胡耘通

【摘要】在國家監(jiān)察體制向縱深改革時(shí)期， 作為黨和國家監(jiān)督重要力量的國家審計(jì)， 應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察協(xié)同推動(dòng)腐敗治理， 以促進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。 當(dāng)前， 審計(jì)與監(jiān)察從部門設(shè)置、監(jiān)督關(guān)系和工作流程等領(lǐng)域， 均具備開展協(xié)同監(jiān)督的前提條件。 結(jié)合深圳市坪山新區(qū)開展協(xié)同監(jiān)督實(shí)際情況， 審計(jì)與監(jiān)察的協(xié)同監(jiān)督仍存在制度和實(shí)踐層面的障礙。 基于此， 亟需在細(xì)化審計(jì)與監(jiān)察的協(xié)同監(jiān)督制度、探索審計(jì)與監(jiān)察的組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、加深審計(jì)與監(jiān)察的雙向結(jié)果利用和注重審計(jì)與監(jiān)察的人員素養(yǎng)提升等層面予以完善。

【關(guān)鍵詞】國家監(jiān)察;國家審計(jì);協(xié)同監(jiān)督;腐敗治理

【中圖分類號(hào)】F239? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）20-0090-6

一、問題的提出

2018年3月， 《監(jiān)察法》順利通過并成為監(jiān)察體制改革的法制保障， 實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有公權(quán)力的監(jiān)督。 監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和犯罪案件， 與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。 國家監(jiān)察是形成監(jiān)督合力（包括黨內(nèi)監(jiān)督、國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督）的重要力量， 主要目的是形成監(jiān)察全覆蓋的反腐高壓態(tài)勢(shì)。 國家審計(jì)同樣具備反腐功能， 《審計(jì)法》將“促進(jìn)廉政建設(shè)”作為目標(biāo)追求， 以保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展。 國家審計(jì)如何與監(jiān)察協(xié)同進(jìn)而形成監(jiān)督合力， 是反腐持續(xù)推進(jìn)的重要議題。

在監(jiān)察體制改革全國試點(diǎn)前， 眾多學(xué)者站在局部試點(diǎn)的國情下對(duì)監(jiān)察改革方向進(jìn)行設(shè)想， 并對(duì)監(jiān)察和審計(jì)的關(guān)系進(jìn)行探究。 劉勇前[1] 認(rèn)為監(jiān)審合一為優(yōu)選之路; 程乃勝[2] 認(rèn)為監(jiān)審分立具有現(xiàn)實(shí)合理性; 楊肅昌[3] 認(rèn)為應(yīng)保留監(jiān)審分立， 但可將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全部劃歸監(jiān)察執(zhí)行; 秦前紅[4] 認(rèn)為較為可行的方法是借鑒我國香港、澳門的廉政公署， 建立立足國情、具有中國特色的監(jiān)察體系。 隨著監(jiān)察體制改革穩(wěn)步推進(jìn)， 國家審計(jì)在改革大背景下不僅能夠?yàn)楸O(jiān)督合力貢獻(xiàn)力量， 還能夠在助力監(jiān)察改革中實(shí)現(xiàn)能力的轉(zhuǎn)變和提升。 葉陳云、葉陳剛[5] 認(rèn)為， 國家審計(jì)可以融入國家監(jiān)察委員會(huì)， 承擔(dān)獨(dú)特專業(yè)的監(jiān)督功能與職責(zé)， 肩負(fù)反腐“利劍”和國家監(jiān)督“尖兵”的重任。 趙廣禮[6] 認(rèn)為， 審計(jì)覆蓋面不廣和審計(jì)后續(xù)問責(zé)力度不足等問題仍然存在， 但隨著監(jiān)察體制和審計(jì)體制改革的深入， 審計(jì)移送和問責(zé)的相關(guān)制度將得到完善， 審計(jì)在反腐中的作用也將得到充分發(fā)揮。 李嘉明和楊流[7] 認(rèn)為， 國家審計(jì)和監(jiān)察的相互協(xié)助是促進(jìn)國家監(jiān)督效用發(fā)揮的必然選擇， 并提出在戰(zhàn)略、管理和結(jié)果三個(gè)層面協(xié)同治理腐敗。 錢弘道和謝天予[8] 認(rèn)為， 借助監(jiān)察體制改革的大背景加快對(duì)《審計(jì)法》的修訂， 力求在新格局下實(shí)現(xiàn)與國家監(jiān)察協(xié)同反腐。

綜合觀之， 國家審計(jì)在明確與監(jiān)察分立的前提下， 將反腐作為提升地位、改進(jìn)工作方式和完善審計(jì)程序的契機(jī)， 進(jìn)一步在國家治理體制中發(fā)揮監(jiān)督作用。 本文將從審計(jì)與監(jiān)察的運(yùn)行現(xiàn)狀入手， 分析二者協(xié)同監(jiān)督存在的現(xiàn)實(shí)障礙， 從而探究國家審計(jì)與國家監(jiān)察協(xié)同監(jiān)督的路徑， 希望為監(jiān)察體制改革的推進(jìn)、審計(jì)體制的改革和腐敗治理建言獻(xiàn)策。

