王琛

【摘要】政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的實(shí)施已逾兩年，過(guò)程中出現(xiàn)諸多困難和問(wèn)題。文章闡述了政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施以來(lái)出現(xiàn)的改革信息披露質(zhì)量有待實(shí)踐檢驗(yàn)、財(cái)務(wù)管理復(fù)雜性有了大幅度的提升、法律規(guī)章上的銜接不暢、成本核算上的技術(shù)留白、系統(tǒng)建設(shè)上的延遲更迭等有代表性的共性問(wèn)題。指出財(cái)務(wù)管理從業(yè)人員的主觀能動(dòng)性不足、制度細(xì)則和技術(shù)載體建設(shè)相對(duì)滯后等形成原因，并有的放矢地提出強(qiáng)化制度知識(shí)宣講，構(gòu)建科學(xué)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)政策法規(guī)修訂、完善準(zhǔn)則制度體系，強(qiáng)化成本核算意識(shí)、降低政府運(yùn)行成本，加快信息系統(tǒng)迭代、實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)賦能等有效改進(jìn)策略，為行政事業(yè)單位政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度后續(xù)實(shí)施提供了有力的措施保障。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度；問(wèn)題研究；應(yīng)對(duì)策略

【中圖分類號(hào)】F810.6

一、行政事業(yè)單位政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施面臨的問(wèn)題

政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度是指在促進(jìn)政府會(huì)計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而對(duì)政府會(huì)計(jì)進(jìn)行的深化改革，站位高、立足遠(yuǎn)。因其信息量巨大、知識(shí)點(diǎn)繁多、系統(tǒng)性超強(qiáng)等特點(diǎn)與以往會(huì)計(jì)體系有較大差異，在政府大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革和歲末年初的時(shí)間節(jié)點(diǎn)推進(jìn)，注定其在貫徹執(zhí)行中存在一些難點(diǎn)問(wèn)題。

（一）改革的信息披露質(zhì)量有待實(shí)踐檢驗(yàn)

政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的實(shí)施不同于以往循序漸進(jìn)式的會(huì)計(jì)制度改革，它沒(méi)有設(shè)置試行行業(yè)和試行時(shí)間，也沒(méi)有制度執(zhí)行預(yù)演和成熟成功的案例可供借鑒，在執(zhí)行范圍和實(shí)施時(shí)間上都給出了明確的路線圖和時(shí)間表，時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高，留給行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)從業(yè)人員的時(shí)間并不充足。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)龐雜的工程，其資產(chǎn)負(fù)債、成本費(fèi)用賬務(wù)核算的權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)與以往收付實(shí)現(xiàn)制賬務(wù)核算有顯著不同，鑒于政府資金管控的特殊性和固定資產(chǎn)折舊計(jì)提的最新要求，資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表和收入費(fèi)用表的編制任務(wù)更加繁重，如果沒(méi)有配套的賬務(wù)處理實(shí)施細(xì)則很難保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性，在政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施的初期，改革的效果尤其是報(bào)表信息披露的質(zhì)量尚有待實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。

（二）財(cái)務(wù)管理的復(fù)雜性有了大幅度的提升

政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度無(wú)論是在體系建設(shè)、知識(shí)儲(chǔ)備還是在職業(yè)判斷、能力要求上都顯著高于以往，其“雙基礎(chǔ)”“雙核算”“雙報(bào)告”制度結(jié)束了行政事業(yè)單位重制度輕準(zhǔn)則、重收付實(shí)現(xiàn)輕權(quán)責(zé)發(fā)生、重預(yù)算管理輕財(cái)務(wù)管理的歷史，讓行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理真正開(kāi)始向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型。管理會(huì)計(jì)的能力要求顯然要比傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理能力要求高得多，它要求財(cái)務(wù)從業(yè)人員在做好傳統(tǒng)會(huì)計(jì)核算和資金管理的基礎(chǔ)上，能通過(guò)各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)的變動(dòng)情況和資金運(yùn)行規(guī)律分析預(yù)測(cè)業(yè)務(wù)發(fā)展走向和財(cái)務(wù)發(fā)展趨勢(shì)，能對(duì)單位管理層經(jīng)營(yíng)決策提供有效的數(shù)據(jù)支撐，這就使得行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的復(fù)雜性有了大幅度的提升。

