駱建艷

【摘要】城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是我國(guó)在“十四五”期間城市建設(shè)和管理的重點(diǎn)問(wèn)題之一，也是房地產(chǎn)和城市建設(shè)管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“國(guó)內(nèi)大循環(huán)”的極佳切入點(diǎn)。資金問(wèn)題是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工程亟需解決的關(guān)鍵問(wèn)題，關(guān)系著改造工程的規(guī)?；涂沙掷m(xù)性。當(dāng)前以政府出資為主的籌資模式存在著諸多問(wèn)題，“勁松模式”的成功表明社會(huì)資本參與老舊小區(qū)改造的可行性。因此，需要從社會(huì)資本的意識(shí)轉(zhuǎn)型、政策制度的引流保障、資金分擔(dān)機(jī)制、收益和退出機(jī)制等方面進(jìn)行系統(tǒng)的政策制定和機(jī)制調(diào)整。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造;社會(huì)資本;國(guó)內(nèi)大循環(huán)

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

在房地產(chǎn)業(yè)歷經(jīng)三十余年的快速發(fā)展后，各級(jí)城市在快速擴(kuò)張的同時(shí)面臨著更新改造的新議題。本文中的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指城市、縣城和建制鎮(zhèn)建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓），不包括以自建住房為主的區(qū)域和城中村，重點(diǎn)是2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)①。從全國(guó)調(diào)查摸底情況來(lái)看，全國(guó)2000年底以前建成老舊小區(qū)約22萬(wàn)個(gè)，涉及居民近3900萬(wàn)戶。2019年改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)1.9萬(wàn)個(gè)，中央預(yù)算內(nèi)投資保障性安居工程專項(xiàng)中安排250億元予以支持;2020年改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬(wàn)個(gè)，中央預(yù)算內(nèi)投資安排543億元，按照這樣的規(guī)模，綜合地方能力（包括財(cái)政能力、工作能力、管理能力、組織能力、施工能力等），“十四五”期間全國(guó)約再改造3500萬(wàn)戶，基本上能完成2000年底前建成老舊小區(qū)改造任務(wù)②。浙江省《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的實(shí)施意見(jiàn)》提出到2022年，累計(jì)改造不少于2000個(gè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，到“十四五”期末，基本完成2000年底前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)③。由此可知，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的市場(chǎng)規(guī)模極其巨大，前景廣闊。

1、現(xiàn)有城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造籌資模式現(xiàn)狀分析

當(dāng)前老舊小區(qū)改造項(xiàng)目以民生改造工程為主，改造內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，主要包括市政管網(wǎng)、節(jié)能保溫、建筑修繕等基本內(nèi)容，具有低盈利性和改善民生等社會(huì)效益性。改造的籌資模式均以各級(jí)政府出資為主，居民出資占比少，社會(huì)資本參與度極低。如廣州市的老舊小區(qū)改造的規(guī)定項(xiàng)目中，市財(cái)政出資為主，區(qū)財(cái)政、維修資金、個(gè)人出資為輔——公共部分由市財(cái)政全額補(bǔ)助，房屋建筑本體共用部分由市財(cái)政補(bǔ)助不少于 50%。[1]浙江金華市浦江縣中山路區(qū)塊老舊小區(qū)環(huán)境綜合整治工程，由政府和居民共同出資，居民出資比例占25%。

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)資料和已完成改造項(xiàng)目的比較分析，不難看出當(dāng)前城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造籌資模式主要容易以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.1“以政府為主”的單一出資模式易入困境

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是一個(gè)需要長(zhǎng)期投入的過(guò)程，如果主要依靠政府管理機(jī)構(gòu)單方面的決策與投入，有限的管理人力和資金投入可能難以勝任大規(guī)模的居住小區(qū)改造的投資與管理工作。

一方面，單一以財(cái)政資金為主的融資模式不僅給政府帶來(lái)一定的財(cái)政壓力，也會(huì)因?yàn)橘Y金問(wèn)題難以展開(kāi)全面徹底的改造，只能進(jìn)行局部改造，效果有限難以達(dá)到居民對(duì)于改造的需求，進(jìn)而容易引發(fā)居民不愿出資的困境。另一方面，在高企的房?jī)r(jià)和嚴(yán)格的房地產(chǎn)調(diào)控措施下，居民改善型購(gòu)房需求實(shí)現(xiàn)難度加大，使得對(duì)所在小區(qū)居住功能、空間布局、配套服務(wù)設(shè)施、日常管理等方面的要求會(huì)越來(lái)越高，希望達(dá)到的改造內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)更高，改造投資必然不斷增加。因此，如何有效完成城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)改造資金的持續(xù)投入是亟需解決的矛盾，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造持續(xù)推進(jìn)的核心問(wèn)題。

