王倩娜 莊子薛 馬嘉

為了實現(xiàn)“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀以及安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局”[1]的總體目標，中國正在逐步完善“五級三類”國土空間規(guī)劃體系。在“三區(qū)三線”、國土空間規(guī)劃“一張圖”工作任務(wù)以及山水林田湖草沙系統(tǒng)保護要求下，國土空間規(guī)劃編制工作高度重視跨行政邊界、區(qū)域尺度下的生態(tài)空間體系構(gòu)建。中國陸續(xù)出臺不同規(guī)劃層級下的國土空間規(guī)劃指南[2-3]，在強調(diào)研究、保護及傳承特色空間的基礎(chǔ)上，提出了跨區(qū)域尺度的規(guī)劃方法路徑。在此過程中，風景園林學科不僅能夠提供基于生態(tài)的規(guī)劃解決方案，并且還對國土景觀風貌構(gòu)建具有積極的意義[4-5]。

我國在省、市級的國土空間規(guī)劃中注重生態(tài)空間格局構(gòu)建及優(yōu)化，但由于對區(qū)域尺度下的景觀導控重視不足，易導致如城鎮(zhèn)與自然景觀割裂、景觀系統(tǒng)的連續(xù)性差、區(qū)域之間景觀權(quán)屬責任不明等問題的產(chǎn)生。日本自2004年《景觀法》頒布后，在尺度多元、類型多樣、跨行政邊界的景觀規(guī)劃方面積累了有關(guān)規(guī)劃、協(xié)調(diào)與管控的經(jīng)驗。中國對于日本景觀的研究主要集中于《景觀法》的背景、內(nèi)容和特征分析，以及對我國城鄉(xiāng)風貌與景觀資源空間管制的啟示兩方面，尚未涉及區(qū)域景觀方面的內(nèi)容?；谝陨媳尘埃狙芯客ㄟ^文獻研究法，系統(tǒng)查閱日本國土交通省、各都道縣府以及關(guān)門海峽的官方網(wǎng)站，收集區(qū)域景觀（日文：廣域景観）的相關(guān)資料，整理分析并提煉了日本在區(qū)域景觀上的經(jīng)驗和做法，旨在為我國國土空間規(guī)劃體系中涉及區(qū)域景觀的保護利用、規(guī)劃管控、多方協(xié)作等方面提供參考。

1 區(qū)域景觀概念辨析

1.1 區(qū)域景觀定義

日本《景觀法》并未對“區(qū)域景觀”提出明確定義[6]，但日本各部委和都道府縣政府都嘗試完善對“區(qū)域景觀”的定義。國土交通省都市局將其定義為：范圍邊界或眺望視廊，跨越行政區(qū)劃的景觀[7]。北海道建設(shè)廳將其界定為：擁有山巒、河流等大的地形骨架，擁有相似的構(gòu)成要素的景觀；基于歷史、文化等社會因素，形成的建筑群和環(huán)境等具有一體性、共同性的景觀[8]。《石川縣景觀規(guī)劃》將其界定為：跨越多個市町的干線道路和海岸線等形成的區(qū)域、連續(xù)景觀[9]。需特別說明的是，無論是解讀《景觀法》中區(qū)域景觀的論文，還是研究跨行政區(qū)域大尺度景觀的論文，日本多采用regional landscape作為區(qū)域景觀的英譯[10-13]，以強調(diào)區(qū)域景觀的地方性。

目前，我國雖尚未提出區(qū)域景觀的明確定義，但圍繞區(qū)域景觀已具備一定研究積累。如周慶華等對區(qū)域尺度下的區(qū)域設(shè)計做出了探析[14]；《國土空間城市規(guī)劃設(shè)計指南（征求意見稿）》則對跨區(qū)域特征區(qū)做出了定義[3]。因此，結(jié)合相關(guān)文獻及我國實際情況，本文作者將區(qū)域景觀定義為：由跨越行政邊界且具有價值的河流、山脈、海岸等自然或人工要素組合而成的連續(xù)性大尺度景觀。

1.2 區(qū)域景觀的尺度和類型

區(qū)域景觀的尺度較大，一般以山系、流域、湖區(qū)、海峽等區(qū)域性地理單元為主體，但尺度不盡相同，如日本關(guān)門海峽涉及的面積約50 km2，而日本滋賀縣琵琶湖涉及的面積約2 400 km2。在類型方面，區(qū)域景觀主要包括山系、水系、人工構(gòu)筑物3種類型[15]（表1，圖1）。

表1 日本區(qū)域景觀類型及特征[15]Tab. 1 Types and characteristics of the regional landscape in Japan[15]

1 日本區(qū)域景觀類型及特征[15]Types and characteristics of the regional landscape in Japan[15]1-1 山系區(qū)域景觀Regional landsapcpe of mountains1-2 水系區(qū)域景觀Regional landsapcpe of water systems1-3 人工構(gòu)筑物區(qū)域景觀Regional landsapcpe of artificial structures

此外，區(qū)域景觀還包括森林、島嶼、鄉(xiāng)村集落、溪谷及峽谷工業(yè)遺產(chǎn)等。

1.3 區(qū)域景觀規(guī)劃的緊迫性

日本的區(qū)域景觀具備顯著的視覺特性，因其定義的景觀不僅僅局限于景觀要素的平面邊界，還包含眺望視廊上跨越行政區(qū)的大尺度景觀；此外還強調(diào)氣候、風土、歷史、文化等要素的一致性。規(guī)劃方面，“形成良好的景觀”作為《景觀法》的基本理念，在指引區(qū)域地方規(guī)劃時更強調(diào)對景觀風貌的保護和提升；同時因涉及不同自治體（日文：自治體）之間的協(xié)調(diào)合作，規(guī)劃的行政主體也更加多元。相較于日本，我國的國土空間規(guī)劃雖然對生態(tài)網(wǎng)絡(luò)與山水格局的構(gòu)建作出了強調(diào)，但尚未提出直接明確的區(qū)域景觀概念和規(guī)劃要求，難以解決行政區(qū)劃割裂景觀單元的問題，并且無法有效形成協(xié)同聯(lián)動的規(guī)劃管控機制。因此，當下急須從風景園林視角出發(fā)，補充完善國土空間規(guī)劃中跨行政區(qū)域的景觀風貌塑造、地域文化傳承等方面的設(shè)計思路和工作路徑。

