徐拓遠 張云華

摘? ?要：我國人口老齡化的突出短板在農(nóng)村。改革開放以來，我國應對農(nóng)村人口老齡化的政策框架體系呈現(xiàn)“一個延續(xù)、兩個共識、三個轉(zhuǎn)變”的特征。在新發(fā)展格局下，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡造成人口老齡化“城鄉(xiāng)倒置”，預期壽命和總和生育率的“一增一減”以及農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移推動了農(nóng)村人口老齡化進程，農(nóng)村人口老齡化呈現(xiàn)明顯區(qū)域差異，養(yǎng)老人才隊伍匱乏制約了高質(zhì)量農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的構(gòu)建。“十四五”時期，積極應對農(nóng)村人口老齡化，應明確指導思想、基本原則和總體目標，科學編制村莊人口老齡化發(fā)展規(guī)劃，千方百計促進農(nóng)民收入增加，加快農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，打造高質(zhì)量農(nóng)村養(yǎng)老服務供給體系，提升農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，建立農(nóng)村養(yǎng)老服務工作隊伍，營造農(nóng)村養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境，完善農(nóng)村人口老齡化監(jiān)測考核機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人口老齡化;鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村養(yǎng)老

中圖分類號：D669.6? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）10-0031-10

黨的十九屆五中全會指出，要“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國60歲及以上老年人口數(shù)為2.64億，占總?cè)丝诘谋壤秊?8.7%，65歲及以上人口數(shù)為1.91億，占總?cè)丝诘谋壤秊?3.5%，分別比2010年第六次全國人口普查增加了5.44個、4.63個百分點①。由此可見，我國人口老齡化程度日益加深，即將從“老齡化”②社會步入“中度老齡化”③社會。楊舸基于人口普查數(shù)據(jù)預測發(fā)現(xiàn)，2026年我國將步入“中度老齡化”社會，屆時60歲及以上人口占比將達到20.76%[1]。一些西方發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗表明，人口老齡化會導致低通貨膨脹率、低經(jīng)濟增長率[2]，一系列新的社會問題將不斷涌現(xiàn)[3]。有學者測算得出，人口老齡化將導致我國2020—2025年經(jīng)濟增長速度平均每年放緩1.07個百分點[4]。因此，有必要實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略[5]。

積極應對人口老齡化戰(zhàn)略，事關(guān)中華民族偉大復興。積極應對人口老齡化，關(guān)鍵是農(nóng)村，突出短板也在農(nóng)村。我國14億人口中鄉(xiāng)村人口占比接近40%。雖然“十三五”以來我國農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)取得積極成效，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和超過半數(shù)以上的農(nóng)村社區(qū)建立了具有養(yǎng)老屬性的社區(qū)綜合服務站點，但是城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務差異較大，急需補齊農(nóng)村養(yǎng)老這一突出“短板”，不斷創(chuàng)新養(yǎng)老供給機制[6]，以充分應對農(nóng)村人口老齡化加深的趨勢。《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》的測算表明，我國農(nóng)村地區(qū)60歲以上人口占比從2001年的11.29%快速增加到2019年的20.85%。林寶的預測表明，我國農(nóng)村地區(qū)60歲及以上人口總量將于2034年左右達到1.54億的峰值[7]。張琛、張云華的預測結(jié)果得出，到2035年60歲及以上農(nóng)村常住人口數(shù)在1.58億至1.69億之間[8]。人口作為經(jīng)濟社會發(fā)展最大的“慢變量”，在一定程度上決定了未來我國鄉(xiāng)村發(fā)展的路徑。人口結(jié)構(gòu)的變化影響著經(jīng)濟社會的發(fā)展，事關(guān)鄉(xiāng)村振興的成效。因此，“十四五”時期如何科學應對農(nóng)村人口老齡化，在全面推進鄉(xiāng)村振興的背景下顯得尤為重要?；诖?，本文回顧了改革開放以來我國積極應對農(nóng)村人口老齡化的歷程，在全面分析農(nóng)村人口老齡化面臨的時代背景下，提出了“十四五”時期積極應對農(nóng)村人口老齡化的思路與舉措，以期為更好地全面推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)2035年遠景目標提供決策參考。

