劉子萌,云露陽
(沈陽建筑大學建筑與規(guī)劃學院,遼寧 沈陽 110168)
《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確空間規(guī)劃要落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為新時代國家重大戰(zhàn)略。隨著中央頂層設(shè)計的出臺,我國空間規(guī)劃的職能和體系迎來轉(zhuǎn)型發(fā)展的新機遇。當前正在開展的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建,是推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要契機,藉由體系構(gòu)建充實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的法定地位、規(guī)劃內(nèi)涵、剛性內(nèi)容和實施保障等,通過“自上而下引導”與“自下而上推進”的有機結(jié)合,實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,從而帶動我國區(qū)域社會、經(jīng)濟和環(huán)境綜合效益的健康、穩(wěn)步發(fā)展。本文結(jié)合忻州市“1661”發(fā)展戰(zhàn)略和前期工作實際,就國土空間規(guī)劃編制中如何落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,提出一些思考。
河曲縣位于忻州地區(qū)西北部,地處山西、陜西、內(nèi)蒙古三省交界處,可以說是忻州市的門戶位置,公路運輸相對鐵路、航空較為發(fā)達,公路網(wǎng)密度較高,但大部分道路技術(shù)等級較低,限制了縣域內(nèi)外的交通運輸,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間聯(lián)系不便,致使縣域外向度加強,而內(nèi)聚性減弱。
河曲縣已初步形成以“現(xiàn)代煤化工、新材料、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、電力能源”為主導、以“裝備制造產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)”為配套的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系;部分地區(qū)以其獨特的地勢條件,形成優(yōu)質(zhì)小雜糧、脫毒馬鈴薯、設(shè)施蔬菜以及畜牧養(yǎng)殖等主導產(chǎn)業(yè)。目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低,產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱。一產(chǎn)中農(nóng)產(chǎn)品加工仍然是農(nóng)業(yè)的短板;工業(yè)比重較高,但現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)多集中在煤炭和電力行業(yè),處在初級加工、低端化的層次上,缺乏具有核心競爭力的高端產(chǎn)品,資源優(yōu)勢未能充分轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。三產(chǎn)所占比重有限,旅游資源開發(fā)和利用能力較低,旅游經(jīng)濟總量偏少,高端服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢。
河曲縣位于黃河旅游景觀帶的軸線上,鄰近5A級景區(qū)——老牛灣峽谷區(qū)、4A級景區(qū)——寺溝古渡黃河風情旅游區(qū)和西口古渡旅游區(qū)。同時,作為國家級限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)、黃河中游干流水土流失控制的核心區(qū)域、黃河中下游生態(tài)安全保障的關(guān)鍵區(qū)域、黃土高原水土流失治理的重點區(qū)域,在生態(tài)恢復的同時也限制了城市發(fā)展,對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和類型帶來了政策限制。
2.1.1 發(fā)展目標
1)落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略 沿主要規(guī)劃發(fā)展廊道,規(guī)劃設(shè)立重點鎮(zhèn),優(yōu)先完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進遷村并點政策落實,將有限的人口集中吸引到重點鎮(zhèn),推進退耕還林工作,恢復區(qū)域的生態(tài)保護屏障功能,打造青山綠水、長治久安的城市格局,梳理完善城市體系,充分發(fā)揮河曲縣中心城區(qū)的輻射帶動作用。
2)促進沿黃經(jīng)濟帶協(xié)同發(fā)展 重點發(fā)展生活性和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、新能源、材料、農(nóng)業(yè)加工業(yè),引導資金、政策、項目等要素向優(yōu)勢地區(qū)投放,協(xié)調(diào)整合第一、二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)功能及產(chǎn)量,打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢空間,促進沿黃經(jīng)濟帶高效快速發(fā)展。
3)積極參與晉西北地區(qū)發(fā)展 推進道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),打通山西省與內(nèi)蒙古自治區(qū)和陜西省的橫向交通聯(lián)系,輸出區(qū)域特色產(chǎn)品;對內(nèi)疏通河曲縣與忻州市區(qū)的縱向交通聯(lián)系,增強忻州市的輻射帶動作用。