（三）法律規(guī)章存在一定程度上的銜接不暢

完善的法律架構(gòu)和清晰的操作規(guī)章是政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度有效實(shí)施的重要保障。然而，當(dāng)前部分會(huì)計(jì)法律規(guī)章與政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度尚存在一定程度上的銜接不暢，主要表現(xiàn)在會(huì)計(jì)核算規(guī)定不統(tǒng)一和政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度體系不完善。首先，2017年修訂的《會(huì)計(jì)法》對(duì)公司、企業(yè)會(huì)計(jì)核算進(jìn)行了明確規(guī)定，但并沒(méi)有涉及行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算方面的規(guī)定，尚需要下位法的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度對(duì)上位法的《會(huì)計(jì)法》進(jìn)行必要補(bǔ)充；其次，2014年修訂的《預(yù)算法》對(duì)決算草案提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定，但對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告是否提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)尚未做法律層面上的規(guī)定，在“雙報(bào)告”體系下，政府財(cái)務(wù)報(bào)告與政府決算報(bào)告的法律地位不對(duì)等；最后，部分規(guī)章制度涵蓋范圍不全，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度旨在全面反映政府資產(chǎn)“家底”，并明確將自然資源資產(chǎn)納入非流動(dòng)資產(chǎn)管理，但截至目前，尚未有制定自然資源資產(chǎn)有關(guān)的具體準(zhǔn)則和細(xì)化的操作規(guī)程。

（四）成本核算存在一定程度上的技術(shù)留白

行政事業(yè)單位權(quán)責(zé)發(fā)生制的實(shí)施要求各行政事業(yè)單位必須做好成本核算工作，以與收入核算相匹配，全面反映行政事業(yè)單位的成本運(yùn)行狀況，并依托成本核算數(shù)據(jù)為績(jī)效評(píng)價(jià)提供完整的依據(jù)支撐，然而由于各行政事業(yè)單位涉及的業(yè)務(wù)性質(zhì)各異，對(duì)其成本核算的需求、對(duì)象、范圍和方法大相徑庭，因此行業(yè)成本核算規(guī)范的出臺(tái)勢(shì)在必行。從目前實(shí)務(wù)工作看，行政事業(yè)單位成本核算還存在技術(shù)留白，雖然2021年1月1日起開(kāi)始實(shí)施了《事業(yè)單位成本核算基本指引》，但這也僅僅是宏觀、概況、原則性的規(guī)定，并沒(méi)有分行業(yè)的細(xì)化落地要求，實(shí)際工作中，行政事業(yè)單位實(shí)施的積極性不高，很多單位沒(méi)有真正借此開(kāi)展成本核算工作。2021年初，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國(guó)家中醫(yī)藥管理局印發(fā)《公立醫(yī)院成本核算規(guī)范》，探索出一條行業(yè)成本核算規(guī)范的路徑，但對(duì)大多數(shù)行業(yè)來(lái)說(shuō)，成本核算方面的具體規(guī)范和統(tǒng)一仍處于技術(shù)留白階段。

（五）系統(tǒng)建設(shè)存在一定程度上的延遲更迭

行政事業(yè)單位原有的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)要求較為簡(jiǎn)單，信息化管理軟件一般也僅是圍繞財(cái)政資金預(yù)算開(kāi)發(fā)及運(yùn)行。政府會(huì)計(jì)改革后，對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理能力提出了更高的要求，尤其是預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的“平行記賬”，以及固定資產(chǎn)全周期管理等，都對(duì)行政事業(yè)單位信息化系統(tǒng)建設(shè)提出了更高要求。這就迫使行政事業(yè)單位亟待從信息化建設(shè)出發(fā)，構(gòu)建一套貼合行業(yè)監(jiān)管需求、適應(yīng)單位業(yè)務(wù)需要的信息化系統(tǒng)，通過(guò)周密的業(yè)務(wù)邏輯定義，實(shí)現(xiàn)核算憑證“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)”分錄錄入時(shí)自動(dòng)觸發(fā)生成“預(yù)算會(huì)計(jì)”分錄，盡量減少財(cái)務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)判斷，提升“平行記賬”的核算質(zhì)量。

二、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施面臨問(wèn)題的原因分析

（一）政府會(huì)計(jì)實(shí)施的環(huán)境發(fā)生了重要變化

隨著政府體制改革的不斷深化，摸清政府資產(chǎn)負(fù)債“家底”，夯實(shí)現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度根基，建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度成為時(shí)代發(fā)展的必然要求。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的改革就是在順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的背景下實(shí)施的，它不僅細(xì)化了政府會(huì)計(jì)賬務(wù)處理的模式，更是重構(gòu)了政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，成為提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。這種國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的制度革新勢(shì)必帶來(lái)觀念的更新并驅(qū)動(dòng)具體業(yè)務(wù)操作模式發(fā)生變化，在這種復(fù)雜的環(huán)境背景和較高能力要求的雙重驅(qū)動(dòng)下，制度執(zhí)行中的實(shí)施難點(diǎn)不斷顯現(xiàn)。

（二）制度細(xì)則和技術(shù)載體建設(shè)相對(duì)滯后

政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的出臺(tái)，為深化政府會(huì)計(jì)改革注入了持續(xù)動(dòng)力，但是在具體的政策落地實(shí)施過(guò)程中，普遍存在操作細(xì)則建設(shè)滯后的問(wèn)題，尤其是涉及業(yè)務(wù)性質(zhì)不同的各類行政事業(yè)單位，對(duì)部分具有行業(yè)特殊性的會(huì)計(jì)事項(xiàng)未做明確規(guī)定，實(shí)施過(guò)程中不可避免地存在盲從或者理解偏差，給政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的實(shí)施帶來(lái)諸多不便。同時(shí)，在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理信息化載體建設(shè)上，難以從政府會(huì)計(jì)改革的宏觀背景下統(tǒng)籌考慮業(yè)務(wù)發(fā)展需要去建設(shè)集成性信息系統(tǒng)，打破當(dāng)前信息孤島現(xiàn)狀，構(gòu)建功能關(guān)聯(lián)互動(dòng)、信息共享的財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)。