一、改革開放以來我國積極應對農(nóng)村人口老齡化的發(fā)展歷程

20世紀90年代前，我國人口結(jié)構(gòu)中老年人占比較低，直到1990年第四次人口普查，我國人口年齡結(jié)構(gòu)才開始向老年型快速轉(zhuǎn)變。黨的十四大明確提出“重視研究人口老齡化問題，認真做好這方面的工作”。1994年，國家計委、民政部、勞動部等部門聯(lián)合印發(fā)了《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》，對我國老齡工作體系建設(shè)作出了明確部署，即要初步建立起具有中國特色的老齡工作體系，以適應人口老齡化社會所處的客觀環(huán)境，同時也強調(diào)了“農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題比較突出”。1996年，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第八條明確了農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老用地的來源，即允許農(nóng)村地區(qū)未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地。2001年國務院發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要（2001—2005年）》指出，農(nóng)村地區(qū)要逐步建立和完善土地保障、家庭贍養(yǎng)和社會扶持相結(jié)合的農(nóng)民養(yǎng)老保障體系。自2006年起，“農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”成為我國積極應對農(nóng)村人口老齡化的關(guān)鍵詞。2006年中央“一號文件”和《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》均明確提出“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”。2007—2010年中央“一號文件”均對如何探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度作出了部署。其中，2007年中央“一號文件”要求“有條件的地方，可探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”;2008年中央“一號文件”進一步指出“鼓勵各地開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點”;2009年中央“一號文件”要求抓緊制定新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的指導性意見，最終建立集個人繳費、集體補助和政府補貼于一體的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度;2010年中央“一號文件”指出“繼續(xù)抓好新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，有條件的地方可加快試點步伐”。2011年國務院印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》進一步要求實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋。黨的十八大以來，中央出臺一系列政策舉措，旨在更好地推進農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的建設(shè)，為農(nóng)村老年人養(yǎng)老提供有廣度、有深度的服務。例如，2013年印發(fā)的《國務院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》指出，“要完善農(nóng)村養(yǎng)老服務托底的措施，將所有農(nóng)村‘三無老人全部納入五保供養(yǎng)范圍，適時提高五保供養(yǎng)標準，健全農(nóng)村五保供養(yǎng)機構(gòu)功能”。2013年中央“一號文件”指出，要“健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策體系，建立科學合理的保障水平調(diào)整機制”。2014年、2015年中央“一號文件”和2016年印發(fā)的《國務院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》均要求通過構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系的方式加快提升農(nóng)村養(yǎng)老服務能力和水平。其中，《國務院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》更是從建立農(nóng)村養(yǎng)老服務設(shè)施以及為農(nóng)村低收入老年人和失能、半失能老年人提供養(yǎng)老服務等方面提出了拓寬農(nóng)村養(yǎng)老服務功能的具體任務。應對農(nóng)村人口老齡化的客觀國情，決定了加強農(nóng)村老年人教育顯得尤為重要。2016年10月，國務院辦公廳出臺了《關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》，要求“發(fā)展農(nóng)村社區(qū)老年教育，有效整合鄉(xiāng)村教育文化資源，以村民喜愛的形式開展適應農(nóng)村老年人需求的教育活動”。2017年，《國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》指出，“落實農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接有關(guān)政策要求，確?，F(xiàn)行扶貧標準下農(nóng)村貧困老年人實現(xiàn)脫貧”，并系統(tǒng)全面地就加強農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設(shè)提出了相關(guān)措施。2018年中央“一號文件”進一步指出，要“構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務模式”。2019年中央“一號文件”指出，要大力發(fā)展適應城鄉(xiāng)居民需要的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。2019年，《國務院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》要求“促進農(nóng)村、社區(qū)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合……大力發(fā)展政府扶得起、村里辦得起、農(nóng)民用得上、服務可持續(xù)的農(nóng)村幸福院等互助養(yǎng)老設(shè)施”。2020年中央“一號文件”要求“發(fā)展農(nóng)村互助式養(yǎng)老，多形式建設(shè)日間照料中心，改善失能老年人和重度殘疾人護理服務”。2021年中央“一號文件”在“發(fā)展農(nóng)村互助社養(yǎng)老”的基礎(chǔ)上，指出農(nóng)村養(yǎng)老要健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務和互助性養(yǎng)老。

