文 交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 邵潔 岳福青 劉穎 圖 許特顯

目前，隨著國(guó)家財(cái)稅和投資體制改革步入深水區(qū)，以公共財(cái)政為主導(dǎo)的新投融資模式尚未建立，部分不規(guī)范的地方自籌資金渠道被關(guān)閉，我國(guó)普通國(guó)省干線(xiàn)公路（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)省干線(xiàn)”）建設(shè)資金的主要來(lái)源正逐步收緊。同時(shí)，也面臨著建設(shè)成本快速上漲的難題。開(kāi)源難，節(jié)流也難，那建設(shè)資金從何處來(lái)？

我國(guó)國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)資金主要來(lái)源于中央財(cái)政投入、地方各級(jí)財(cái)政投入及地方自籌資金三類(lèi)渠道，占比一般約為1∶2∶1。其中，中央財(cái)政投入主要來(lái)源于車(chē)購(gòu)稅資金，規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定；地方各級(jí)財(cái)政投入是國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)資金來(lái)源的主力渠道，由于地方各級(jí)財(cái)政投入中相當(dāng)一部分依托債務(wù)融資，包括地方政府一般債券和2017年以前的隱性債務(wù)，近幾年下降幅度較大；地方自籌資金則涵蓋銀行貸款及企事業(yè)單位資金等，主要依托各地靈活多樣的籌融資渠道。

主力資金緊張 自籌渠道受限

目前，按照公路兩個(gè)體系的發(fā)展思路，國(guó)省干線(xiàn)作為非收費(fèi)公路體系的主體，建設(shè)資金主要來(lái)源于中央和地方各級(jí)財(cái)政。但在原有投融資模式被打破、以公共財(cái)政為主導(dǎo)的新模式尚未建立、現(xiàn)有政策不適應(yīng)國(guó)家財(cái)稅和投資體制改革環(huán)境要求的情況下，加之用地及環(huán)保政策趨緊及工程造價(jià)上漲等外部因素疊加，導(dǎo)致國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)資金問(wèn)題凸顯。

部分自籌渠道關(guān)閉

近年來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)稅和投資體制改革的不斷深化和推進(jìn)，交通發(fā)展尤其是國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)的投融資環(huán)境發(fā)生了很大的變化。

融資平臺(tái)清理嚴(yán)格。特別是2017年相繼出臺(tái)的財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文及財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文，以及2018年出臺(tái)的中發(fā)〔2018〕27號(hào)文，導(dǎo)致部分國(guó)省干線(xiàn)項(xiàng)目原來(lái)采用的委托代建、帶資承包及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，由融資平臺(tái)或建設(shè)施工企業(yè)代為舉債等融資方式無(wú)法繼續(xù)，大大沖擊了傳統(tǒng)的籌融資模式。

PPP模式持續(xù)放緩。受制于財(cái)政部對(duì)于地方每年P(guān)PP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例不超過(guò)10%，以及財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目等要求，公路PPP項(xiàng)目近年來(lái)持續(xù)放緩。尤其自2017年11月以來(lái)，隨著財(cái)金〔2017〕92號(hào)文的出臺(tái)，財(cái)政部規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，陸續(xù)開(kāi)展了PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)清理工作。國(guó)省干線(xiàn)通常依托的項(xiàng)目打捆、建管養(yǎng)一體化等PPP項(xiàng)目大多被清理出庫(kù)，導(dǎo)致國(guó)省干線(xiàn)PPP項(xiàng)目近乎停滯。按照當(dāng)前政策要求，國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)長(zhǎng)期依托的籌融資渠道被關(guān)閉。

市場(chǎng)化融資受限。目前大部分東中部省份已不再新增審批收費(fèi)一級(jí)公路，根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（修訂稿）編制情況，未來(lái)一級(jí)公路極有可能不再具備收費(fèi)能力，國(guó)省干線(xiàn)通過(guò)市場(chǎng)和專(zhuān)項(xiàng)債券等融資方式將進(jìn)一步受限。

地方財(cái)政普遍乏力

盡管?chē)?guó)省干線(xiàn)已納入政府一般公共預(yù)算和一般政府債券支持范圍，但受地方債券限額管理、支持領(lǐng)域眾多等影響，實(shí)際地方財(cái)政對(duì)國(guó)省干線(xiàn)投入有限且不穩(wěn)定。