二、國家審計(jì)與國家監(jiān)察協(xié)同監(jiān)督的具體舉措

國家審計(jì)與國家監(jiān)察具有共同的反腐目標(biāo)， 通過“移送”“反饋”“交流”“協(xié)助配合”等產(chǎn)生關(guān)聯(lián)， 對(duì)標(biāo)到審計(jì)過程中的具體環(huán)節(jié)， 則體現(xiàn)在“聯(lián)席會(huì)議”“提請(qǐng)協(xié)助”“線索移送”和“接收反饋”， 各個(gè)環(huán)節(jié)是國家審計(jì)和國家監(jiān)察開展協(xié)同監(jiān)督的著力點(diǎn)， 力圖達(dá)成不同的效力目標(biāo)。

1. 聯(lián)席會(huì)議。 在審計(jì)實(shí)施之前， 審計(jì)與監(jiān)察可能會(huì)與其他相關(guān)的監(jiān)督部門成立聯(lián)席小組， 召開聯(lián)席會(huì)議， 以就具體事項(xiàng)促成不同部門之間的相互協(xié)作。 在聯(lián)席會(huì)議中， 依據(jù)聯(lián)席會(huì)議的目的確定主導(dǎo)部門， 其他部門以職責(zé)范圍為界提供協(xié)助與配合。 在以審計(jì)項(xiàng)目為目的的聯(lián)席會(huì)議中， 審計(jì)部門事先溝通審計(jì)依據(jù)和審計(jì)目標(biāo)， 以及各單位在之后的項(xiàng)目審計(jì)中需要提供幫助的范圍。 《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》指出， 在黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中， 審計(jì)需連同紀(jì)檢、組織、監(jiān)察、人力資源社會(huì)保障和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議制度。 審計(jì)與監(jiān)察可以通過聯(lián)席會(huì)議提前了解相關(guān)工作， 對(duì)審計(jì)事項(xiàng)提前關(guān)注; 同時(shí)， 通過聯(lián)席會(huì)議的溝通交流， 提高各部門對(duì)審計(jì)事項(xiàng)的重視程度， 并提升審計(jì)之后的提請(qǐng)協(xié)助效率。 但是， 并非所有的審計(jì)項(xiàng)目開始前都需要召開聯(lián)席會(huì)議， 所以， 對(duì)于審計(jì)與監(jiān)察在審計(jì)前的協(xié)同效應(yīng)并不總是能夠體現(xiàn)出來。

2. 提請(qǐng)協(xié)助。 在審計(jì)實(shí)施過程中， 國家審計(jì)與國家監(jiān)察的協(xié)同方式體現(xiàn)在提請(qǐng)協(xié)助和提供協(xié)助的過程中。 審計(jì)部門應(yīng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作需要提供協(xié)助; 審計(jì)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)重大違法行為線索、審計(jì)職權(quán)受限或有其他需要時(shí)， 可以提請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)予以協(xié)助和配合。 此外， 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國發(fā)[2014]48號(hào)）強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)政府監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)間的溝通交流， 充分利用已有的檢查結(jié)果等信息， 避免重復(fù)檢查”。 而在提請(qǐng)協(xié)助完成之后， 協(xié)助時(shí)間、方式方法和協(xié)助人員都會(huì)對(duì)協(xié)同效力產(chǎn)生影響。 監(jiān)察如果能夠提前介入審計(jì)過程， 則不僅能夠更早開展案件調(diào)查和更全方位了解線索， 而且能夠進(jìn)一步推動(dòng)審計(jì)進(jìn)程。 審計(jì)與監(jiān)察協(xié)作方式也很重要， 監(jiān)察在審計(jì)過程中承擔(dān)的角色是陪審、參與審計(jì)還是審計(jì)的補(bǔ)充等， 都會(huì)影響監(jiān)察在審計(jì)過程中作用的發(fā)揮。 此外， 參與協(xié)助的人員級(jí)別越高、經(jīng)驗(yàn)越豐富、能力越強(qiáng)， 對(duì)于二者的協(xié)助作用也越大。

3. 線索移送。 在審計(jì)結(jié)果產(chǎn)生后， 針對(duì)查處問題的性質(zhì)， 審計(jì)部門后續(xù)工作主要涉及兩個(gè)方面： 對(duì)于違規(guī)的財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支行為， 審計(jì)應(yīng)當(dāng)在法定職權(quán)范圍內(nèi)做出處理處罰決定; 對(duì)于應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)人員責(zé)任的， 審計(jì)對(duì)處理提出建議或進(jìn)行移送。 針對(duì)職務(wù)違法犯罪線索， 審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)梳理出文本資料， 移送線索給監(jiān)察機(jī)關(guān)。 監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)線索進(jìn)行深挖， 開展對(duì)有關(guān)人員的調(diào)查。 這與審計(jì)針對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)、反映經(jīng)濟(jì)問題互補(bǔ)， 從人入手可找到更多深層次證據(jù)， 解決審計(jì)中無法徹底調(diào)查和最終落實(shí)的問題。 但并非所有的線索移送都能夠在監(jiān)察查處之后將問題落實(shí)： 對(duì)于實(shí)質(zhì)有效的審計(jì)線索， 移送線索的及時(shí)、信息準(zhǔn)確和內(nèi)容豐富等都有助于監(jiān)察的立案查處; 對(duì)于無法最終落實(shí)的審計(jì)線索， 監(jiān)察無法從審計(jì)線索中查處到腐敗問題， 二者體現(xiàn)的協(xié)同效用相對(duì)減弱， 協(xié)同效用的獲得更多依賴于移送過程中的業(yè)務(wù)交流和能力提升。