4)引領(lǐng)河曲保德偏關(guān)地區(qū)發(fā)展 加強與保德、偏關(guān)等地資源要素與產(chǎn)業(yè)協(xié)作,有序進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,對接發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),借力構(gòu)建多元化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,努力把河曲縣打造成為區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略支撐點。
2.1.2 發(fā)展愿景
以“美麗宜居山水城、活力文化生態(tài)中心”為目標愿景,圍繞實現(xiàn)城市新活力,著力推動河曲縣城市職能、文化實力、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、生態(tài)經(jīng)濟環(huán)境等多方面的發(fā)展,煥發(fā)“黃河第一景城”的無窮魅力。
2.1.3 重點任務(wù)
以主城區(qū)為戰(zhàn)略支點,建立工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互動協(xié)調(diào)的“三化同步”的產(chǎn)業(yè)體系;以縣城為戰(zhàn)略極核促進商業(yè)服務(wù)、公共服務(wù)發(fā)展,構(gòu)建完善的綜合服務(wù)體系,建設(shè)成為輻射帶動保德縣、偏關(guān)縣的縣域經(jīng)濟中心。
2.2.1 創(chuàng)新河曲制度升級,加強治理協(xié)同
明確河曲各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和發(fā)展方向,合理利用城市土地,協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)空間布局,統(tǒng)籌規(guī)劃交通、供水等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快實現(xiàn)河曲區(qū)域協(xié)同發(fā)展;發(fā)揮政府引導、企業(yè)帶頭作用,推進醫(yī)療保險、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展,促進優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源均衡配置。進一步強化政府在推進社會治理中的組織協(xié)調(diào)功能,建立包括服務(wù)、監(jiān)管和審批的多層面協(xié)調(diào)機制。深入調(diào)研河曲社會治理體制問題,共同探索政府與社會組織之間的協(xié)作機制,創(chuàng)新黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會治理方式。
2.2.2 統(tǒng)籌區(qū)域資源設(shè)施,促進資源協(xié)同
形成“三軸三核”的產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu),夯實基礎(chǔ),促進區(qū)域差異化發(fā)展(見圖 1,2)。
圖1 河曲縣產(chǎn)業(yè)布局
2.2.3 促進產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展,推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同
加強河曲、保德、偏關(guān)三地產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展,探索合建產(chǎn)業(yè)園區(qū)可行性方案,實現(xiàn)互補共贏。根據(jù)空間和產(chǎn)業(yè)特點,建設(shè)工業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)等不同類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū),充分利用各自優(yōu)勢拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。搭建技術(shù)研發(fā)服務(wù)平臺,加強與國內(nèi)外科研院所的技術(shù)和人才合作,加快推進研發(fā)、工業(yè)設(shè)計相關(guān)集聚平臺建設(shè)。共享區(qū)域聯(lián)合服務(wù)設(shè)施,提高企業(yè)效率。以京津冀一體化發(fā)展為契機,緊密對接國家、省、市發(fā)展戰(zhàn)略,謀劃合建綜合保稅區(qū),為提高河曲產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展、推動區(qū)域聯(lián)動發(fā)展、融入“一帶一路”經(jīng)濟圈搭建重要載體和平臺。
圖2 發(fā)展總體布局
2.2.4 強調(diào)文化傳承,實現(xiàn)歷史重塑
充分利用區(qū)域文化同宗同源的歷史優(yōu)勢,共建共享互動性文化主題公園等公共空間,實現(xiàn)同城免費游。積極開展區(qū)域內(nèi)文化合作,推動成立區(qū)域民間文化協(xié)會,開展互動互訪、共同承辦會議等公共活動,促進文化交流,積極通過報紙、電視等媒體和互聯(lián)網(wǎng)廣泛宣傳河曲、保德、偏關(guān)協(xié)同發(fā)展的重大意義及進展,營造地區(qū)人民關(guān)心和參與協(xié)同發(fā)展的良好氛圍。
區(qū)域協(xié)調(diào)的核心是合理分工,形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域布局。本文從治理協(xié)同、資源協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、城鎮(zhèn)協(xié)同、觀念協(xié)同5個方面提出促進河曲縣區(qū)域協(xié)同發(fā)展的策略,以期為我國中西部城市協(xié)同發(fā)展帶來一定借鑒。同時,研究認為,中西部地區(qū)城市在推進國土空間規(guī)劃工作中,應(yīng)注重強化區(qū)域分析,嘗試打破省際、區(qū)際之間的各種行政壁壘,主動從區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作、旅游開發(fā)、資源整合、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動等方面開展專項研究,從資源保護、底線管控、國土空間開發(fā)格局一體化構(gòu)建的角度,在區(qū)域空間格局中探索戰(zhàn)略定位。