1.2“誰(shuí)受益，誰(shuí)出資”的改造原則有實(shí)施難度

在2000年以前的老舊小區(qū)中，相當(dāng)部分在房改前屬于公房性質(zhì)，雖然經(jīng)過(guò)改制，所有權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，但仍存在產(chǎn)權(quán)不清和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的情況。在改造過(guò)程中，很可能出現(xiàn)因?yàn)闄?quán)責(zé)不清而無(wú)法落實(shí)責(zé)任出資人的情況。而且即便完成了改造，改造后的長(zhǎng)效管理維護(hù)機(jī)制也難以建立，管理主體依然缺失，公共區(qū)域權(quán)責(zé)依然不清，仍舊容易出現(xiàn)有問(wèn)題找政府的局面。此外，也存在部分產(chǎn)權(quán)人基于個(gè)人原因，不愿出資實(shí)施改造的情況。

1.3沒(méi)有穩(wěn)定的收益和退出機(jī)制，難以吸引社會(huì)資本的參與

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不同于傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，需要一次性投入，長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)與維護(hù)，難以在短時(shí)間收回成本并實(shí)現(xiàn)盈利，因此，社會(huì)資本會(huì)因?yàn)槊媾R投資大和回收周期長(zhǎng)的矛盾而不愿介入。所有，只有建立穩(wěn)定的收益機(jī)制才能提高社會(huì)資本參與的積極性，同時(shí)還要建立良好的退出機(jī)制滿足資本流動(dòng)性的要求，如此才能建立社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的良性循環(huán)模式。

2、社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的案例分析

2018年北京愿景集團(tuán)投資參與了勁松小區(qū)改造工作，進(jìn)行了諸多創(chuàng)新和探索，成功摸索出老舊小區(qū)改造和社區(qū)長(zhǎng)效管理的“勁松模式”。

2018年北京市100個(gè)老舊小區(qū)啟動(dòng)綜合整治，通過(guò)“菜單式”改造完善配套設(shè)施，補(bǔ)齊短板，優(yōu)化功能，改善居住環(huán)境。勁松北社區(qū)所轄的勁松小區(qū)是改革開(kāi)放后第一批成建制的樓房住宅區(qū)，始建于上世紀(jì)70年代，樓齡已超過(guò)40年，設(shè)施普遍老舊，功能不完善，缺乏綠地和文體、停車設(shè)施，且沒(méi)有物業(yè)公司管理。整個(gè)小區(qū)共分為一至八區(qū)，其中勁松一區(qū)、二區(qū)總建筑面積約20萬(wàn)平方米，居民3605戶，60歲以上老年人口占比超36%，老齡化問(wèn)題嚴(yán)重。此前數(shù)年，小區(qū)已開(kāi)展過(guò)抗震加固、外墻保溫等改造工程，但未能從根本上改善居住條件。此次改造的目標(biāo)是以人為本地進(jìn)行全面改造，具體包括：①滿足社區(qū)基本的安全、便民設(shè)施及服務(wù)要求;②滿足老年人適老化服務(wù)要求，延續(xù)勁松文化和歷史;③滿足年輕人士所需的設(shè)施和服務(wù)要求，具有時(shí)代感和科技感;④建設(shè)基本的兒童設(shè)施及服務(wù);⑤通過(guò)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)、鄰里關(guān)系重建讓社區(qū)活力。

從改造內(nèi)容和效果看，緊貼宜居和功能提升兩大要求，進(jìn)行了包含外圍護(hù)結(jié)構(gòu)保溫、更換節(jié)能外窗、更換節(jié)能電梯、公共區(qū)域更換節(jié)能燈具等節(jié)能性改造，進(jìn)行了供暖管網(wǎng)設(shè)備、老年活動(dòng)中心全面改造，多層建筑加裝電梯、小區(qū)道路停車場(chǎng)改造等多項(xiàng)功能性改造內(nèi)容，使小區(qū)的節(jié)能性、功能性、環(huán)境都得到大幅度提升，取得了良好的改造效果。