從對改革開放以來我國積極應對農(nóng)村人口老齡化政策文件的梳理可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老問題不斷得到關(guān)注，并逐步上升到國家戰(zhàn)略層面。應對農(nóng)村人口老齡化的政策文件具有“一個延續(xù)、兩個共識、三個轉(zhuǎn)變”的特征：“一個延續(xù)”體現(xiàn)在積極應對農(nóng)村人口老齡化的政策延續(xù)上。積極應對農(nóng)村人口老齡化的政策文件從20世紀90年代開始出臺，至今已近30年。近30年來政策文件的延續(xù)以及文件內(nèi)容的不斷豐富反映了積極應對農(nóng)村人口老齡化這一國家戰(zhàn)略意義重大?！皟蓚€共識”指的是農(nóng)村地區(qū)人口老齡化是積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的突出“短板”;未來應對農(nóng)村人口老齡化要建立健全多層次、多支柱農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。例如，《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》明確指出農(nóng)村養(yǎng)老問題突出;《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二三五年遠景目標的建議》要求發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。“三個轉(zhuǎn)變”指的是積極應對農(nóng)村人口老齡化的政策體系實現(xiàn)三次轉(zhuǎn)變，即從建立健全“農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”到“發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務”再到“健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡(luò)”，體現(xiàn)了我國應對農(nóng)村人口老齡化政策框架體系從“點”到“面”的轉(zhuǎn)變。

二、積極應對農(nóng)村人口老齡化的時代背景

積極應對農(nóng)村人口老齡化，首先需要對我國農(nóng)村人口老齡化的基本形勢進行研判。表1（下頁）報告了21世紀以來我國農(nóng)村人口老齡化的發(fā)展情況。

由表1可知，2020年我國60歲及以上鄉(xiāng)村常住人口比重和65歲及以上鄉(xiāng)村常住人口比重分別為23.81%和17.72%，比2001年分別增加了12.52個、9.92個百分點。21世紀以來，我國農(nóng)村人口老齡化進程加快，已經(jīng)從“老齡化”社會邁進“中度老齡化”社會，農(nóng)村人口老齡化已成為我國中長期發(fā)展的基本國情。在這樣的客觀事實下，積極應對農(nóng)村人口老齡化需要深入探討其背后的時代背景。

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡造成人口老齡化“城鄉(xiāng)倒置”

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，是我國社會主要矛盾的重要表現(xiàn)。長期以來，我國農(nóng)村人口老齡化的程度要高于城市。我國農(nóng)村人口老齡化程度與城市人口老齡化程度的差距從1982年的0.4個百分點上升到2010年的3.5個百分點。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)資料顯示，2020年我國60歲及以上鄉(xiāng)村常住人口比重和65歲及以上鄉(xiāng)村常住人口比重分別高出城市7.99個和6.61個百分點。有學者的研究測算表明，預計到2030年我國城鄉(xiāng)地區(qū)老年人口撫養(yǎng)比的差距將達到13個百分點，比2008年的4.5個百分點增加8.5個百分點[9]。尤其是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，對城市人口老齡化具有減緩效應，對農(nóng)村人口老齡化具有加劇效應。除城鄉(xiāng)人口老齡化程度存在差異外，城鄉(xiāng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的“重城市、輕農(nóng)村”特征，各項養(yǎng)老服務資源優(yōu)先向城市供給。例如，2011年國務院印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確指出“老齡服務體系建設(shè)扎實推進，在城市深入開展并逐步向農(nóng)村延伸”。同時，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》還指出，“城市街道和社區(qū)基本實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡(luò)全覆蓋”。當前我國農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)不足，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老院覆蓋率僅相當于城市的1/2，托老所或老年日間照料中心僅相當于城市的1/5[10]，這進一步反映出我國老齡服務體系在城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性。在新型城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系下，要加快推進實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老基本公共服務均等化，補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務這一突出“短板”。

