摘要：和平時期軍艦介入海上執(zhí)法領域和執(zhí)法手段不斷發(fā)展，存在引發(fā)國際武裝沖突的風險。和平時期軍艦參與海上執(zhí)法的一個核心問題是如何區(qū)分軍艦海上執(zhí)法活動與海上軍事活動，進而避免武裝沖突的發(fā)生。構架和平時期海洋法框架下軍艦海上執(zhí)法的國際法制度，是應對軍艦海上執(zhí)法可能引發(fā)武裝沖突的根本路徑。這也是《聯(lián)合國憲章》框架下嚴格解釋禁止使用武力原則的需要?；谲娕灪Ｉ蠄?zhí)法應該分別遵循禁止使用武力、和平利用海洋以及善意之考量，構建以《聯(lián)合國海洋法公約》為核心、以“執(zhí)行協(xié)定”為主要模式的軍艦海上執(zhí)法國際法制度已是應然。

關鍵詞：軍艦執(zhí)法;海上事件;禁止使用武力; 和平利用海洋; 執(zhí)行協(xié)定

中圖分類號：D993.5文獻識別碼：A文章編號：1009 - 5381（2021）05 - 0111 - 10

收稿日期：2021 - 07 - 30

基金項目：本文系國家社科基金重大項目“軍民融合戰(zhàn)略下海上通道安全法治保障研究”（項目批準號：18ZDA155）階段性成果。

作者簡介：馬得懿，男，遼寧朝陽人，法學博士，華東政法大學國際法學院教授、博士生導師，華東政法大學交通海權戰(zhàn)略法治研究所負責

人、“經天學者崗位”教授，中組部選派掛職海南政法職業(yè)學院黨委委員、副院長。研究方向：國際法和國際航運法。

①本文“軍艦海上執(zhí)法”側重指一國海上軍事力量包括軍艦依據相關國際法、國內法甚至是一國海洋政策而展開的海上執(zhí)法活動，屬于一種擴張性解釋。

軍艦介入海上執(zhí)法活動的國際法制度并不完備。國際海洋法一直都與海軍戰(zhàn)略密切聯(lián)系在一起，海洋法與海軍力量之間的緊張狀態(tài)成為整個20世紀海洋法編纂中一個非常棘手的問題。[1]作為全球海洋治理里程碑式的法治成就，被譽為“海洋憲章”的1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）框架下的海上武力使用問題一直處于模糊狀態(tài)。[2]1945年之后，和平時期海洋法的發(fā)展成為這一領域的主旋律。[3]聯(lián)合國第三次海洋法大會的主要目的是構建一個嶄新的海洋資源利用的國際法律秩序，但忽視了一國軍艦海上執(zhí)法活動引發(fā)的國際法問題，尤其是引發(fā)的國際安全問題。軍艦海上執(zhí)法①引發(fā)的一系列沖突與安全事件顯示兩個基本問題亟須關注：一是如何區(qū)分軍艦執(zhí)法活動與軍事行動;二是和平時期軍艦海上執(zhí)法的國際法律秩序尚未成熟，如何構建軍艦海上執(zhí)法的國際法秩序。

一、軍艦海上執(zhí)法的模式與“海上事件”

（一）軍艦海上執(zhí)法的模式

軍艦介入海上執(zhí)法活動的模式，通常會受到海上執(zhí)法領域、手段及依據的限制。各國軍艦海上執(zhí)法的實踐與執(zhí)法理念存在很大差異。相關海洋國家軍艦參與海上執(zhí)法的實踐表明，通常軍艦參與海上執(zhí)法活動是應對海上傳統(tǒng)安全威脅，諸如海上走私、海上販毒活動、海上海盜犯罪、海上非法移民等。[4]從海上安全視角看，早期軍艦介入到海上執(zhí)法的領域屬于傳統(tǒng)海上安全領域，而且是在民事執(zhí)法力量無法應對的情況下，軍艦依據法律規(guī)定實施“協(xié)助執(zhí)法”。不同歷史時期軍艦展開海上執(zhí)法的法律基礎并不缺失，無論是國際法基礎抑或是國內法基礎?？傮w而言，其執(zhí)法對象是違背國際社會共同利益的行為。然而，軍艦在以“協(xié)助執(zhí)法”模式介入海上執(zhí)法時，其執(zhí)法手段容易引發(fā)國際安全問題，且導致頗多法律爭議。