省、市、縣關(guān)于國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)資金支出責(zé)任尚不明確。當(dāng)前全國(guó)大部分省份已把國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)管理職能下放到市、縣政府。按照財(cái)政事權(quán)改革的要求，目前各省交通運(yùn)輸領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任實(shí)施方案均已出臺(tái)，但由于缺乏實(shí)施細(xì)則，關(guān)于省、市、縣各級(jí)政府對(duì)于普通公路建設(shè)資金的具體支持比例并不明確。

地方財(cái)力明顯減弱。受經(jīng)濟(jì)下行壓力及減稅降費(fèi)等政策影響，地方政府財(cái)政收入增速下降。2019年全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)3.8%，明顯低于以往增速水平；2020年1月至11月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入累計(jì)同比下降5.3%。各地財(cái)政收入普遍緊張，直接導(dǎo)致地方財(cái)政對(duì)公路建設(shè)支持能力顯著下降。有些市、縣甚至完全無(wú)力提供配套建設(shè)資金。

國(guó)道235線(xiàn)“天空之鏡”

一般債券規(guī)模有限。依據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年全國(guó)新增地方政府一般債券用于公路建設(shè)的額度約為800億元，約占全國(guó)新增地方政府一般債券額度的9.6%。個(gè)別省因債務(wù)余額較大，已無(wú)新增債務(wù)空間；部分省普通公路建設(shè)未列入一般債券重點(diǎn)支持領(lǐng)域。

建設(shè)成本快速上漲

“十三五”以來(lái)，公路建設(shè)項(xiàng)目人工費(fèi)用居高不下，征地拆遷費(fèi)用不斷攀升。同時(shí)，受環(huán)保督查等政策收緊影響，部分砂石料場(chǎng)禁止開(kāi)采，運(yùn)輸距離大大增加，片石、碎石等原材料價(jià)格上漲，工程建設(shè)成本大幅增加。從項(xiàng)目庫(kù)安排和項(xiàng)目審查情況來(lái)看，東部地區(qū)二級(jí)公路平均造價(jià)已超過(guò)每公里3000萬(wàn)元，核定概算基本超出規(guī)劃預(yù)計(jì)水平，約為“十三五”規(guī)劃時(shí)測(cè)算單位測(cè)算的每公里1700萬(wàn)元的1.8倍，較“十二五”時(shí)期建設(shè)項(xiàng)目平均造價(jià)翻了一番。

綜上所述，在融資渠道被切斷、地方財(cái)政支持能力大幅下降的情況下，完全依托中央財(cái)政投入難以滿(mǎn)足資金需求，加之公路建設(shè)成本快速上漲，導(dǎo)致近年來(lái)國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)資金缺口凸顯。

自籌手段出彩 政策機(jī)制出新

近年來(lái)，鑒于國(guó)省干線(xiàn)中尚有少數(shù)收費(fèi)一級(jí)公路，各個(gè)地方國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)投融資創(chuàng)新重點(diǎn)大部分在自籌資金方面，企業(yè)融資主要依托地方交通企業(yè)等平臺(tái)，融資主要來(lái)源于銀行貸款及專(zhuān)項(xiàng)債等渠道，尤其是近年來(lái)依托PPP模式吸引社會(huì)資本參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營(yíng)。

例如，湖北省積極開(kāi)展交通運(yùn)輸建設(shè)投融資“春風(fēng)行動(dòng)”，創(chuàng)新融資思維，積極謀劃推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，探索規(guī)范的融資模式，開(kāi)創(chuàng)“大企領(lǐng)航+區(qū)域打包+建養(yǎng)一體”模式，以市、縣為單位，通過(guò)區(qū)域打包、肥瘦搭配等方式運(yùn)作；開(kāi)創(chuàng)“交通運(yùn)輸+路衍經(jīng)濟(jì)+綜合開(kāi)發(fā)”模式，把交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目沿線(xiàn)土地一二級(jí)整理開(kāi)發(fā)、旅游資源產(chǎn)業(yè)等捆綁開(kāi)發(fā)，實(shí)施戰(zhàn)略投資合作、探索運(yùn)營(yíng)管理PPP模式。其他地方，例如貴州省在全國(guó)率先實(shí)施普通公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)打捆招標(biāo)模式，共實(shí)施項(xiàng)目2.18萬(wàn)公里，總投資4 1 9 億元；甘肅省探索推行基于資源換資金的“建養(yǎng)一體化”模式，形成“省屬企業(yè)示范”“屬地政企引領(lǐng)”“支持民營(yíng)企業(yè)”三種合作模式和“石料廠(chǎng)+商業(yè)用地”“石料廠(chǎng)+一般債券”等多種亮點(diǎn)做法。