（二）預期壽命和總和生育率的“一增一減”加劇了農(nóng)村人口老齡化進程

預期壽命和生育率的變動會影響人口結(jié)構(gòu)中年輕人口的數(shù)量。2016年我國人口預期壽命在195個國家中排名第68位，如果保持人口預期壽命的增速，2040年我國人口預期壽命將達到81.9歲[11]。根據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布的《2019年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，我國居民人均預期壽命從2018年的77.0歲提高到2019年的77.3歲，高出2000年人均預期壽命5.9歲。越來越多的學者認為，長壽時代已然到來[12-13]。農(nóng)村地區(qū)居民預期壽命雖然低于城市居民預期壽命，但近年來也保持著穩(wěn)定的上升趨勢。除農(nóng)村居民人均預期壽命增長外，農(nóng)村總和生育率的下降也加速著農(nóng)村人口老齡化進程?？紤]到當前統(tǒng)計數(shù)據(jù)沒有直接公布農(nóng)村地區(qū)的總和生育率數(shù)據(jù)，本文采用歷年《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》的抽樣調(diào)查得出的農(nóng)村總和生育率與整個人群總和生育率的比例關(guān)系，推算農(nóng)村總和生育率的調(diào)整值（見表2）。

表2報告了近年來農(nóng)村地區(qū)總和生育率情況。表2中的第二列和第三列分別為根據(jù)歷年《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》計算出的全國層面和鄉(xiāng)村總和生育率，第四列為公布的全國層面總和生育率，由此本文計算了調(diào)整后的農(nóng)村總和生育率（第五列）。從表2中可發(fā)現(xiàn)，近年來我國農(nóng)村地區(qū)總和生育率呈現(xiàn)較為明顯的下降趨勢，從2011年的2.11快速下降到2018年的1.71。郭志剛指出，在2015年全國總和生育率的下降中，農(nóng)村生育水平的下降尤為引人矚目，農(nóng)村總和生育率從2010年的1.444下降到2015年的1.265，下降了0.179[14]。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，2020年我國總和生育率已下降至1.3。由此可見，當前農(nóng)村地區(qū)總和生育率快速下降已然成為不爭的事實。

（三）農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移減少了村莊青壯年數(shù)量，加快了農(nóng)村人口老齡化進程

國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)資料顯示，農(nóng)民工數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，從2008年的2.25億人增加至2019年的近3億人。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進的大背景下，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移至第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村青壯年勞動力離開農(nóng)村，將不可避免地改變農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)戶類型和就業(yè)結(jié)構(gòu)[15]。農(nóng)村流出人口對農(nóng)村人口平均年齡增加的貢獻從2000—2005年的8.04%上升到2006—2010年的16.91%[16]，典型農(nóng)村地區(qū)和縣域經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，農(nóng)村空心化程度日趨嚴重[17]。因此，有學者將農(nóng)村人口“空心化”的特征界定為農(nóng)村青壯年勞動力大量流入城市，導致農(nóng)村人口下降和農(nóng)村青壯年人口比例下降，農(nóng)村剩下的人口大多數(shù)是老人、婦女和兒童[18]。李玉紅、王皓采用第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)進行測算的結(jié)果表明，我國人口凈流出行政村數(shù)量占比為79.01%，其中凈流出人口占戶籍人口比重超過5%（包括5%）的空心村比重為57.5%[19]。與此同時，大量人口外流造成鄉(xiāng)村勞動力短缺、經(jīng)濟衰退和社會退化，高人力資本人口過度流失推動鄉(xiāng)村衰落呈現(xiàn)螺旋式加劇的趨勢[20]，這不利于農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的構(gòu)建。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移加劇了農(nóng)村人口老齡化的進程。