作為海洋強國，美國軍艦參與海上執(zhí)法的執(zhí)法依據和理念是歷史階段的產物，且不斷發(fā)生變化。1878年美國《民防法案》（Posse Comitatus Act）強調軍人不能介入民事領域執(zhí)法，但該法案沒有明確禁止軍艦和海上力量介入民事領域進行執(zhí)法活動。經過修正的《民防法案》一直未明確禁止或者限制海軍的海上執(zhí)法。20世紀中葉以來，美國軍艦以“協(xié)助執(zhí)法”方式開始直接介入民事領域的執(zhí)法活動?；诿绹饕Ｉ蠄?zhí)法機構海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法力量的不足，20世紀80年代，曾經形成以美國軍艦和美國海岸警衛(wèi)隊整合的執(zhí)法模式實施海上聯(lián)合執(zhí)法。作為海上武裝力量的軍艦，其在國際法上或者國際關系上具有豁免權。啟動軍艦海上執(zhí)法活動，歷來具有敏感性，即軍艦執(zhí)法容易引發(fā)國際武裝沖突。[5]美國具有軍艦參與民事領域執(zhí)法涉嫌違背“軍人不得干涉政治”的傳統(tǒng)或者執(zhí)法理念。[6]然而，軍艦展開“協(xié)助執(zhí)法”的優(yōu)勢是明顯的，軍艦的機動性強，配置強大的火力攻擊武器，在海上執(zhí)法行動中具有很大的攻擊性和威懾性。但是，指派海軍執(zhí)行海上執(zhí)法的合法性始終是海軍執(zhí)法安全的敏感問題。盡管美國的民事領域司法拒絕軍事介入的理念根深蒂固，但不存在限制軍艦在公海上執(zhí)法的具有說服力的理由，更沒有理由阻止軍艦從“協(xié)助執(zhí)法”發(fā)展到公海上直接從事執(zhí)法活動。[7]

各國在享受海洋帶來財富的同時，也面臨著由于航行利益糾紛而產生的風險。軍艦在敏感海域實施執(zhí)法越發(fā)引發(fā)關注。軍艦是否擁有在沿岸國領海的無害通過權問題，屬于《公約》框架下的傳統(tǒng)爭議問題。[8]1982年《公約》賦予商船無害通過權并獲得共識。然而，軍艦行使無害通過權是否需要得到沿海國的批準或者應該事先通知沿海國，則爭議較大。在這一點上，美國等海洋強國的主張與其他沿海國存在嚴重分歧。[9]很顯然，國際社會基于商船所承載的國際貿易運輸的便捷性之考量，商船在最大限度海域的暢通不應該被阻斷;而強大的軍艦“無害通過權”對于國防力量薄弱的沿海國而言，則是一個相當嚴重的威脅。[10]《公約》在特定海域航行秩序的解釋與適用上存在利益分歧，比較典型的諸如專屬經濟區(qū)的軍事活動、用于國際航行海峽的航行秩序等。由于《公約》對于領海無害通過權和專屬經濟區(qū)內軍事活動的“戰(zhàn)略性模糊”處理，致使海洋強國利用軍艦在沿海國領海航行是否需要獲得沿海國事先同意或者批準爭議較大，并由此引發(fā)相當多的海上事件（沖突）。

爭議專屬經濟區(qū)內的漁業(yè)執(zhí)法屬于典型的軍艦在敏感海域執(zhí)法范疇，構成軍艦海上執(zhí)法的另一模式。軍艦直接介入漁業(yè)執(zhí)法的歷史悠久。一些國家采用軍艦在漁業(yè)領域實施執(zhí)法并釀成很多嚴重傷亡事件。法國在1967年6月7日通過的相關法案承認在專屬漁區(qū)展開軍艦執(zhí)法是可行的。英國、澳大利亞、新西蘭以及加拿大通過相關立法承認漁業(yè)執(zhí)法中使用軍艦的合理性。1973年美國和波蘭達成大西洋中部漁業(yè)聯(lián)合執(zhí)法模式的雙邊協(xié)議，采用“特殊檢查船”展開海上執(zhí)法。[11]漁業(yè)執(zhí)法之所以成為軍艦執(zhí)法的敏感領域，其根源在于《公約》框架下專屬經濟區(qū)劃界和漁業(yè)資源分配存在爭議，進而導致相關國家之間的爭端。一些國家，諸如越南、韓國和俄羅斯，對中國漁船的漁業(yè)執(zhí)法手段，一度發(fā)展到軍艦直接介入到漁業(yè)執(zhí)法活動，而且使用火力攻擊中國漁船。軍艦實施漁業(yè)執(zhí)法的手段變化很快，通常由初期的驅離、登船檢查，而后發(fā)展到火力攻擊。表1顯示軍艦在漁業(yè)執(zhí)法上引發(fā)的安全問題不容樂觀。