從改造的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)看，改造資金缺口高達(dá)數(shù)千萬(wàn)元，僅靠政府的改造投入難以完成艱巨的改造任務(wù)并取得良好效果，而且因?yàn)橛臻g小，后續(xù)的長(zhǎng)效管理恐難以為繼。在北京愿景集團(tuán)與勁松小區(qū)達(dá)成合作后，除由勁松街道按程序申請(qǐng)市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政資金擔(dān)負(fù)小區(qū)基礎(chǔ)類改造費(fèi)用外，由愿景集團(tuán)投入約3000萬(wàn)元進(jìn)行優(yōu)化類項(xiàng)目改造，通過(guò)賦予社區(qū)低效空間經(jīng)營(yíng)權(quán)、物業(yè)服務(wù)付費(fèi)以及社區(qū)增值服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)投資平衡。在兼顧公益的原則下，通過(guò)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的精細(xì)化運(yùn)營(yíng)能夠?qū)崿F(xiàn)保本微利，并達(dá)到小區(qū)長(zhǎng)效管理的目的。改造中盤(pán)點(diǎn)了社區(qū)配套用房、人防工程、閑置空間等共約千余平方米，根據(jù)小區(qū)人群、需求配比，分別布局不同的便民服務(wù)業(yè)態(tài)，以滿足小區(qū)居民的生活需求。據(jù)測(cè)算，愿景集團(tuán)的改造資金約在14年后全部收回，并實(shí)現(xiàn)微利、可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。④

3、社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的必要性分析

3.1改造性質(zhì)決定社會(huì)資本參與的必要性

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造不同與過(guò)去舊城拆遷改造的“舊改”，這是兩個(gè)完全不同的概念。老舊小區(qū)改造以通過(guò)維修完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施來(lái)提高和完善居住功能為主，基本不涉及拆遷，而舊城改造、城市更新會(huì)涉及大量的拆遷重建。雖然城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造對(duì)傳統(tǒng)房地產(chǎn)整體投資刺激作用較弱，但對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的需求拉動(dòng)作用還是明顯的，不僅能直接帶動(dòng)傳統(tǒng)房地產(chǎn)業(yè)上游的鋼鐵、建材、水泥、環(huán)保等行業(yè)，下游的家裝、家電等行業(yè)，還能帶動(dòng)5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)居住小區(qū)聯(lián)網(wǎng)化和智能化。可以說(shuō)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造精準(zhǔn)處在擴(kuò)大消費(fèi)和增加投資的結(jié)合點(diǎn)，是房地產(chǎn)和城市建設(shè)管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“國(guó)內(nèi)大循環(huán)”的極佳切入點(diǎn)。在實(shí)際操作中，需要進(jìn)一步認(rèn)清城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不是福利性質(zhì)的公共產(chǎn)品，而是政府支持的商業(yè)行為，那么逐步退出當(dāng)前以財(cái)政資金為主導(dǎo)的改造模式，漸次調(diào)整為以社會(huì)資本為主導(dǎo)，政府、居民和社會(huì)資本合理共擔(dān)改造資金模式就非常具有必要性了。

3.2社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)決定其參與的可行性

社會(huì)資本與政府投資相比具有更大的投資能力和更好的靈活適應(yīng)性。市場(chǎng)力量的介入，能夠使老舊小區(qū)改造有持續(xù)的動(dòng)力，可以減輕政府負(fù)擔(dān)，提高改造成效，實(shí)現(xiàn)改造的可持續(xù)性。如果能夠完善制度措施，通過(guò)市場(chǎng)化方式積極調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與，將有利于進(jìn)一步打開(kāi)新的投資空間，有力拉動(dòng)內(nèi)需，助力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)循環(huán)。

4、對(duì)策建議

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是城市有機(jī)更新和社會(huì)治理的重要部分，不僅是民生工程，還是社會(huì)消費(fèi)與投資的有機(jī)結(jié)合點(diǎn)。通過(guò)系統(tǒng)設(shè)計(jì)政策和調(diào)整機(jī)制才能提高社會(huì)資本的積極性，推動(dòng)改造工作持續(xù)發(fā)展。

