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        與規(guī)劃不符的建設(shè)項目選址管理
        ——以衡陽市為例

        2021-10-18 07:25:38易倚冰
        城市建筑空間 2021年7期
        關(guān)鍵詞:省廳城市規(guī)劃用地

        易倚冰

        (衡陽市自然資源和規(guī)劃研究培訓(xùn)中心,湖南 衡陽 421001)

        0 引言

        當(dāng)前,正是主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃(以下簡稱“土規(guī)”)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃向國土空間規(guī)劃的過渡時期。現(xiàn)行城市規(guī)劃由于編制時間較早,部分規(guī)劃難以適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展需要,直接造成一些項目的選址地點與規(guī)劃不符。在國土空間規(guī)劃正式出臺之前,本文以衡陽市為例,研究過渡時期與規(guī)劃不符的建設(shè)項目在選址管理方面的審批程序。

        1 與規(guī)劃不符項目的選址管理常見困難和問題

        建設(shè)項目選址工作較為繁瑣復(fù)雜,而與規(guī)劃不符的項目選址在管理中面臨更大的困難和問題,現(xiàn)將常見的困難和問題歸納如下。

        1.1 規(guī)劃依據(jù)缺失

        根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,建設(shè)項目選址地塊應(yīng)符合法定規(guī)劃規(guī)定的用途?,F(xiàn)行的城市規(guī)劃由于編制時間較早,難以對當(dāng)前復(fù)雜多變的城市發(fā)展作出準(zhǔn)確的預(yù)測和安排,導(dǎo)致一些項目的選址地塊與規(guī)劃不符或超出規(guī)劃,使這類項目選址缺乏規(guī)劃依據(jù)。

        1.2 選址合法性不足

        由于選址地塊與規(guī)劃不符,在辦理選址手續(xù)之前,須根據(jù)具體情況開展選址論證、修改土規(guī)或城市規(guī)劃,審批周期較長,較難適應(yīng)快節(jié)奏的城市發(fā)展需求。因此,一些急于落地的項目在論證選址合理性之后,往往不履行規(guī)劃調(diào)整等法定程序,致使選址的合法性不足。

        1.3 專業(yè)協(xié)調(diào)性不足

        由于土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃隸屬兩個學(xué)科,土規(guī)修改方案和選址論證報告分別由不同的技術(shù)單位編制,2個單位往往缺乏溝通,導(dǎo)致所選位置并非最佳方案。如土規(guī)修改方案中單純?yōu)榱苏{(diào)規(guī)而將劃補地塊隨意切塊,未考慮城市規(guī)劃的用地布局,有時甚至占用規(guī)劃的道路用地進行選址,致使項目選址沒有達到預(yù)期的效果。

        2 與規(guī)劃不符項目的選址管理審批程序

        2.1 與規(guī)劃不符項目的類型

        從字面意義上看,建設(shè)項目選址地點與規(guī)劃不符是指與規(guī)劃的用途不符。就衡陽市的具體情況來看,由于中心城區(qū)土規(guī)范圍比城市規(guī)劃范圍大,存在項目選址在城市規(guī)劃范圍外、土規(guī)范圍內(nèi)的情況。因此,本文將與規(guī)劃用途不符和超出規(guī)劃統(tǒng)一列為與規(guī)劃不符的情況,具體分為以下3種類型,每種類型的選址管理審批程序如圖1所示。

        圖1 與規(guī)劃不符的建設(shè)項目選址管理審批程序

        2.2 選址與規(guī)劃強制性內(nèi)容沖突

        根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,規(guī)劃強制性內(nèi)容為“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容”。若項目選址地點與規(guī)劃強制性內(nèi)容不符,禁止改變規(guī)劃用途,應(yīng)另行選址。需要注意的是,城鄉(xiāng)規(guī)劃中的總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)作為項目選址的規(guī)劃依據(jù),其中總體規(guī)劃因?qū)徟鷻?quán)限在國務(wù)院,綠地不能調(diào)整;控規(guī)中的綠地可根據(jù)城市發(fā)展需要進行等面積置換。