上述針對漁船實施的所謂“海上執(zhí)法”不僅釀成海上人員生命和財產的重大損失，而且具有引發(fā)海上武裝沖突的重大隱患。表1“漁業(yè)執(zhí)法”事件具有的共性是：其一，“執(zhí)法”區(qū)域為相關國家存在爭議的漁區(qū);其二，執(zhí)法者實施“海上執(zhí)法”的法律依據是其國內法;其三，“執(zhí)法”手段比較野蠻且容易導致更大的武裝沖突。由此可見，構建具有約束力的軍艦海上執(zhí)法的國際法規(guī)制是國際社會的需要。不僅如此，軍艦介入海洋劃界存有爭議的敏感海域實施海上執(zhí)法同樣引發(fā)復雜的安全問題。“圭亞那訴蘇里南海洋劃界案”屬于比較典型的爭議海域執(zhí)法引發(fā)的安全問題。圭亞那聲稱，因蘇里南使用武力威脅，其違反《公約》和《聯(lián)合國憲章》（以下簡稱《憲章》）及一般國際法所要求的和平解決爭端的規(guī)定。仲裁庭認為蘇里南在爭議海域驅逐“桑頓”號鉆井平臺的武力威脅行為，構成對《公約》《憲章》以及一般國際法原則的違背。同樣，在“馬來西亞訴新加坡白礁島案”中，為加強對白礁島的控制，新加坡派軍艦巡邏白礁島，阻止馬來西亞漁民在該島附近捕魚。在“尼加拉瓜訴洪都拉斯領土爭端與海洋劃界案”中，爭端方派出軍艦巡航以展開海上行動。[13]軍艦在爭議海域執(zhí)法多數具有“炫耀武力”的特征，同時執(zhí)法手段由傳統(tǒng)使用武力轉向采用實施“高壓危險動作”等多種行為。故此，軍艦在“敏感領域”執(zhí)法一直存在一個棘手的問題，即執(zhí)法活動與軍事活動的區(qū)分問題。

（二）軍艦海上執(zhí)法引發(fā)的“海上事件”

晚近以來，軍艦海上執(zhí)法發(fā)展為以非傳統(tǒng)手段展開執(zhí)法活動，諸如采用以故意撞擊手段實施執(zhí)法，進而釀成“海上事件”。某種意義上故意撞擊軍艦和火力攻擊并沒有什么區(qū)別，因為兩者都是精心設計或者合理預期去造成財產損害和人身傷亡。那么，軍艦采用故意撞擊等非傳統(tǒng)手段是否屬于訴諸武力的行為呢？抑或屬于具有侵略性和挑釁性的“低門檻”（below that threshold）的措施？該類撞擊行為是否屬于軍事行動？

實踐中，軍艦或軍機針對外國的軍艦或軍機采用高壓迫性措施，不會被認為是使用武力進而導致國際武裝沖突。例如，美國與蘇聯(lián)的黑海撞擊軍艦事件，無論是美蘇還是國際社會，都不認為該事件能夠引發(fā)美蘇之間的國際武裝沖突。顯然，美蘇之間的黑海撞艦事件雖然屬于暴力行為，但并沒有達到使用武力的“門檻”。[8]從上面分析可知，某些針對外國軍艦或軍機的行動，雖然這些行動本質上具有挑釁性和侵略性，并不構成“使用武力”的標準。因為，這些行動不是故意預期去直接導致國際武裝沖突的發(fā)生。國際的海洋執(zhí)法實踐表明，某些行為是必須嚴格避免的，因為這些行為具有導致局勢升級的性質，盡管事實上這些行動并未導致國際武裝沖突。

針對世界范圍內若干采用暴力撞擊軍艦等非傳統(tǒng)手段而造成的“海上事件”的屬性問題，《紅十字國際委員會評論》認為，若干不同程度高危險性“海上事件”，甚至包括使用小規(guī)模的槍支火力射擊，這些都沒有被認為是造成了國際武裝沖突局面。但是，如果軍艦實施海上撞擊行為是經過國家有關機構精心組織授權的，那么，這將是一個引發(fā)國際武裝沖突危險的軍事活動。[14]可見，沖突雙方的“敵意”和“國家授權”在判斷國際武裝沖突上具有重要地位。事實上，無論對峙雙方采取什么形式的手段，其“敵意”和“國家授權”等因素成為區(qū)分軍艦執(zhí)法行動是否“升級”為軍事行動的重要標志。馬克多納爾（Mac Donald）曾指出，敵國飛機列隊在一國首都上空以低空形式飛越，如果這都不構成對該國領土完整和政治獨立侵犯的話，那么是無法接受的。[15]紅十字國際委員會曾指出，承認國家在特定情況下在海上使用武力的合法性，諸如對于合法行使登臨權而遭到拒絕情境下可以使用武力。此種情境不一定被視為屬于使用武力導致武裝沖突存在的“海上事件”。這反映出紅十字國際委員會在理解使用武力上對“交戰(zhàn)意圖”的依賴。[16]然而，關鍵的問題在于，訴諸武力引發(fā)的國際武裝沖突與訴諸武力“低門檻”措施（包括海上軍艦撞擊行為）之間的區(qū)分是非常復雜的。