4. 接收反饋。 監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將線索處理結(jié)果向?qū)徲?jì)部門反饋， 審計(jì)部門跟蹤移送事項(xiàng)的查處結(jié)果， 將相關(guān)情況納入審計(jì)報(bào)告。 接收反饋能夠與線索移送構(gòu)成審計(jì)與監(jiān)察在部門之間溝通的閉環(huán)， 形成有來有往的溝通。 審計(jì)部門通過反饋能夠了解到審計(jì)線索移交之后的案件處理結(jié)果， 知曉審計(jì)線索的實(shí)質(zhì)有效性; 而監(jiān)察機(jī)關(guān)通過反饋能夠達(dá)成結(jié)果告知和表示尊重的目的。 可見， 審計(jì)與監(jiān)察的協(xié)同效用更多體現(xiàn)在審計(jì)部門接收反饋后的行動(dòng)之中。 通過接收移送線索后的反饋， 一方面， 審計(jì)部門能夠?qū)徲?jì)項(xiàng)目進(jìn)行后續(xù)跟蹤， 關(guān)注相關(guān)聯(lián)的問題是否得到及時(shí)糾正或再犯; 另一方面， 不管是未能達(dá)成實(shí)質(zhì)效用的審計(jì)線索， 還是成功查處腐敗的審計(jì)線索， 審計(jì)部門都能夠通過對(duì)反饋的了解， 回顧審計(jì)過程， 在加強(qiáng)對(duì)案件結(jié)果了解的同時(shí)， 進(jìn)一步豐富審計(jì)查處腐敗線索的經(jīng)驗(yàn)并提升技巧。

從整體效用來看， 審計(jì)和監(jiān)察能夠通過對(duì)同一監(jiān)督對(duì)象發(fā)揮協(xié)同監(jiān)督效用; 從審計(jì)視角來看， 在審計(jì)全過程都能夠?qū)f(xié)同效用發(fā)揮出來。 審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同監(jiān)督關(guān)系的形成過程如圖1所示。

三、國家審計(jì)與國家監(jiān)察協(xié)同監(jiān)督的實(shí)踐分析——以深圳坪山試點(diǎn)為例

1. 案例概述。 深圳市坪山新區(qū)自2007年實(shí)施紀(jì)檢、監(jiān)察和審計(jì)機(jī)構(gòu)合一試點(diǎn)， 于2017年下半年開展紀(jì)檢、監(jiān)察和審計(jì)的分立辦公。 對(duì)深圳坪山新區(qū)開展審計(jì)和監(jiān)察工作的探討， 能夠排除地域、人文和其他環(huán)境差異的影響， 集中分析在審計(jì)、監(jiān)察合并和分立時(shí)的特征， 為審計(jì)、監(jiān)察的協(xié)同監(jiān)督從各個(gè)角度找到完善路徑。

在紀(jì)檢、監(jiān)察和審計(jì)合并辦公期間， 三個(gè)部門合署辦公， 機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍涵蓋了審計(jì)、紀(jì)檢和監(jiān)察， 機(jī)構(gòu)職責(zé)廣泛。 部門除了開展常規(guī)的審計(jì)工作， 還需要對(duì)各類信訪舉報(bào)做出處理， 開展反腐倡廉教育活動(dòng)等， 三者合一的大機(jī)構(gòu)在對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)， 職責(zé)范圍還涉及對(duì)人的查處和教育等。 但在整體部門之內(nèi)， 三者并非完全融合， 紀(jì)檢、監(jiān)察和審計(jì)仍然在大部門之下分不同科室開展工作， 其出具的年度報(bào)告的內(nèi)容也是區(qū)分三個(gè)部門進(jìn)行闡述。 但因?yàn)樵谕徊块T辦公， 能夠從形式上提供工作交流和證據(jù)移送的便利， 同時(shí)也能夠排除出于利益考慮而造成的協(xié)同阻礙， 三者齊心監(jiān)督的客觀條件充分具備。