（四）農(nóng)村人口老齡化存在明顯的區(qū)域差異

圖1繪制了2019年31個?。▍^(qū)、市）城鎮(zhèn)化與農(nóng)村人口老齡化的情況。本文以2019年城鎮(zhèn)化率（60.6%）和農(nóng)村人口老齡化水平（14.69%）為基準點，將31個?。▍^(qū)、市）按照城鎮(zhèn)化率和農(nóng)村人口老齡化程度劃分為四個象限，進而更加直觀地反映農(nóng)村人口老齡化的區(qū)域差異。在推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的大背景下，從圖1中可發(fā)現(xiàn)，東部沿海發(fā)達地區(qū)普遍呈現(xiàn)高城鎮(zhèn)化率、高農(nóng)村人口老齡化的特征，位于第一象限，如上海、浙江、江蘇、山東等省市。四川、安徽、湖南等省份位于圖1中的第二象限，呈現(xiàn)低城鎮(zhèn)化率、高農(nóng)村人口老齡化特征。絕大多數(shù)省份位于圖1中的第三象限，如河北、河南、陜西、吉林、貴州等省份，呈現(xiàn)低城鎮(zhèn)化率、低農(nóng)村人口老齡化的特征。只有少數(shù)省份呈現(xiàn)高城鎮(zhèn)化率、低農(nóng)村人口老齡化的特征，如北京、天津、廣東、福建等省份，位于圖1中的第四象限。由此可見，我國農(nóng)村人口老齡化程度呈現(xiàn)明顯的區(qū)域特征，城鎮(zhèn)化率高、農(nóng)村人口老齡化程度高的多為東部沿海發(fā)達地區(qū)，中西部地區(qū)多數(shù)呈現(xiàn)低城鎮(zhèn)化率、低農(nóng)村人口老齡化程度的特征。

（五）養(yǎng)老人才隊伍匱乏制約了高質(zhì)量農(nóng)村養(yǎng)老服務體系構(gòu)建

積極應對人口老齡化，核心是人才隊伍建設(shè)。北京師范大學發(fā)布的《2017年中國養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)情況報告》指出，我國至少存在1300萬養(yǎng)老護理員缺口，養(yǎng)老服務人才隊伍缺口極大。養(yǎng)老護理從業(yè)人員欠缺，難以滿足2.64億老年人的養(yǎng)老服務需求，尤其是當前農(nóng)村地區(qū)老年群體呈現(xiàn)高齡化、空巢化、失能化的特征，許多農(nóng)村老年人的生活需要專人照料，具備專業(yè)能力的農(nóng)村養(yǎng)老護理人員數(shù)量嚴重不足。筆者基于6省18縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村干部和廣大農(nóng)民群眾普遍反映農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)管理和護理人才極為缺乏，極大地限制了養(yǎng)老事業(yè)的快速發(fā)展。各地為提升養(yǎng)老服務質(zhì)量，通過建立互助養(yǎng)老隊等方式加強農(nóng)村養(yǎng)老服務人才隊伍建設(shè)。例如，安徽省太和縣探索成立志愿助老服務組織，形成專業(yè)和志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務力量。黑龍江省泰來縣制訂出臺了《泰來縣組建互助服務隊推進互助養(yǎng)老助殘工作方案》和《泰來縣互助服務工作考評細則》，明確養(yǎng)老服務對象、服務內(nèi)容、監(jiān)管機制和獎勵機制。浙江省寧波市蔣家池頭村組建起一支45人的志愿者隊伍，專門負責農(nóng)村老年食堂日常運營。