二、和平時期軍艦海上執(zhí)法、軍事行動與行使交戰(zhàn)權

（一）海上執(zhí)法與軍事活動

作為以和平利用海洋為目的的重要國際法治成果，《公約》框架下并未對“軍事活動”和“執(zhí)法活動”分別給予明確界定，更沒有對兩者進行區(qū)分。2005年由日本財團資助并制定《關于在專屬經濟區(qū)和功能性上空飛越的行動指南》（以下簡稱《指南》）中認為：“軍事活動是指使用艦艇、軍用飛機、軍用器械的活動，包括收集情報、軍事演習與實驗、軍事訓練以及使用武器?！币灿袑W者認為，軍事活動是指國家在國際法和《公約》規(guī)定的關于國家享有的海洋權利前提下進行的在海洋和沿海水域搜集軍事情報和海洋數據的活動，包括搜集海洋學、地質學、化學以及生物學等有關情報。[17]而執(zhí)法活動是根據《公約》第二百九十七條的狹義解釋，只是限于在專屬經濟區(qū)內的漁業(yè)執(zhí)法活動和科學研究活動。然而，實踐中海洋執(zhí)法類型顯然不限于這些。在“圭亞那訴蘇里南案”中，蘇里南認為其行為依據是《蘇里南礦產法》而屬于執(zhí)法活動，沿海國有權對在爭議海域內懸掛他國旗幟的船舶實施執(zhí)法活動。仲裁庭之所以沒有支持蘇里南的主張，所依賴的一個關鍵細節(jié)在于“蘇里南要求圭亞那船舶限期駛離指定海域，否則后果自負”。據此，仲裁庭認為蘇里南的行為違反《憲章》第二條第四款禁止使用武力原則。在兩國存在海洋劃界爭端的背景下，任何一方當事國采用武力威脅的性質顯然不能視為“執(zhí)法活動”。[18]可見，仲裁庭對某一特定海上強制措施定性時，如果某一行動兼具執(zhí)法活動與軍事活動性質時，那么，仲裁庭傾向于將其認定為使用武力威脅之范疇。這是因為，如果“警察武力”被寬泛解釋的話，那么可能在普遍國際法基本原則中形成一個龐大而危險的漏洞。[19]該案中，爭端雙方并未爆發(fā)大規(guī)模的武裝沖突，但蘇里南仍然被認定為實施“武力威脅”的行為。不僅如此，海上執(zhí)法活動的類型并非僅僅限于人們所理解《公約》框架下所界定的執(zhí)法活動類型。

由于海洋執(zhí)法實踐中存在當事國“非敵意”和“國家授權”的情況，軍艦海上執(zhí)法與軍事活動的區(qū)分屬于一個可控和可預期的問題。因此，明確和平時期海洋法與國際武裝沖突法的區(qū)分至關重要，和平時期海洋法規(guī)則之下的軍艦海上執(zhí)法，不同于武裝沖突法之下的軍事行動。鑒于上述認識，國際武裝沖突的存在，是一個國家針對另一國家有效地參與軍事行動或者任何其他敵對行動以阻礙其軍事行動的客觀狀態(tài)。在武裝沖突期間，這種行動將被視為一種推動敵人采取軍事行動的行動。而在和平時期，這種行動僅僅是防范一國軍事行動的介入“超過騷擾門檻（Beyond the threshold of harassment）”標準而引發(fā)國際武裝沖突。

（二）軍艦海上執(zhí)法與行使交戰(zhàn)權

有學者認為，《憲章》第二條第四款禁止使用武力的規(guī)定應該嚴格解釋。根據《憲章》第二條第四款和第五十一條規(guī)定，合法使用交戰(zhàn)權的情形僅僅限于自衛(wèi)和聯(lián)合國安理會授權行使的軍事行動。[20]正確區(qū)分軍艦海上執(zhí)法與行使交戰(zhàn)權，對于軍艦海上執(zhí)法的國際法體制構建具有裨益。

通常而言，海上使用武力是由于某種目的或者政治動機，而非國家在海上的例行執(zhí)法活動。然而，對于軍艦海上執(zhí)法與軍事活動的區(qū)分是非常困難的。歷史上，根據海戰(zhàn)法或者武裝沖突法，行使交戰(zhàn)權并不限于武裝攻擊，還包括所謂的針對中立商船的措施，國際武裝沖突可能由此引發(fā)。這種措施可以被認為是行使交戰(zhàn)權，而不僅僅是行使海上執(zhí)法權。[21]

在理論上，行使交戰(zhàn)權和海上執(zhí)法權的區(qū)分是可能的。而在實踐中，這種區(qū)分則是非常棘手的問題。因為兩者的措施——登臨、搜查、捕獲，在表象上或多或少都是相同的。因此，登臨、搜查、捕獲船旗國的商船并不能得出該國已經從行使執(zhí)法權過渡到行使海上交戰(zhàn)權的結論。該結論只有“進一步因素”發(fā)揮作用才是可能的?！斑M一步因素”取決于各國依據海戰(zhàn)規(guī)則對采取措施的合法性進行裁判。因此，決定一個國家是否訴諸武力的軍事行動取決于當時情況，而沒有既定的或使各國能夠明確區(qū)分海上軍事行動與海上執(zhí)法活動的客觀標準。同樣，也沒有國際規(guī)則禁止一國通過訴諸不具有侵略性的行動來主張主權。[22]事實上，一國執(zhí)法體系之下的國家機構，在海上執(zhí)法中的身份與法律地位總是變動不居的。以美國海岸警衛(wèi)隊為例，18世紀末期，美國海岸警衛(wèi)隊處于“警”的單一職能性階段，主要是保護貿易安全和打擊海盜。整個19世紀，海岸警衛(wèi)隊“軍”的職能得到強化，尤其是美西戰(zhàn)爭導致其軍事職能日益得到強化。1841年海岸警衛(wèi)隊開始履行海軍職能，主要承擔海岸防御和護航任務。進入20世紀中葉，海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法職能重新得到強化。[23]