自2017年下半年開始， 坪山審計(jì)局獨(dú)立承擔(dān)坪山新區(qū)的審計(jì)工作。 在面對(duì)權(quán)威性下降給工作帶來不便的同時(shí)， 坪山審計(jì)局也不得不面對(duì)審計(jì)范圍不斷拓展和審計(jì)內(nèi)容不斷調(diào)整帶來的挑戰(zhàn)， 審計(jì)內(nèi)容開始涵蓋政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)和民生審計(jì)等新型審計(jì)項(xiàng)目（詳見表1）， 審計(jì)成果也在不斷豐富（詳見表2）。 除此之外， 在改變長期的監(jiān)審合一狀態(tài)后， 審計(jì)的職責(zé)范圍也需要重新探討。 例如， 在監(jiān)審分立首年， 坪山區(qū)政府要求審計(jì)部門在按照法定職責(zé)完成審計(jì)任務(wù)的同時(shí)， 對(duì)區(qū)政府的重大決策事項(xiàng)、規(guī)范性文件制定、重要工作推進(jìn)、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)以及國有資產(chǎn)管理等事項(xiàng)， 進(jìn)行提前介入并提出意見和建議。 可見， 監(jiān)審合一在賦予國家審計(jì)更大權(quán)限的同時(shí)， 也使國家審計(jì)陷入執(zhí)行者和監(jiān)督者的矛盾之中， 從而影響審計(jì)獨(dú)立性。

2. 案例剖析。

（1）深圳坪山新區(qū)監(jiān)審協(xié)同監(jiān)督優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面： 第一， 縮短開展協(xié)同監(jiān)督的物理途徑。 同屬一個(gè)部門不存在分立時(shí)的部門隔閡， 從主觀心態(tài)上更能夠接受協(xié)同監(jiān)督的工作開展方式。 從客觀角度看， 坪山新區(qū)通過紀(jì)檢、監(jiān)察和審計(jì)的合并設(shè)立， 至少能夠從物理路徑上減少時(shí)間損耗， 為審計(jì)與監(jiān)察的隨時(shí)交流和協(xié)作提供便利。 第二， 業(yè)務(wù)交流更加頻繁。 在合署辦公期間， 審計(jì)與監(jiān)察能夠開展更加頻繁的業(yè)務(wù)交流， 對(duì)于項(xiàng)目開展前的重點(diǎn)討論、過程中的介入以及完成之后的線索移交等更加便捷， 能夠更好地為雙方的業(yè)務(wù)精進(jìn)和工作磨合提供契機(jī)。 第三， 監(jiān)察能夠提前介入審計(jì)過程。 面對(duì)審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪問題， 因?yàn)榕c監(jiān)察同屬一個(gè)部門， 上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可以及時(shí)派出監(jiān)察人員， 在審計(jì)過程中提前介入。 監(jiān)察的提前介入使得監(jiān)察工作能夠及時(shí)開展， 對(duì)職務(wù)犯罪問題無需等到審計(jì)報(bào)告出具之后才著手調(diào)查; 對(duì)于審計(jì)來說， 監(jiān)察的提前介入也能夠有力推動(dòng)審計(jì)進(jìn)程、提高審計(jì)的權(quán)威性。

（2）深圳坪山新區(qū)監(jiān)審協(xié)同監(jiān)督障礙表現(xiàn)為： 第一， 工作方式磨合問題。 從工作的側(cè)重點(diǎn)來看， 審計(jì)主要對(duì)“事”， 監(jiān)察主要對(duì)“人”， 二者由于工作權(quán)限和工作職責(zé)的差異， 在方式方法上也會(huì)有差異。 審計(jì)核實(shí)經(jīng)濟(jì)信息， 而監(jiān)察更多是對(duì)當(dāng)事人或相關(guān)人員進(jìn)行訪談或訊問以得到案件偵破線索。 由于審計(jì)與監(jiān)察合并辦公， 針對(duì)同一案件一并處理， 工作方式難以磨合， 因此無法尋找到增進(jìn)工作效率的契機(jī)。 第二， 工作重點(diǎn)的確立問題。 鑒于審計(jì)與監(jiān)察的著力點(diǎn)不一致， 審計(jì)需要關(guān)注經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性和合規(guī)性等， 腐敗線索為“順帶”發(fā)現(xiàn)的事項(xiàng)， 而監(jiān)察卻以查處腐敗為主要目標(biāo)。 二者在聯(lián)合行動(dòng)時(shí)， 由于受資源和時(shí)間的限制， 如何確立工作重點(diǎn)是一個(gè)難點(diǎn)問題; 為了實(shí)現(xiàn)二者目標(biāo)兼顧， 勢(shì)必造成大量人力資源的投入。 并且最終出具報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)確立也存在困難。 第三， 工作成果的劃分問題。 雖然審計(jì)與監(jiān)察同屬于一個(gè)部門， 但終究是兩個(gè)科室和兩套人馬; 雖然出具一個(gè)年度報(bào)告， 但分屬于報(bào)告的兩個(gè)部分。 所以， 對(duì)于共同參與的案件， 兩個(gè)部門在案件中的貢獻(xiàn)度難以準(zhǔn)確劃分。 在將成果作為工作績效考評(píng)依據(jù)的前提下， 成果劃分的公正性會(huì)影響到協(xié)同監(jiān)督的主觀意愿。