三、“十四五”時期積極應對農(nóng)村人口老齡化的思路及舉措

“十四五”時期，圍繞全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，積極應對農(nóng)村人口老齡化，需要明確思路并提出相應的具體舉措，以充分應對農(nóng)村人口老齡化日益加深的趨勢。

（一）積極應對農(nóng)村人口老齡化的思路

“十四五”時期，積極應對農(nóng)村人口老齡化的思路是加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，明確指導思想、基本原則和總體目標。

積極應對農(nóng)村人口老齡化，要加強中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村人口老齡化工作的領(lǐng)導，充分發(fā)揮政府的主導作用。黨的執(zhí)政地位牢固是新發(fā)展格局下全面深化改革、推動經(jīng)濟發(fā)展的重要基石。“十四五”時期，要按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》的要求，加強政策頂層設(shè)計，高度重視并切實推動應對農(nóng)村人口老齡化的實際工作，為實施人口老齡化國家戰(zhàn)略提供強有力的保障。要加強黨在農(nóng)村的群眾工作，密切聯(lián)系群眾，確保黨在農(nóng)村人口老齡化工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方。

積極應對農(nóng)村人口老齡化，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，從新的歷史起點出發(fā)，堅持以農(nóng)民群眾為中心，貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，加快形成統(tǒng)籌有力、服務優(yōu)質(zhì)、環(huán)境友好、鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村人口老齡化進程相適應的局面，以不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

積極應對農(nóng)村人口老齡化，要堅持積極應對、因地制宜、多元主體投入原則。堅持積極應對原則指的是樹立人口老齡化“長壽紅利”的新思路，轉(zhuǎn)變?nèi)丝诶淆g化引致風險的舊思維，向“銀發(fā)經(jīng)濟”要效益。堅持因地制宜原則指的是應對農(nóng)村人口老齡化工作在實踐層面要因地制宜，明晰我國鄉(xiāng)村不是千篇一律，而是各具特色的。要充分根據(jù)村莊的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口存量、資源稟賦等特征積極應對農(nóng)村人口老齡化。堅持多元主體投入原則指的是積極應對人口老齡化要在政府主導的基礎(chǔ)上，引導市場主體和社會力量廣泛參與，投身農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設(shè)。

積極應對農(nóng)村人口老齡化，應與《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》所提出的目標安排相一致，具體是指：到2022年，積極應對農(nóng)村人口老齡化的制度框架初步建立;到2035年，積極應對農(nóng)村人口老齡化的制度安排更加科學有效;到本世紀中葉，與社會主義現(xiàn)代化強國相適應的應對農(nóng)村人口老齡化制度安排成熟完備。

（二）積極應對農(nóng)村人口老齡化的舉措

一是科學編制村莊人口老齡化發(fā)展規(guī)劃。積極應對農(nóng)村人口老齡化是一項系統(tǒng)性工程，需要制定較為清晰的應對農(nóng)村人口老齡化的任務書、路線圖，形成上下銜接的規(guī)劃體系。根據(jù)村莊經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模存量、自然資源稟賦等客觀條件，精準識別不同村莊人口老齡化的“家底”，避免盲目模仿、千篇一律，科學謀篇布局，防止“一窩蜂”和“一刀切”。加強農(nóng)業(yè)部門與人社部門、民政部門、衛(wèi)生健康部門等職能部門的協(xié)同合作，明晰各個部門應對農(nóng)村人口老齡化的職責，重點解決部門之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。建議從國家層面出臺《農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展中長期規(guī)劃》及其相關(guān)專項發(fā)展規(guī)劃，立足集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類村莊發(fā)展實際，分類差異化推進村莊人口老齡化工作開展。