        2.3 選址與規(guī)劃強制性內(nèi)容不沖突

        選址地塊與規(guī)劃強制性內(nèi)容不沖突分為兩種情況:一是須對控規(guī)進行局部調(diào)整;二是符合城市規(guī)劃用地兼容性原則。

        2.3.1 需先行調(diào)整控規(guī)的情形

        當(dāng)項目選址地塊與控規(guī)不符且用地不可兼容時,應(yīng)首先論證該地塊是否為最佳選址方案,若為最佳選址方案,啟動控規(guī)修改程序,待控規(guī)修改完成后辦理選址手續(xù)。

        以衡陽市雁東小學(xué)選址為例。該小學(xué)選址地點符合控規(guī)及中小學(xué)布局規(guī)劃。因地塊周邊城市發(fā)展迅速,學(xué)位需求緊張,經(jīng)測算,該小學(xué)辦學(xué)規(guī)模需由中小學(xué)布點規(guī)劃的24個班增加到42個班,用地面積需由控規(guī)的1.14hm2擴大至3.40hm2。根據(jù)控規(guī),該地塊南面為公共綠地、東面為14m規(guī)劃道路(見圖2),周邊已無發(fā)展用地。為滿足該片區(qū)學(xué)位需求,可對該片區(qū)控規(guī)進行局部調(diào)整(見圖3),具體按以下程序開展前期工作。

        圖2 雁東小學(xué)選址位置控規(guī)調(diào)整前

        圖3 雁東小學(xué)選址位置控規(guī)調(diào)整后

        1)建設(shè)單位委托技術(shù)單位根據(jù)學(xué)位需求做出初步設(shè)計方案,論證綠地置換、道路調(diào)整的可行性。

        2)市自然資源和規(guī)劃局(以下簡稱“市局”)對控規(guī)調(diào)整方案組織召開專家評審會。

        3)報市國土空間規(guī)劃委員會審議。

        4)將調(diào)規(guī)方案進行網(wǎng)上公示30天。

        5)公示無異議后,將調(diào)規(guī)方案按程序報市政府,并更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。

        6)市局核發(fā)用地預(yù)審與選址意見書。

        2.3.2 符合用地兼容原則的情形

        當(dāng)項目選址地塊與規(guī)劃用途不一致,但符合《衡陽市國土空間規(guī)劃行政技術(shù)準(zhǔn)則》中用地兼容的情形,應(yīng)結(jié)合地塊周邊環(huán)境綜合確定選址位置。若項目對周邊環(huán)境存在潛在風(fēng)險,應(yīng)開展選址論證。

        以衡陽新平110kV輸變電工程、呆鷹嶺供電所生產(chǎn)檢修用房2個項目為例。2個項目選址于相鄰的2個塊地(見圖4),選址應(yīng)統(tǒng)籌考慮。該地塊在呆鷹嶺鎮(zhèn)總體規(guī)劃中為居住用地,與規(guī)劃用途不一致,但符合城市規(guī)劃中居住用地可以兼容市政設(shè)施用地的情形??紤]到變電站對周邊環(huán)境、交通有一定影響,應(yīng)開展選址論證。另外,國家尚未制定供電所生產(chǎn)檢修用房的用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)相關(guān)規(guī)定,須開展節(jié)地評價論證,以確保項目節(jié)約集約利用土地。2個項目具體按以下程序開展前期工作。

        圖4 衡陽新平110kV輸變電工程、呆鷹嶺供電所生產(chǎn)檢修用房選址位置示意

        1)市局對2個項目組織召開選址論證專家評審會,對呆鷹嶺供電所生產(chǎn)檢修用房項目組織召開節(jié)地評價專家評審會。

        2)由于上述2個項目的選址審批權(quán)限在省廳,市局對省廳出具初審意見。

        3)建設(shè)單位到省廳申請辦理用地預(yù)審與選址意見書。

        2.4 選址位于成片規(guī)劃建設(shè)用地范圍之外

        隨著城市的發(fā)展,衡陽市中心城區(qū)的用地已基本飽和。為了就近利用城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,一些項目在成片規(guī)劃建設(shè)用地范圍之外選址勢在必行。