4.1對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行意識(shí)引流

隨著房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的持續(xù)調(diào)整和城市有機(jī)更新的大力推進(jìn)，對(duì)以房企為代表的社會(huì)資本，尤其是大型開(kāi)發(fā)商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和金融房企（地產(chǎn)基金）來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是全新的業(yè)務(wù)模式和增長(zhǎng)點(diǎn)。但因?yàn)槔麧?rùn)率低，投資回報(bào)周期長(zhǎng)，社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)思路需要加快從增量思維到存量意識(shí)的轉(zhuǎn)變，放棄傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式，探索多類型的投資平衡模式，更加考驗(yàn)精細(xì)化設(shè)計(jì)和持續(xù)化運(yùn)營(yíng)能力。在這一方面，“勁松模式”已經(jīng)做了成功的探索。

4.2通過(guò)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行政策引流

各級(jí)政府要通過(guò)完善政策和機(jī)制設(shè)計(jì)以支持社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，不僅要從政策層面起到引流的作用，還要解決社會(huì)資本的后顧之憂。例如，完善財(cái)政補(bǔ)貼制度減輕參與企業(yè)的短期資金壓力;出臺(tái)特許經(jīng)營(yíng)、財(cái)稅優(yōu)惠等支持性政策，提升社會(huì)資本的盈利能力，提高參與積極性;創(chuàng)新完善老舊小區(qū)改造投融資機(jī)制，提升金融服務(wù)力度和質(zhì)效，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，依法合規(guī)地支持社會(huì)資本通過(guò)質(zhì)押老舊小區(qū)改造項(xiàng)目項(xiàng)下的收益權(quán)等方式獲取信貸支持。

4.3建立改造資金合理共擔(dān)機(jī)制

建立政府、企業(yè)和居民等不同主體的改造資金合理共擔(dān)機(jī)制是必要的，具體包括：一方面，積極統(tǒng)籌涉及老舊小區(qū)改造的各類財(cái)政資金，包括中央財(cái)政補(bǔ)貼、地方政府專項(xiàng)債等用于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，高效建設(shè)民生民心工程。另一方面，根據(jù)《物權(quán)法》引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)人按比例合理出資，出資方式可靈活多樣，如直接出資、申請(qǐng)使用住宅專項(xiàng)維修資金、申請(qǐng)使用住房公積金、讓渡小區(qū)公共收益等方式落實(shí)。此外，通過(guò)改造積極盤(pán)活閑置資源，激活小區(qū)“自我造血功能”，通過(guò)市場(chǎng)化方式吸引更多社會(huì)力量參與改造、共建和運(yùn)營(yíng)。

4.4建立穩(wěn)定的收益和退出機(jī)制

鑒于老舊小區(qū)改造資金的使用特點(diǎn)，非常有必要建立穩(wěn)定的收益和退出機(jī)制以對(duì)參與的社會(huì)資本起到吸引和保障的作用。充分挖掘社會(huì)力量參與老舊小區(qū)改造的潛在盈利點(diǎn)，探索形成老舊小區(qū)改造的商業(yè)邏輯和盈利模式，建立持續(xù)穩(wěn)定微利的收益機(jī)制。根據(jù)社區(qū)居民的意愿和需求配置經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老、托育、家政等多業(yè)態(tài)的物業(yè)服務(wù)和社區(qū)服務(wù)，參考“勁松模式”通過(guò)經(jīng)營(yíng)空間和新增設(shè)施的有償使用、物業(yè)費(fèi)、廣告收入等方式確保社會(huì)資本的逐步回收并獲取穩(wěn)定收益。在退出機(jī)制方面，可以參考PPP模式中社會(huì)資本的退出機(jī)制結(jié)合老舊小區(qū)改造的實(shí)際情況構(gòu)建多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出機(jī)制，依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，暢通社會(huì)資本退出渠道，減少對(duì)社會(huì)資本的制約，增加對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

注：

①《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》國(guó)辦發(fā)（2020）30號(hào)文，

② 國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)（2020年7月21日下午）_中國(guó)政府網(wǎng)

③方臻子，從“改房子” 到“改生活” 浙江老舊小區(qū)這樣改造[N].浙江新聞。

④老舊小區(qū)改造的典范——北京勁松北社區(qū)改造.規(guī)劃頭條.規(guī)劃早讀

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