由此可以推論出，軍艦海上執(zhí)法與行使交戰(zhàn)權的區(qū)分，與探討軍艦海上執(zhí)法與軍事行動一樣，亦亟須在和平時期海洋法框架下得以明確，進而規(guī)避海上執(zhí)法活動由和平時期海洋法體系“滑入”武裝沖突法體系之下。和平時期海洋法體系下的軍艦執(zhí)法的國際法制度的完善，不僅是完善《公約》體系的重要范疇，而且也是規(guī)避軍艦海上執(zhí)法引發(fā)安全風險的重要法治路徑。

三、和平時期軍艦海上執(zhí)法的國際法基礎

（一）軍艦海上執(zhí)法與《憲章》第二條第四款

在“科孚海峽案”中，英國聲稱其對阿爾巴尼亞領土完整和政治獨立并不構成威脅，主要論據在于其在相關海域實施的行動并不是旨在攻擊阿爾巴尼亞。對此，國際法院反駁了英國的主張。國際法院認為，英國的行為具有一定的潛在的危險性，尤其是違背《憲章》第二條第四款的立法初衷和目的。不僅僅是英國，其他國家也習慣于依賴其海上力量而刻意炫耀武力，這種做法是不值得推崇的。[24]國際法院在后續(xù)相關案件中，都對《憲章》第二條第四款維系嚴格的解釋且與聯(lián)合國大會在《侵略的定義》和《友好關系宣言》中的方法相一致。武力攻擊可以是傳統(tǒng)意義上的正規(guī)軍部隊的行動，也可能是一國派遣的或者代表該國的武裝團伙、武裝組織、非正規(guī)軍或雇傭軍執(zhí)行針對另一國的武裝行動。這也預示著國際關系意義上的“武力攻擊”標準的門檻很低。[25]

盡管并非所有的軍艦介入海上執(zhí)法都必然導致武裝沖突或者武力攻擊，但由于軍艦在國際法上的獨特法律地位，導致軍艦海上執(zhí)法很輕易進入“武力攻擊”的范疇。不僅如此，基于國際關系意義上的禁止使用武力原則語境下“武力攻擊”的門檻很低，因此，軍艦海上執(zhí)法應該充分顧及《憲章》第二條第四款的立法意旨。事實上，基于軍艦本身屬性及其海上執(zhí)法活動的特征，其執(zhí)法產生的國際法效果基本上可以歸屬到國際關系范疇。按照此種邏輯，軍艦海上執(zhí)法活動所依賴的國際法基礎必然與《憲章》第二條第四款下的禁止使用武力原則相互契合。在《憲章》第二條第四款語境下理解軍艦海上執(zhí)法活動，是避免海上武力濫用的國際法基石，更是防范海上武裝沖突的根本路徑。畢竟，《憲章》下禁止使用武力原則的理解，具有嚴格解釋的趨勢。在條約解釋意義上看，《憲章》第二條第四款主要適用于國際爭端領域。[26]同時，《憲章》第二條第四款下禁止使用武力原則并非獨立存在，而是與其他原則或者國際法互為體系的，《公約》第三百零一條的規(guī)定即印證這一點。軍艦在敏感領域執(zhí)法的實踐及其引發(fā)相關安全挑戰(zhàn)，無不與海洋爭端密切相關，即軍艦海上執(zhí)法的多數情境是與海洋主權或者海洋劃界相關聯(lián)的。故此，軍艦海上執(zhí)法以《憲章》第二條第四款為國際法基礎，是軍艦海上執(zhí)法安全的重要保障之一。

（二）軍艦海上執(zhí)法與《公約》“和平利用”條款

《公約》在不同條文采用“和平使用”或者“和平目的”以應對專屬經濟區(qū)、海底區(qū)域以及公海遇到的問題和挑戰(zhàn)。人們可能認為《公約》引入“和平利用”條款的目的在于對和平時期海上軍事活動的排除。如果是這樣，那么排除或者限制海上軍事活動將成為《公約》的原則之一，由此，作為《公約》文本中反復出現(xiàn)的主題，“和平利用”條款似乎具有一般性規(guī)定的地位。然而，探究《公約》框架下“和平目的”提法，其實具有一定程度的差異性。比如國家管轄范圍外的海床的使用、“區(qū)域”活動以及海洋科學研究和采礦設施的使用等存在不同的表述。在《公約》設置“和平利用”條款時，尚待澄清的問題是“和平利用”條款是否屬于《憲章》第二條第四款在海洋領海的特定適用？抑或“和平利用”條款屬于以《公約》特有的“和平”目的來限制或者禁止軍事活動？一些國家認為，國際社會堅信海洋應該用于“和平目的”。而相反觀點認為，《公約》“和平利用”條款必須理解為沒有任何限制利用海洋，包括不能排除海洋軍事行動。美國一貫認為“和平目的”的軍事活動完全符合《憲章》并遵循國際法原則，對軍事活動的任何具體限制將需要另外展開以“軍備控制協(xié)議”為形式的談判。美國一直認為，聯(lián)合國海洋大會沒有賦予“軍備控制”這樣的議題和動議，任何轉移聯(lián)合國海洋法大會主要議題的企圖將使目前的努力付諸東流。[27]