        2.4.1 具體做法

        衡陽市的土規(guī)范圍比城市規(guī)劃范圍大,因此,位于城市總體規(guī)劃建設(shè)用地范圍之外的項目,可能符合土規(guī),也可能不符合土規(guī)。對于該類項目采取開展選址論證、報國土空間規(guī)劃委員會審議等方式確定項目選址是否合理。

        2.4.2 案例分析

        湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院擴建項目選址于現(xiàn)有校區(qū)以東,不符合土規(guī),在總體規(guī)劃建設(shè)用地范圍之外(見圖5)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定,應(yīng)編制選址論證報告和土規(guī)修改方案,按程序報批。選址地塊內(nèi)有1根110kV高壓線從南北向穿過,為保證學(xué)校師生的安全,該高壓線應(yīng)搬遷。經(jīng)多方論證,該地塊為最佳選址方案?;谝陨峡紤],按以下程序開展前期工作。

        圖5 湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院選址位置示意

        1)市局組織召開選址論證專家評審會,重點論證高壓線搬遷的可能性。

        2)建設(shè)單位編制土規(guī)修改方案,市局組織召開土規(guī)修改方案專家評審會。

        3)市局將土規(guī)修改情況按程序上報市政府和省廳。

        4)由于該項目的選址審批權(quán)限在省廳,市局對省廳出具初審意見。

        5)省廳對土規(guī)修改方案批復(fù)后,校方到省廳申請辦理用地預(yù)審與選址意見書。

        3 工作建議

        在國土空間規(guī)劃未正式出臺之前,隨著城市社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展,建設(shè)項目選址與規(guī)劃不符的情形時有發(fā)生,結(jié)合工作實踐,提出以下工作建議。

        3.1 加強選址論證

        對于不符合規(guī)劃用途、符合用地兼容性原則但對周邊環(huán)境有重大影響以及在成片規(guī)劃建設(shè)用地范圍外選址的項目,應(yīng)編制選址論證報告。報告應(yīng)從片區(qū)發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通等方面論證選址的合理性。建議在選址論證過程中提出項目初步設(shè)計方案,以便更直觀地判斷選址地塊與周邊環(huán)境的關(guān)系是否協(xié)調(diào)。論證報告經(jīng)專家評審?fù)ㄟ^后作為辦理選址手續(xù)的依據(jù)。

        3.2 履行法定程序

        對于確需調(diào)整土規(guī)或控規(guī)的項目,應(yīng)按法定程序先行調(diào)整相關(guān)規(guī)劃,再辦理選址手續(xù)?,F(xiàn)行規(guī)劃種類眾多,建議按規(guī)劃類別設(shè)定調(diào)規(guī)條件和程序,以提高審批效率。對于需修改控規(guī)的項目審批流程為:選址論證與調(diào)規(guī)方案評審合并開展后辦理選址手續(xù)。對于需修改土規(guī)的項目審批流程為:開展選址論證、修改土規(guī)、辦理選址手續(xù)。通過履行規(guī)劃調(diào)整的法定程序使項目選址合法。

        3.3 加強專業(yè)協(xié)調(diào)

        1)在選址論證階段,通過會議或現(xiàn)場踏勘的形式征詢住建、水利、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)等相關(guān)部門的意見,以確保項目符合相關(guān)行業(yè)要求。

        2)對于需調(diào)整規(guī)劃的項目,在編制規(guī)劃修改方案過程中加強土規(guī)和城市規(guī)劃的專業(yè)協(xié)調(diào),確保項目選址符合2個專業(yè)要求,從而正確引導(dǎo)項目推進。

        4 結(jié)語

        選址是所有建設(shè)項目報建的首要環(huán)節(jié),對于與規(guī)劃不符的項目,在選址管理過程中有其特定的要求及程序。作為規(guī)劃管理工作者,要做到項目選址有據(jù)可循,使城市建設(shè)在規(guī)劃的引導(dǎo)下有序推進。

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