（3）深圳坪山新區(qū)監(jiān)審協(xié)同監(jiān)督啟示。 通過對(duì)深圳坪山新區(qū)監(jiān)審協(xié)同監(jiān)督實(shí)踐分析可知， 應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)與監(jiān)察的差異， 明晰二者的目標(biāo)定位， 從各自的專業(yè)特色出發(fā)， 尋求協(xié)同監(jiān)督的有效路徑。

四、國家審計(jì)與國家監(jiān)察協(xié)同監(jiān)督的障礙

1. 重要環(huán)節(jié)協(xié)同制度欠缺。 我國法律法規(guī)對(duì)于二者協(xié)同監(jiān)督的規(guī)定較少， 且對(duì)于關(guān)鍵性環(huán)節(jié)缺乏更細(xì)致的規(guī)則。 例如， 在審計(jì)部門線索移送階段， 雖然明確了應(yīng)對(duì)不屬于職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行移送， 但未規(guī)定移送標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間和范圍等內(nèi)容。 在移送標(biāo)準(zhǔn)方面， 是以被審計(jì)對(duì)象職位高低， 還是以涉事金額大小， 抑或其他綜合指標(biāo)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)都不詳細(xì)。 在移送時(shí)間方面， “及時(shí)”并不具體， 完成手頭工作再移交是否及時(shí)？ 按事情重要程度先后排列而導(dǎo)致延誤是否不算“及時(shí)”？ 具體日期間隔多久能稱為“及時(shí)”， 亦未有規(guī)定。 事實(shí)上， 案件移送是否及時(shí)是影響監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案效率的重要因素。 對(duì)于移送范圍， 需要移送審計(jì)發(fā)現(xiàn)的哪些問題、移送給哪些機(jī)關(guān)， 都未有相應(yīng)規(guī)定， 實(shí)際中主要依據(jù)審計(jì)人員的職業(yè)判斷確定。 但由于職業(yè)判斷水平由審計(jì)人員的專業(yè)能力、經(jīng)驗(yàn)積累和個(gè)人特性等多種因素決定， 職業(yè)判斷本身缺乏理論支撐。

此外， 尚未有審計(jì)對(duì)其他部門提供協(xié)助的適用準(zhǔn)則②， 欠缺相應(yīng)的協(xié)同工作準(zhǔn)則。 審計(jì)部門對(duì)其他部門提供協(xié)助并不適用于審計(jì)準(zhǔn)則， 而脫離審計(jì)準(zhǔn)則的指導(dǎo)之外; 對(duì)于審計(jì)部門和人員協(xié)助其他部門的工作， 也未有相應(yīng)的準(zhǔn)則或制度進(jìn)行細(xì)致化規(guī)定。 由此， 在審計(jì)與紀(jì)檢、監(jiān)察或其他行政部門開展協(xié)同工作時(shí)， 工作依據(jù)未可知; 在審計(jì)未能有先行規(guī)范前， 只能成為被指導(dǎo)對(duì)象， 也同樣缺乏規(guī)范自身行為的基礎(chǔ)。 此外， 這并不利于審計(jì)部門協(xié)助尺度的把控， 過度協(xié)助會(huì)影響審計(jì)獨(dú)立性， 更不利于保障審計(jì)人員在工作過程中的權(quán)益， 無法從中獲得行為依據(jù)。

2. 權(quán)限與職責(zé)不對(duì)等。 各項(xiàng)部門法對(duì)涉及其他部門合作等內(nèi)容均為單向， 并未在對(duì)方相應(yīng)的法律條文中有所體現(xiàn)。 例如， 《審計(jì)法》中規(guī)定可以向有關(guān)部門提請(qǐng)協(xié)助， 在《監(jiān)察法》中的職責(zé)內(nèi)卻未提及可以提供協(xié)助的內(nèi)容; 類似地， 《監(jiān)察法》中涉及其他部門應(yīng)當(dāng)提供協(xié)助和配合的內(nèi)容， 卻未能在《審計(jì)法》中找到相對(duì)應(yīng)的內(nèi)容。 由此可能在審計(jì)和監(jiān)察協(xié)同監(jiān)督時(shí)出現(xiàn)這樣的情況： 一方提請(qǐng)協(xié)助而另一方無依據(jù)提供協(xié)助， 協(xié)助缺乏有力的制度保障， 進(jìn)而使協(xié)助的效率無法得到保證。 此外， 在國家監(jiān)察委員會(huì)體制下， 監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)、監(jiān)察的對(duì)象和范圍發(fā)生了較大的變化[9] ， 《監(jiān)察法》的頒布也將腐敗處理的過程進(jìn)行了重塑; 但《審計(jì)法》等一系列法律法規(guī)卻未能進(jìn)行相應(yīng)修訂， 在《審計(jì)法》中規(guī)定的協(xié)同主體“監(jiān)察”， 其內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生變化。 單從制度層面而言， 審計(jì)并未主動(dòng)與監(jiān)察發(fā)揮有效協(xié)同作用， 一些部門之間合作的措辭應(yīng)該得到修改。