根據《公約》規(guī)定，軍事船舶在《公約》下享有兩個方面的特權，即享有完全豁免權和海上執(zhí)法的壟斷權。然而，《公約》作為和平時期海洋法規(guī)則的集大成者，對于軍艦編隊在海上航行強調必須遵循“和平目的”。這與《憲章》和國際法精神是一致的。因此，海上侵略性行動，諸如海上非法封鎖、阻止航道以及使用武力發(fā)動戰(zhàn)爭等，屬于違背《憲章》和國際法習慣精神的。除此以外，《公約》第三百零一條下的“海洋的和平利用”意味著，締約國在《公約》下履行義務并享有權利，應該禁止對有關國家的領土完整或政治獨立進行任何威脅或者使用武力，或者以任何其他與《憲章》不一致的國際法原則采取行動。如此看來，軍艦海上執(zhí)法與“海洋的和平利用”之間的內在邏輯關系很容易建立起來。正如前文所闡釋的那樣，軍艦海上執(zhí)法應該毫無疑問地遵循《憲章》第二條第四款，而《公約》第三百零一條下“海洋的和平利用”與《憲章》第二條第四款是一脈相承的。

當然，軍艦海上執(zhí)法遵循“海洋的和平利用”原則并非僵硬不變?？疾煜嚓P軍艦執(zhí)法引發(fā)沖突的例證，沿海國領海一直是使用武力的重點海域。軍艦領海執(zhí)法引發(fā)海上沖突通常是沿海國對其認為外國船只的挑釁或者攻擊作出反擊，或者是外國軍事船舶在沿海國領海行使航行權而引發(fā)的沖突。[28]最好的例證是“鱈魚戰(zhàn)爭”中，冰島單方面決定采用武力將外國漁船排除在其海岸線的一定海域范圍以外。國際法院判決對冰島是否可以合法訴諸武力以執(zhí)行其漁業(yè)立法問題沒有提供說明，盡管原告英國和聯(lián)邦德國安全法院宣布冰島應該對騷擾其漁船行為負責。[29]國際法院認為之所以沒有宣布冰島應負責是因為損失的證據不足。因此，國際法院認為其還有機會來評估冰島使用武力保護沿海國的權利是否合法。[30]這彰顯特別敏感海域軍艦的執(zhí)法活動，雖然應該恪守“海洋的和平利用”，但在堅守這一理念或原則中，應該有靈活處理的空間。

（三）軍艦海上執(zhí)法與善意原則

善意原則是構成國際社會承認和尊重的重要國際法原則之一。無論是《維也納條約法公約》，還是《公約》，都無一不對善意原則給予強化和固化?！毒S也納條約法公約》序言中認為善意原則是舉世公認的，并且條約文本中多次提到“善意”之措辭。[31]《公約》以“一般規(guī)定”的形式明確和強化善意原則。一些權威國際公法學者亦高度重視善意原則在國際法體系中的重要價值。奧康奈爾認為，國際法上的善意原則是一項基本原則，由此引出條約必須遵守原則和其他與誠實、公正和合理相關的規(guī)則。[32]善意原則在國際法體系中發(fā)揮著根本性作用。正如法國學者M·維拉利所強調的那樣，任何人忽視善意原則是構成整個國際法結構基礎的一部分，都可能使國際法降為一套空洞無物的法律形式。[33]不僅如此，善意原則在海洋領域得到廣泛的重視?！安楦晁谷簫u案”就查戈斯海洋保護區(qū)建立的合法性問題而言，該案進一步固化了“善意原則”構成海洋保護區(qū)建立的國際法基礎。該案中James Kateka法官和Rudiger Wolfrum法官認為，英國在設立海洋保護區(qū)的意圖上有所隱瞞，并且違背了善意原則。故此，該案在固化和發(fā)展遵循善意原則上具有建設性作用。[34]