二是千方百計促進農(nóng)民收入增加。從長遠來看，應對農(nóng)村人口老齡化要千方百計促進農(nóng)民收入的增加。提高農(nóng)村居民收入水平，是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的關(guān)鍵所在。只有農(nóng)民群眾的“錢袋子”鼓了，多元化的養(yǎng)老服務才有廣闊的市場。要積極拓展農(nóng)民增收新渠道，尋找增收新動能。提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，大力發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。加快推進農(nóng)村要素市場化改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，不斷完善農(nóng)村勞動力就業(yè)服務體系。充分發(fā)揮新一代信息通信技術(shù)、農(nóng)村電子商務增收效能。

三是加快農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。逐步放開農(nóng)村養(yǎng)老服務市場，在防范風險的前提下加大招商引資力度，充分挖掘農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場的新需求，主動引進一批有實力、善經(jīng)營、懂管理的農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體。加快推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，明確入市規(guī)則、加強入市監(jiān)管、破除入市障礙，重點盤活農(nóng)村廢棄集體經(jīng)營性建設(shè)用地。有條件的地區(qū)可將集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標向農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目傾斜，在年度建設(shè)用地供應計劃中保障農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求。建立健全農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的財稅支持政策，推動服務養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財稅政策落地。完善農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)運行補貼獎勵和稅費減免機制，重點從養(yǎng)老機構(gòu)的床位規(guī)模、經(jīng)營績效、帶動人數(shù)、社會覆蓋比例等方面給予適當財政補貼和稅費減免。針對接收經(jīng)濟困難、失能、半失能、高齡老人的養(yǎng)老機構(gòu)，要加大財稅政策支持力度。

四是打造高質(zhì)量農(nóng)村養(yǎng)老服務供給體系。加快建立健全多層次、多支柱農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。建立和完善農(nóng)村地區(qū)老年人生活保障體系，加快建立農(nóng)村地區(qū)長期護理保障制度，優(yōu)先滿足失能老年人的基本養(yǎng)老服務需求。重點解決農(nóng)村老年群體在上門醫(yī)療、老年送餐、健康救助等方面的迫切需求，擴大適老產(chǎn)品的供給。加快健康教育、預防保健、疾病治療、康復護理、長期照護、安寧療護等為老服務在農(nóng)村地區(qū)的推廣。加快構(gòu)建統(tǒng)籌銜接、功能互補、科學布局的縣、鄉(xiāng)、村三級養(yǎng)老服務供給網(wǎng)絡(luò)體系，形成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的農(nóng)村高水平養(yǎng)老服務體系。

五是提升農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平。黨的十九屆五中全會指出，要實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動。積極應對農(nóng)村人口老齡化需要以鄉(xiāng)村建設(shè)行動為抓手，提升農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋比例和建設(shè)水平。在鎮(zhèn)政府所在地、中心村、較大自然村等人口密度大的地區(qū)建設(shè)區(qū)域性養(yǎng)老服務中心，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務中心、日間照料中心、托老所、老年文化活動中心、互助幸福院等養(yǎng)老服務設(shè)施覆蓋率。統(tǒng)籌規(guī)劃、支持建設(shè)一批公益性養(yǎng)老服務設(shè)施，改造一批設(shè)施簡陋、功能單一的農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施。有條件的地區(qū)可以推進農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)字化升級改造，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級養(yǎng)老資源設(shè)施共建共享、互通互聯(lián)。