例如， 審計(jì)在需要其他部門協(xié)助之時(shí)“可以”提請(qǐng)協(xié)助， 而監(jiān)察需要其他部門協(xié)助時(shí)相關(guān)部門則“應(yīng)當(dāng)”依據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求予以協(xié)助， 上述用詞的不同可以看出二者協(xié)同發(fā)起的權(quán)限并不一致， 也不對(duì)等。 監(jiān)察可以根據(jù)自身所需提請(qǐng)協(xié)助， 其他部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察的需要進(jìn)行配合， 由此看出監(jiān)察對(duì)于協(xié)助的發(fā)起具有更多主動(dòng)性和強(qiáng)制性， 被要求提供協(xié)助的部門相應(yīng)地降低了提供協(xié)助的選擇程度。 反觀審計(jì)部門， 需要其他部門協(xié)助時(shí)可以提請(qǐng)協(xié)助， 協(xié)助是否成功實(shí)施、協(xié)助質(zhì)量的決定權(quán)幾乎全掌握在被提請(qǐng)協(xié)助的部門手中， 審計(jì)部門在這一過程中處于較為被動(dòng)的地位。 監(jiān)察與審計(jì)發(fā)起協(xié)助的權(quán)限不同使得二者在協(xié)同過程中起點(diǎn)不一致， 審計(jì)在其中發(fā)揮效用的主動(dòng)性會(huì)相應(yīng)變?nèi)酰?或會(huì)影響審計(jì)進(jìn)一步發(fā)揮效用的程度。

3. 雙向結(jié)果利用局限。 在審計(jì)工作開展前除聯(lián)席會(huì)議之外沒有強(qiáng)制性規(guī)定， 過程的溝通協(xié)助根據(jù)實(shí)際情況而定， 線索移送只占審計(jì)與監(jiān)察工作的小部分， 結(jié)果反饋專注于流程的完成而不是實(shí)質(zhì)效果。 審計(jì)與監(jiān)察兩者產(chǎn)生聯(lián)系的環(huán)節(jié)較少， 且在這些節(jié)點(diǎn)上能夠開展的交流范圍較窄。 對(duì)于審計(jì)工作的計(jì)劃階段， 監(jiān)察參與部分經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)， 主導(dǎo)工作由審計(jì)進(jìn)行， 監(jiān)察執(zhí)行配合工作直至審計(jì)線索移送， 其余審計(jì)方面二者不存在審計(jì)開展前的聯(lián)系。 在審計(jì)過程的溝通階段， 鑒于審計(jì)的提請(qǐng)協(xié)助權(quán)受限， 監(jiān)察較少參與審計(jì)業(yè)務(wù)的執(zhí)行過程。 對(duì)于監(jiān)察和審計(jì)產(chǎn)生直接聯(lián)系的移送環(huán)節(jié)， 審計(jì)產(chǎn)生需要移送處理的問題只占整體審計(jì)業(yè)務(wù)的小部分， 且審計(jì)線索的移送單位并不都是監(jiān)察。 對(duì)于最后線索處理的反饋結(jié)果大多流于形式， 停留在領(lǐng)導(dǎo)層而業(yè)務(wù)人員鮮能獲得反饋結(jié)果， 更無法從反饋結(jié)果中提升線索發(fā)現(xiàn)能力。

聯(lián)席會(huì)議、提請(qǐng)協(xié)助、線索移送和結(jié)果反饋等階段的協(xié)助溝通應(yīng)當(dāng)被歸納在事后監(jiān)督一類。 事后監(jiān)督過程中審計(jì)與監(jiān)察已進(jìn)行了一定程度的協(xié)助溝通， 而對(duì)于被廣泛強(qiáng)調(diào)的事前預(yù)防和事中監(jiān)督， 二者的協(xié)助溝通尚且不足。 忽略事前和事中監(jiān)督會(huì)使得審計(jì)線索的滯后性更加明顯， 這對(duì)五年一審的國有企業(yè)審計(jì)項(xiàng)目的影響更加顯著。 在我國審計(jì)與監(jiān)察分立的部門設(shè)置下， 審計(jì)與監(jiān)察在不同層級(jí)平行辦公， 并在特定的條件下產(chǎn)生交集。 可見， 審計(jì)與監(jiān)察的聯(lián)動(dòng)交集面并不廣， 二者處在同一條事務(wù)處理線上， 產(chǎn)生協(xié)同的作用面較窄， 二者的相互滲透協(xié)同作用還有較大提升空間。

4. 線索移送受限于專業(yè)能力。 審計(jì)與監(jiān)察的主要關(guān)聯(lián)通過審計(jì)線索移送實(shí)現(xiàn)， 而要想審計(jì)與監(jiān)察能夠形成更強(qiáng)的協(xié)同作用， 則需要審計(jì)部門移送數(shù)量和質(zhì)量都有保障的線索， 這就對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)能力提出了較高的要求。 此外， 在案件處理過程中也需要審計(jì)部門提供貼合度更高的協(xié)助。