軍艦海上執(zhí)法在遵循《憲章》第二條第四款和《公約》第三百零一條“海洋的和平利用”之外，是否要顧及《公約》第三百條下的“善意原則”呢？相關國際司法實踐顯示，在《公約》框架下的善意原則必須得到足夠的尊重?！癗orstar號案”的判決更是強化了恪守“善意原則”的重要性，海洋實踐催生善意原則的適用和解釋不斷發(fā)展。在“Norstar號案”中，巴拿馬提出意大利違反《公約》第三百條規(guī)定的“誠意與濫用權利”問題。然而，法庭援引“Louisa案”的判決，認為一國如果想要援引《公約》第三百條，必須在第三百條和依據《公約》承擔的義務或《公約》承認的權利、管轄權和自由之間存在聯(lián)系?？梢?，該案助推《公約》第三百條善意原則的適用和解釋必須顧及體系性的需要。1968年普韋布洛事件的解決，依賴于朝鮮與美國之間簽署的協(xié)議，才使得被朝鮮扣押船舶得到釋放，前提條件是美國承認其從事間諜活動。在該案中，美國赤裸裸地漠視善意原則。而在1981年蘇爾特灣事件中，利比亞主張使用武力的合法性以保護其海洋權益，而美國則主張捍衛(wèi)其遠洋艦隊享有“航行自由行動”的權利。[35]上述典型事件說明沿海國與外國軍艦之間的沖突，如果僅僅主張航行權，即便展示武力本身可能并不構成非法使用武力。然而，為了維護國際法的尊嚴和在《公約》框架下對善意原則的追求和尊重，法院應該宣布利害關系方必須遵守和平解決方式，放棄危害國家安全的武力行為并避免采取加劇爭端的行為。這是當事方尊重善意原則的體現(xiàn)。[28]可見，善意原則的秉承在軍艦海上執(zhí)法活動中極為重要。

四、和平時期軍艦海上執(zhí)法“執(zhí)行協(xié)定”模式

海洋的天然特質使之成為國際海洋地緣政治的表演舞臺，海洋問題歷來具有跨國性、流動性與整體性。1982年《公約》強調各個海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體來考量。當今的國際海洋法，已經不再滿足于如何規(guī)避海上沖突，而是更加關注促進海洋安全合作的全球框架。[36]如果和平時期軍艦海上執(zhí)法制度缺位于《公約》體系，必將有損于海洋法體系性的完整，并進一步損害海洋法體系的運行。因此，軍艦海上執(zhí)法構成和平時期海洋法的重要范疇。

（一）《公約》框架下執(zhí)行協(xié)定的法治經驗

自20世紀90年代以來，國際社會逐漸形成了或即將形成三個相對獨立的執(zhí)行協(xié)定模式，分別應對深海采礦、養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群以及國家管轄范圍外海洋生物遺傳資源等重要領域。20世紀80年代，美國聯(lián)合一些海洋大國，一致否定《公約》關于國際海底區(qū)域開發(fā)制度，并拒絕簽署1982年《公約》。在此基礎上，以美國為首的海洋國家積極推動“小公約”的形成，并于1994年7月達成《關于執(zhí)行1982年12月10日聯(lián)合國海洋法公約第十一部分的協(xié)定》，對于深海采礦規(guī)章作出實質性修改。[37]1995年，為了應對世界漁業(yè)資源因過度捕撈而衰竭的難題，國際社會形成執(zhí)行《公約》有關養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群協(xié)定。2017年7月20日，聯(lián)合國大會開始討論《海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用的具有法律拘束力的國際文書建議草案》。國際社會意識到，制定一份具有法律約束力的公海及國際海底區(qū)域生物遺傳資源管理協(xié)定已迫在眉睫。上述業(yè)已通過或生效的執(zhí)行協(xié)定或者正處于起草階段的執(zhí)行協(xié)定，積累了相當豐富的國際法治經驗。這也為構架軍艦海上執(zhí)法的國際法制度積累國際法治經驗和基礎。軍艦海上執(zhí)法的國際法制度應該確保和平時期海洋法的訴求，重點在于從根本上和源頭上避免“海上事件”無可控制地滑入到“國際武裝沖突法”的狀態(tài)。這不僅是對《公約》體系的完善和發(fā)展，而且為豐富和平時期海洋法下海上武力使用規(guī)則提供法治經驗。

（二）防止海上意外事件協(xié)定的踐行

晚近以來，各海洋大國為了防止軍艦在海上活動或者實施執(zhí)法活動引發(fā)武裝沖突，致力于雙邊或多邊的防止軍艦海上意外事件協(xié)定的制定。這些協(xié)定為構建以《公約》為核心的規(guī)制軍艦海上執(zhí)法活動的國際法制度提供了藍本。基于軍艦實施的海上行動極易引發(fā)對抗和沖突的考量，長期以來，國際社會尤其是海洋大國嘗試通過構建雙邊協(xié)定以減損和防范海上沖突的發(fā)生。此外，一些傳統(tǒng)海洋大國之間簽署了防止海上意外事件協(xié)定。防止海上意外事件協(xié)定的國際法支撐主要是1972年《國際海上避碰規(guī)則》和海洋習慣法。這些雙邊協(xié)定在防范海上意外事件上作出系統(tǒng)安排，為進一步構建和平時期軍艦海上執(zhí)法的國際法規(guī)制積累了實踐經驗。[38]