三、提升政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施效用的應(yīng)對(duì)策略

（一）強(qiáng)化制度知識(shí)宣講，構(gòu)建科學(xué)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

持續(xù)擴(kuò)大政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度在行政事業(yè)單位的宣傳貫徹力度，營(yíng)造權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施的學(xué)習(xí)氛圍，強(qiáng)化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)從業(yè)人員對(duì)宏觀政策的整體駕馭能力，轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)管理理念，適時(shí)引導(dǎo)向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型。從行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建科學(xué)有效的、可操作的準(zhǔn)則制度執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，明確政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的執(zhí)行目標(biāo)，夯實(shí)會(huì)計(jì)核算的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提升會(huì)計(jì)核算的信息質(zhì)量，同時(shí)健全政府會(huì)計(jì)報(bào)告監(jiān)督制約體系，充分發(fā)揮其會(huì)計(jì)監(jiān)督職能，逐步實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理規(guī)范化，形成政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）推進(jìn)政策法規(guī)修訂，完善準(zhǔn)則制度體系

持續(xù)推進(jìn)《會(huì)計(jì)法》的修訂，在廣泛征求專家學(xué)者和實(shí)務(wù)工作人員意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，充分收集實(shí)務(wù)工作中出現(xiàn)的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則實(shí)施疑點(diǎn)和難點(diǎn)，尤其是對(duì)會(huì)計(jì)核算不統(tǒng)一的問(wèn)題，延展《會(huì)計(jì)法》作為上位法的涵蓋范圍，明確行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算方面的相關(guān)規(guī)定，綜合評(píng)估政府財(cái)務(wù)報(bào)告提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的必要性，全面提升政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度相關(guān)實(shí)施要求的權(quán)威性和法律效力。同時(shí)，對(duì)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的實(shí)施范圍進(jìn)行完善，按照《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度貫徹實(shí)施工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等要求，在細(xì)化行業(yè)特殊會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)規(guī)定的基礎(chǔ)上，逐步將軍隊(duì)、社會(huì)團(tuán)體、工會(huì)組織等會(huì)計(jì)主體和自然資源資產(chǎn)確認(rèn)、計(jì)量和披露等具體準(zhǔn)則全部納入實(shí)施范圍，實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度體系的逐步完善和會(huì)計(jì)信息的高度統(tǒng)一。

（三）強(qiáng)化成本核算意識(shí)，降低政府運(yùn)行成本

全面反映行政事業(yè)單位的成本運(yùn)行狀況是構(gòu)建權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)核算的基本要求，也是嚴(yán)格落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院過(guò)“緊日子”和全面實(shí)施績(jī)效管理規(guī)定的要求。對(duì)當(dāng)前行政事業(yè)單位成本核算存在的技術(shù)留白，行業(yè)主管單位聯(lián)合財(cái)政部門(mén)研究出臺(tái)行業(yè)成本核算規(guī)范，加強(qiáng)成本核算的技術(shù)操作指導(dǎo)。各級(jí)各類行政事業(yè)單位要積極推進(jìn)政府會(huì)計(jì)核算的實(shí)施，準(zhǔn)確核算政府成本費(fèi)用，降低政府運(yùn)行成本，并在成本費(fèi)用數(shù)據(jù)歸集的基礎(chǔ)上全面分析成本構(gòu)成要素，借此實(shí)現(xiàn)對(duì)政府整體、部門(mén)、單位和項(xiàng)目等資源耗用情況的合理評(píng)判，依托全面績(jī)效管理科學(xué)評(píng)價(jià)政府受托責(zé)任履行情況，構(gòu)建系統(tǒng)的成本分析指標(biāo)體系，全面分析政府財(cái)務(wù)成本運(yùn)行狀況。

（四）加快信息系統(tǒng)迭代，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)賦能

在政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施背景下，信息化、智能化程度不高已成為阻礙行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理能力提升的因素，為全面提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理質(zhì)量，各政府會(huì)計(jì)主體應(yīng)因地制宜加快信息系統(tǒng)的定制化迭代升級(jí)，打破原有各信息系統(tǒng)間條塊分割的壁壘，按需擴(kuò)增資產(chǎn)管理、供應(yīng)鏈管理、合同管理等信息系統(tǒng)模塊，及時(shí)打通各信息系統(tǒng)間的串聯(lián)接口，確保財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息流和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息流不脫節(jié)，充分賦能信息數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)同源，全面提升各級(jí)各類行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算規(guī)范化水平和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化能力。

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