一方面， 審計(jì)專業(yè)性和知識(shí)復(fù)合性要求高。 面對(duì)腐敗手段出現(xiàn)深層化和隱蔽化、涉及的專業(yè)領(lǐng)域廣、腐敗關(guān)系網(wǎng)絡(luò)縱深發(fā)展的現(xiàn)狀， 審計(jì)不僅需要改進(jìn)技術(shù)方法以在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)問題， 還需運(yùn)用更多的審計(jì)技巧和更強(qiáng)的職業(yè)敏感性找到深層的腐敗線索。 考慮到審計(jì)業(yè)務(wù)涉及領(lǐng)域的廣泛性， 審計(jì)人員需要具備復(fù)合性知識(shí)， 以在有限的審計(jì)期間內(nèi)發(fā)現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量都有保證的審計(jì)線索。 另一方面， 審計(jì)也需要與監(jiān)察有較高的配合度， 保障其移送的線索能夠更便利或更大程度地被監(jiān)察所利用。 這需要審計(jì)與監(jiān)察在腐敗線索處理上具有統(tǒng)一口徑， 便于審計(jì)與監(jiān)察對(duì)移送線索的快速理解和使用， 以提升監(jiān)察對(duì)于審計(jì)線索的利用程度， 由此需要審計(jì)加強(qiáng)與監(jiān)察的溝通。 審計(jì)專業(yè)性、知識(shí)復(fù)合性、與監(jiān)察的貼合度均能體現(xiàn)在審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力上， 具體表現(xiàn)為審計(jì)在與監(jiān)察的協(xié)同環(huán)節(jié)中所能發(fā)揮的作用。

五、國家審計(jì)與國家監(jiān)察協(xié)同監(jiān)督的完善路徑

1. 細(xì)化審計(jì)與監(jiān)察的協(xié)同監(jiān)督制度。 國家審計(jì)與國家監(jiān)察開展協(xié)同監(jiān)督的重要基礎(chǔ)是協(xié)同監(jiān)督制度的完備。

一方面， 國家審計(jì)與不同部門協(xié)同適用的準(zhǔn)則規(guī)定缺失， 因此應(yīng)當(dāng)填補(bǔ)與不同部門開展協(xié)同工作規(guī)定的空白， 根據(jù)不同部門的職責(zé)和協(xié)同特點(diǎn)分別制定各具特色的協(xié)同規(guī)定。 可以根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)， 對(duì)需要開展部門相互協(xié)助的情形進(jìn)行描述， 闡述相互協(xié)助部門的職責(zé)權(quán)限、開展協(xié)同的業(yè)務(wù)范圍、協(xié)調(diào)觀念差異和進(jìn)行結(jié)果匯總等多方面內(nèi)容， 并在賦予部門工作一定自由裁量權(quán)之后通過定期修正得到適用面更廣的部門協(xié)同規(guī)定。 而對(duì)于監(jiān)察， 需要制定審計(jì)與監(jiān)察的協(xié)同制度規(guī)定， 包括審計(jì)與監(jiān)察在協(xié)同監(jiān)督過程中各自需要承擔(dān)的責(zé)任， 在協(xié)同過程中出現(xiàn)的共識(shí)達(dá)成和差異協(xié)調(diào)， 統(tǒng)一線索移送描述口徑等。

另一方面， 對(duì)當(dāng)前的制度規(guī)定進(jìn)行細(xì)化完善。 針對(duì)線索移送的規(guī)定， 應(yīng)對(duì)移送判斷標(biāo)準(zhǔn)、移送時(shí)間和可移送對(duì)象等進(jìn)行完善。 可以通過案件性質(zhì)、涉及金額和涉及人員等指標(biāo)對(duì)案件進(jìn)行歸類， 并根據(jù)類別的等級(jí)劃分對(duì)應(yīng)不同的處理過程。 例如對(duì)于國有企業(yè)的審計(jì)項(xiàng)目， 可對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分類， 并分別移送給國資委或監(jiān)察等部門處理。 此外， 在細(xì)化協(xié)同監(jiān)督制度的進(jìn)程中， 還應(yīng)當(dāng)注重對(duì)法律條文和相關(guān)名詞的解釋， 以形成普遍理解。

2. 探索審計(jì)與監(jiān)察的組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)。 對(duì)于審計(jì)與監(jiān)察的職責(zé)權(quán)限閉環(huán)斷裂和權(quán)利義務(wù)不對(duì)等， 多可歸結(jié)為部門設(shè)立上的協(xié)調(diào)不暢。 根據(jù)2018年3月《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》組建的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——中央及地方各級(jí)審計(jì)委員會(huì)， 其辦公室分別設(shè)在審計(jì)署及地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)。 事實(shí)上， 審計(jì)委員會(huì)的成立， 不僅是加強(qiáng)黨對(duì)國家審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)化國家審計(jì)監(jiān)督作用的具體體現(xiàn)， 更為審計(jì)與監(jiān)察提供了組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的契機(jī)。 從機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成來看， 在中央層面上， 中央紀(jì)律檢查委員會(huì)書記擔(dān)任中央審計(jì)委員會(huì)副主任， 中央紀(jì)律檢查委員會(huì)副主任擔(dān)任國家監(jiān)察委員會(huì)主任， 中紀(jì)委書記兼任中央審計(jì)委員會(huì)副主任， 同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)國家監(jiān)察委主任（中紀(jì)委副主任）; 而在地方層面上， 紀(jì)委書記兼任監(jiān)察委主任， 同時(shí)兼任審計(jì)委員會(huì)副主任。 領(lǐng)導(dǎo)干部在組織機(jī)構(gòu)之間相互兼任， 從而奠定了審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)之間組織協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。