歷史上存在的諸多防止海上意外事件的雙邊協(xié)定中，影響比較大的當屬美國和蘇聯(lián)于1972 年簽署的《美國政府和蘇聯(lián)政府關于防止公海及其上空意外事件的協(xié)定》（以下簡稱《美蘇防止意外事件協(xié)定》）?！睹捞K防止意外事件協(xié)定》簽署的目的是美國和蘇聯(lián)就如何防止“海上事件”發(fā)生的機制達成共識。同時，該協(xié)定就公海上的軍事設備的使用形成了具有可操作性的規(guī)則，其中包括軍艦在海上意外相遇時的信息交流規(guī)則。[39]另外，前文提及的《指南》在性質上是一套非拘束性的自愿性準則，對于在專屬經濟區(qū)的外國軍事活動和情報搜集活動提供廣泛的共識準則。《指南》反映出相關國家對于在本地區(qū)容易引起爭議和造成緊張局面的相關問題達成共識的意愿，提供應對各種問題的處置方法。[40]某種意義上，《指南》的積極價值在于為軍艦海上行動提供某種準則以規(guī)避軍艦海上執(zhí)法陷入武裝沖突中。

（三）非戰(zhàn)爭軍事行動理念的勃興

非戰(zhàn)爭軍事行動理念的生成和勃興，為理解構建和平時期軍艦海上執(zhí)法的國際法規(guī)制模式提供重要路徑。1993年，美軍在《作戰(zhàn)綱要》中把軍事行動分為“戰(zhàn)爭”和“非戰(zhàn)爭”兩大范疇，首次提出“非戰(zhàn)爭軍事行動”的理念。[41]1995年《非戰(zhàn)爭軍事行動》正式將其定義為“包括除戰(zhàn)爭之外所有軍事行動的軍事能力應用”。非戰(zhàn)爭軍事行動重在懾止戰(zhàn)爭、解決沖突、促進和平以及支援地方當局應對危機。英國學者詹姆斯·凱博（James Cable）則認為各國應該將海軍力量的運用置于戰(zhàn)略和外交的框架之下，使之與單純的軍事行動相區(qū)分，從而可以以較小代價換取較大利益，避免大規(guī)模軍事沖突。[42]

各國積極探索非戰(zhàn)爭軍事行動的理論與實踐，這不僅為軍艦海上執(zhí)法的國際法制度的形成提供了理論供給，而且也為和平時期海洋法規(guī)則融入軍艦海洋執(zhí)法提供可能。“非戰(zhàn)爭軍事行動”豐富和發(fā)展軍艦海上執(zhí)法國際法制度的實踐和理論，為以《公約》為核心而形成的軍艦執(zhí)法國際法制度提供路徑。

五、結論

為了形成成熟和穩(wěn)定的軍艦海上執(zhí)法的國際法制度，基于國際社會對于國際和平秩序的孜孜追求之考量，軍艦執(zhí)法可能引發(fā)的安全風險應該置于嚴格解釋《憲章》《公約》以及一般國際法原則的語境之下。故此，《憲章》第二條第四款、《公約》第三百條以及第三百零一條之間是互為體系的。而系統(tǒng)和全面的軍艦海上執(zhí)法的國際法制度的形成，必須構建和平時期海洋法框架下的軍艦海上執(zhí)法框架。其基本框架應該是以《公約》為核心、以“執(zhí)行協(xié)定”為主要模式來規(guī)制軍艦海上執(zhí)法活動。

為應對海洋治理中的新挑戰(zhàn)和新發(fā)展，單一的國際公約幾乎不能解決國際海洋新秩序的所有問題。由于國際海洋秩序與世界上其他矛盾糾纏在一起，比如軍備競賽、國家安全、世界能源分配的公平性，同時也面臨協(xié)調發(fā)展經濟與生態(tài)保護的矛盾。因此，《公約》需要政治力量的平衡與融入。[43]因此，為了全面構建一個相對具有可行性的軍艦海上執(zhí)法的國際法制度，必須認真考慮平時海洋法的完善和發(fā)展，尤其考慮平時海洋法下以“執(zhí)行協(xié)定”為模式來構架軍艦海上執(zhí)法的國際法制度。而構建軍艦海上執(zhí)法的國際法制度，必須依賴于遵循《憲章》禁止使用武力、和平利用海洋以及善意原則的法治保障。

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On the International Law Rgulations of Warship's Involvement in Maritime Law Enforcement in Peacetime

Ma? Deyi

（East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

Abstract： In peacetime， with the continuous development of warships' involvement in the field of maritime law enforcement and law enforcement means， there is a risk of international armed conflict. A core issue of warships' participation in maritime law enforcement in peacetime is how to distinguish between warships' maritime law enforcement activities and maritime military activities， so as to avoid the occurrence of armed conflict. Constructing the international legal system of naval ship maritime law enforcement under the framework of the law of the sea in peacetime is the fundamental way to deal with the possible armed conflict caused by naval ship maritime law enforcement. This is also the need for a strict interpretation of the principle of the prohibition of the use of force within the framework of the Charter of the United Nations.Based on the considerations of the prohibition of the use of force， the peaceful use of the sea and goodwill， a mature and stable international law system of warship maritime law enforcement is possible， that is， the international law system of warship maritime law enforcement with the United Nations Convention on the Law of the Sea as the core and the“implementation agreement”as the main model.

Key words：maritime law enforcement by warship;incident at sea;refrain from the use of force;peaceful use of seas;implementation agreement