部分省份積極創(chuàng)新機(jī)制，研究出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)支持政策。例如，甘肅省先后印發(fā)《以出讓國(guó)有資源資產(chǎn)和資產(chǎn)證券化等多種方式補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資本金工作實(shí)施方案》《關(guān)于鼓勵(lì)引導(dǎo)縣級(jí)政府與省屬?lài)?guó)有企業(yè)合作建設(shè)養(yǎng)護(hù)普通省道旅游公路及農(nóng)村公路的意見(jiàn)》等；浙江省在交通運(yùn)輸財(cái)政事權(quán)改革方案總體框架下，同步開(kāi)展“1+6”配套政策體系建設(shè)，以及1個(gè)《改革方案》和6個(gè)涵蓋高速、國(guó)省干線(xiàn)等領(lǐng)域的資金補(bǔ)助政策，逐步強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政資金對(duì)交通投入的支撐保障，從制度和政策層面加大對(duì)國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)的支持力度；廣東省制定了《2017-2020年國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)整治方案》，通過(guò)提高省級(jí)財(cái)政資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)（共投入省級(jí)財(cái)政資金200多億元），集中整治國(guó)省干線(xiàn)通行能力不達(dá)標(biāo)和路況不達(dá)標(biāo)的瓶頸路段。

建議多措并舉 增強(qiáng)資金保障

為促進(jìn)國(guó)省干線(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展，持續(xù)完善公路交通網(wǎng)絡(luò)、保障行業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行，建議重點(diǎn)從機(jī)制、模式、政策等方面多措并舉，增強(qiáng)資金保障。

國(guó)省干線(xiàn)在承擔(dān)巨量的客運(yùn)、貨運(yùn)需求的同時(shí)，資金狀況也越來(lái)越緊張。

落實(shí)投資激勵(lì)機(jī)制

按照公路“十四五”投資政策，國(guó)省干線(xiàn)的建設(shè)投資中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，并在省道和農(nóng)村公路切塊管理基礎(chǔ)方面，進(jìn)一步設(shè)計(jì)了獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。建議按照投資政策導(dǎo)向，進(jìn)一步落實(shí)細(xì)化激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)各地省級(jí)補(bǔ)助政策的行業(yè)指導(dǎo)，充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)各地從實(shí)際出發(fā)推進(jìn)國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。

探索共享發(fā)展模式

建議研究普通公路項(xiàng)目外溢效益返還機(jī)制，探索公路沿線(xiàn)設(shè)施收益分成、沿線(xiàn)資源開(kāi)發(fā)收益共享等政策的可行性。例如，公路沿線(xiàn)土地綜合整治、小城鎮(zhèn)建設(shè)及道路運(yùn)營(yíng)維護(hù)等收益資金用于公路建設(shè)等；鼓勵(lì)有條件的地區(qū)把國(guó)省干線(xiàn)公路建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游和資源開(kāi)發(fā)等結(jié)合，實(shí)施一體化開(kāi)發(fā)的投融資模式；積極發(fā)展“公路+物流”“公路+旅游”“互聯(lián)網(wǎng)+公路”等新興業(yè)態(tài)。

積極爭(zhēng)取財(cái)政支持

繼續(xù)加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取暢通國(guó)省干線(xiàn)融資渠道。推動(dòng)設(shè)立公路建設(shè)中長(zhǎng)期債券、建立發(fā)展基金吸引社會(huì)資本投入。繼續(xù)爭(zhēng)取擴(kuò)大地方債券規(guī)模、把普通公路列為一般債券重點(diǎn)支持方向等途徑。研究明確國(guó)省干線(xiàn)PPP項(xiàng)目模式，爭(zhēng)取財(cái)政部門(mén)對(duì)捆綁高速公路、相關(guān)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的非收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的認(rèn)可。協(xié)調(diào)政策性金融機(jī)構(gòu)適度參與國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)，發(fā)揮基建領(lǐng)域補(bǔ)短板優(yōu)勢(shì)作用。