作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)， 審計(jì)委員會(huì)主要職責(zé)為提出、組織實(shí)施和審議相關(guān)決策和方案[10] ， 重心在于頂層設(shè)計(jì)和組織管理上， 而監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)主要聚焦在業(yè)務(wù)層面。 在現(xiàn)有聯(lián)席會(huì)議基礎(chǔ)上， 考慮建立審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)共同領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一監(jiān)督的合作機(jī)構(gòu)[11] ， 定期組織召開協(xié)作問題交流研討會(huì)， 匯報(bào)當(dāng)前工作中協(xié)作配合現(xiàn)狀， 研究重大案件與重要事項(xiàng)， 共同協(xié)商并根據(jù)實(shí)際提出解決難題的辦法和途徑。 通過合作機(jī)構(gòu)更好地溝通、協(xié)調(diào)及問責(zé)， 保證協(xié)作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的暢通， 進(jìn)而彌合“監(jiān)審分離”引致的體系“分離”， 最終實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與審計(jì)、監(jiān)察之間的和諧統(tǒng)一。

3. 深化審計(jì)與監(jiān)察的雙向利用程度。 國家審計(jì)和國家監(jiān)察不僅應(yīng)將協(xié)同視角放在事后監(jiān)督， 還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注事前監(jiān)督和事中監(jiān)督， 加強(qiáng)審計(jì)與監(jiān)察在工作中的相互滲透。 在審計(jì)開展事前監(jiān)督時(shí)， 可以邀請(qǐng)監(jiān)察一同開展; 對(duì)于事中監(jiān)督可以和監(jiān)察組成項(xiàng)目組， 以便于線索的查找和縮短移送時(shí)間。 例如對(duì)于大型項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)， 審計(jì)可以邀請(qǐng)監(jiān)察參與， 在成立的工作小組中涵蓋監(jiān)察人員， 抑或是委派專門的監(jiān)察人員與工作小組對(duì)接。

對(duì)于監(jiān)察利用審計(jì)的情況， 監(jiān)察不局限于對(duì)審計(jì)線索的調(diào)查， 可以從審計(jì)線索出發(fā)對(duì)整個(gè)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行了解以尋求更多腐敗線索， 以及對(duì)暫未查出腐敗線索的審計(jì)案件進(jìn)行了解， 以便于盡快得到審計(jì)的協(xié)助。 對(duì)于審計(jì)利用監(jiān)察的情況， 同樣可以在資料調(diào)取受阻或存在明顯腐敗疑點(diǎn)時(shí)聯(lián)系監(jiān)察介入調(diào)查， 以防止此后審計(jì)線索移送滯后。

4. 注重審計(jì)與監(jiān)察的人員素養(yǎng)提升。 在審計(jì)和監(jiān)察人員隊(duì)伍建設(shè)方面， 應(yīng)當(dāng)重視人才選聘到在職培訓(xùn)的過程。 在人才選聘過程中， 尤其對(duì)于專業(yè)復(fù)合型人才選聘， 將專業(yè)限制放寬， 將更多的工科、理科、其他文科專業(yè)人才吸收到審計(jì)和監(jiān)察隊(duì)伍， 專業(yè)多元化更利于協(xié)同監(jiān)督的深入開展。 同時(shí)， 進(jìn)一步健全職業(yè)教育培訓(xùn)體系， 尤其對(duì)于大數(shù)據(jù)、信息化等新型的工作方法和技術(shù)， 應(yīng)當(dāng)積極展開學(xué)習(xí)和應(yīng)用， 持續(xù)推進(jìn)在職人員的技能培訓(xùn)。 此外， 積極展開人力資源整合， 實(shí)現(xiàn)審計(jì)與監(jiān)察的充分配合。 例如， 在審計(jì)與監(jiān)察部門進(jìn)行人員的相互選用和借調(diào)， 具備兩個(gè)部門工作經(jīng)驗(yàn)的人員可以專職開展部門協(xié)同工作; 舉辦審計(jì)與監(jiān)察的定期交流活動(dòng)， 也可在一定程度上促進(jìn)雙方對(duì)彼此工作的熟悉、了解。

【 注 釋 】

① 數(shù)據(jù)整理自坪山審計(jì)局年度工作計(jì)劃及總結(jié)：http：//www.szpsq.gov.cn/gbmxxgk/sjj/ghjh/ndgzjhjzj/。

② 《國家審計(jì)準(zhǔn)則》第一百九十七條，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員開展下列工作，不適用本準(zhǔn)則：（一）配合有關(guān)部門查處案件;（二）與有關(guān)部門共同辦理檢查事項(xiàng);（三）接受交辦或者接受委托辦理不屬于法定審計(jì)職責(zé)范圍的事項(xiàng)。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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