六是建立農(nóng)村養(yǎng)老服務工作隊伍。擴大養(yǎng)老服務職業(yè)教育人才、專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)規(guī)模，重點提升養(yǎng)老服務相關(guān)專業(yè)教育教學質(zhì)量，培養(yǎng)一批專業(yè)能力強、服務水平高的農(nóng)村養(yǎng)老服務專業(yè)隊伍。打造專業(yè)化養(yǎng)老服務團隊，急需建立一支懂農(nóng)愛農(nóng)、素質(zhì)過硬、數(shù)量充足、護理有效的農(nóng)村養(yǎng)老護理員隊伍，從頂層設(shè)計上加快建立具體有效的農(nóng)村養(yǎng)老護理員制度，從國家層面出臺《關(guān)于建立農(nóng)村養(yǎng)老護理員制度的意見》。建立養(yǎng)老護理員持證上崗制度，逐步形成以醫(yī)生為主、護士和養(yǎng)老護理員為輔的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專業(yè)化服務團隊。積極開展農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)人員、養(yǎng)老服務人員培訓，提高養(yǎng)老服務隊伍的專業(yè)化水平。大力發(fā)展職業(yè)院校護理專業(yè)教育，提升護理學專業(yè)人才供給質(zhì)量。鼓勵普通高等學校、職業(yè)高等學校、科研院所的專業(yè)技術(shù)人員服務農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，到農(nóng)村養(yǎng)老服務中心、日間照料中心、托老所、互助幸福院等養(yǎng)老服務機構(gòu)掛職、兼職，優(yōu)先保障其在職稱評定、薪酬福利、社會保障、子女教育等方面的權(quán)益。

七是營造農(nóng)村養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境。建設(shè)老年友好型社會，在全社會形成尊老、敬老、養(yǎng)老的新風尚。強化人口老齡化的國情教育，大力宣傳優(yōu)秀孝老敬老文化，弘揚中華民族敬老、養(yǎng)老的美德。在農(nóng)村社區(qū)采取集中宣講和日常教育相結(jié)合的方法，組織開展一年一度的“敬老月”“老年節(jié)”等活動。加強養(yǎng)老方面的法治宣傳，強化老年人法治意識，貫徹落實《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的各條內(nèi)容，運用法律手段維護老年人的合法權(quán)益。充分發(fā)揮媒體、社會和行業(yè)監(jiān)督的優(yōu)勢，針對部分養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)老服務人員存在的欺老虐老行為予以堅決打擊。組織建立農(nóng)村老年人群眾組織，充分發(fā)揮老年人群眾組織的自我管理、自我教育、自我服務和自我保護功能，提高老年人的社會參與水平。

八是完善農(nóng)村人口老齡化監(jiān)測考核機制。按照“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的工作思路，堅持問題導向，加快建立農(nóng)村人口老齡化動態(tài)監(jiān)測督查機制，科學評估不同地區(qū)積極應對農(nóng)村人口老齡化的綜合績效。開展農(nóng)村人口老齡化綜合試點工作，總結(jié)不同地區(qū)在農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村養(yǎng)老服務體系構(gòu)建、農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村養(yǎng)老人才隊伍建設(shè)等方面的經(jīng)驗。建立健全應對農(nóng)村人口老齡化績效考核管理制度，將應對農(nóng)村人口老齡化工作作為相關(guān)職能部門和地方政府績效的考核內(nèi)容。 [Reform]

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Thoughts and Measures to Cope with Rural Population Aging Positively during the 14th Five-Year Plan Period

XU Tuo-yuan? ZHANG Yun-hua

Abstract： The shortcomings of coping with population aging positively is the rural areas. Since the reform and opening-up， China's policy framework system to deal with the aging of rural population has shown the characteristics of "one continuity， two consensus， three changes". Under the new development pattern， the imbalance of urban and rural development leads to the "urban-rural inversion" of population aging. The "one increase and one decrease" of life expectancy and total fertility rate， and the transfer of rural labor force， which promotes the process of rural population aging， the aging of rural population shows obvious regional differences， and the lack of pension talents restricts the construction of high-quality rural pension service system. During the 14th Five-Year Plan period， it is necessary to deal with the aging of rural population to actively respond to the aging of rural population. The core is to clarify the guiding ideology， basic principles and overall objectives. The task is to scientifically formulate the development plan of the aging of rural population， and do everything possible to promote farmers' income， speed up the development of rural pension industry， build a high-quality rural pension supply service system， strengthen the construction of rural pension infrastructure， establish a rural pension service team， build a social environment of rural pension， filial piety and respect for the elderly， and improve the monitoring and assessment of rural population aging.

Key words： rural population aging; rural vitalization; rural endowment