(dāng)然不想為鄉(xiāng)村兩級分擔(dān)更多責(zé)任，那么就要在監(jiān)管指導(dǎo)上加大力度。

縣鄉(xiāng)村本來就是基層治理的共同主體，縣對于鄉(xiāng)村兩級的人財物情況都掌握的一清二楚，所以縣級督查就更能直指要害，再加上為了達(dá)到上級要求，縣級會加碼，比如上級要求達(dá)到百分之八十，縣級就要要求達(dá)到百分之百。如果出現(xiàn)了問題，就會約談，給予黨內(nèi)紀(jì)律處分；更為要命的是，有些地方還要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在縣電視臺做檢討和保證。在科層體制高壓之下，鄉(xiāng)村兩級不得不將大量的精力用來完成本來屬于治理剩余的事務(wù)。

跨層級暗訪有現(xiàn)代技術(shù)治理的支撐，也有推動自上而下的重點工作的必要性，但是將這種治理模式復(fù)制到各個部門各個層級，并且層層加碼，事實上形成了一種常規(guī)治理，就會大大增大基層治理體制的剛性，嚴(yán)重束縛基層治理主體的自主性，誘發(fā)基層治理主體的非正常焦慮。

應(yīng)該對跨層級暗訪本身作一些限制性規(guī)定，使其既適應(yīng)推動自上而下的中心工作和治理現(xiàn)代化的時代要求，又能不給基層造成過分的治理負(fù)擔(dān)，還可以激發(fā)基層治理的活力。