2 日本區(qū)域景觀的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、管控

21世紀初，在因經(jīng)濟高速增長產(chǎn)生了城鄉(xiāng)風貌雜亂、自然風光與歷史景觀瓦解等問題的背景下，日本頒布了第六次國土綜合開發(fā)規(guī)劃（即《國土形成規(guī)劃》），開始形成區(qū)域之間協(xié)同聯(lián)動的規(guī)劃——“區(qū)域地方規(guī)劃”[16]，規(guī)劃機構(gòu)包括國家、地方公共團體等組成的協(xié)議會，規(guī)劃內(nèi)容包括各區(qū)域間的自我定位和特色識別、協(xié)同機制等[17]，系列區(qū)域地方的規(guī)劃與管理條例也逐步被敲定落實。

2.1 規(guī)劃定位與目標

日本的區(qū)域景觀規(guī)劃具有雙重定位，是國土綜合開發(fā)規(guī)劃以及地方自治體景觀規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃。在國土層面上，日本經(jīng)過總計7輪的國土綜合開發(fā)規(guī)劃，愈發(fā)強調(diào)美麗國土打造的重要性，同時全國有近1/3的公共團體認為其所轄區(qū)域內(nèi)擁有良好的區(qū)域景觀資源[15]，因此各團體之間需進行跨區(qū)域合作，對區(qū)域景觀進行識別定位并形成統(tǒng)籌的規(guī)劃策略。而在地方層面，各自治體的景觀規(guī)劃或條例中都明確了區(qū)域景觀的定位，為所轄范圍內(nèi)的區(qū)域景觀劃定特別分區(qū)，并與其他自治體緊密配合，落實劃定法定景觀分區(qū)的管控措施。

同時，《景觀法》規(guī)定以景觀行政團體為單位編制景觀規(guī)劃[18]，要求以多方協(xié)作、共同解決問題為基本，通過多方的共同協(xié)作實現(xiàn)益處“相乘”效果，從而避免多權(quán)分治的低效率局面。通過與城鄉(xiāng)居民達成生態(tài)、景觀、文化、社會、經(jīng)濟等多元價值的共識，實現(xiàn)景觀保護利用，促進地區(qū)活化與區(qū)域發(fā)展的順利推進，從而實現(xiàn)促進區(qū)域景觀協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、保護地方自然資產(chǎn)、提高宜居生活質(zhì)量和地域文化、提升地區(qū)活力的主要目標[15]。

2.2 規(guī)劃內(nèi)容構(gòu)成

區(qū)域景觀規(guī)劃有獨立編制和分屬編制兩種方式。獨立編制指各自治體編制獨立的區(qū)域景觀規(guī)劃；分屬編制指將區(qū)域景觀范圍內(nèi)分屬不同自治體的區(qū)域以劃定法定景觀分區(qū)的方式，分解落實至各自治體的法定景觀規(guī)劃中。內(nèi)容一般由以下4個部分構(gòu)成[19-21]：

1）主題。區(qū)域景觀營建的核心理念，整個體系的基石。

2）目標及方針。依托主題提出細化目標，確定基本方針。

3）管控體系及公眾參與規(guī)劃。管控體系一般對不同景觀分區(qū)提出建筑、色彩、綠化及周邊環(huán)境控制等要求。公眾參與規(guī)劃一般包括景觀營造科普、傳承活動、歷史文化景觀管理志愿者活動等。

4）實施保障機制。為保障相關(guān)活動的順利開展，除景觀協(xié)議會（日文：栛議會）和審議會（日文：審議會）外還可依據(jù)《景觀法》設(shè)立景觀整備機構(gòu)[22]，各自治體也可設(shè)立各種地方制度。

2.3 協(xié)調(diào)管控機制

區(qū)域景觀比各自治體法定景觀規(guī)劃更依賴多方協(xié)調(diào)合作機制和平臺?！毒坝^法》為解決規(guī)劃過程中權(quán)責不清、重復制定等問題，提出設(shè)立“景觀行政團體”制度。景觀行政團體一般由負責景觀行政的主體都道府縣、政令指定都市以及核心市（日本稱中核市）擔任，其他的市、町、村則需都道府縣知事的認定通過[18]。由此制度為核心形成的區(qū)域景觀規(guī)劃的合作協(xié)調(diào)流程主要由：前期準備工作、構(gòu)建實施保障機制、確定基本方針和實施措施、落實管控措施并制定公眾參與規(guī)劃以及完善并擴充后續(xù)優(yōu)化措施5個部分組成[15]，結(jié)合各地區(qū)的個性差異，在編制方式、規(guī)劃條例、分區(qū)及方針等方面形成各自特色（表2）。

表2 日本典型區(qū)域景觀規(guī)劃案例[15,19-28]Tab. 2 Typical Japanese regional landscape cases[15,19-28]

在管控方面，主要通過“分區(qū)管控”和“機制管控”兩方面落實景觀風貌保護和塑造?；诰坝^分區(qū)，根據(jù)實際情況制定相應的管控要求。對于符合申報條件的建設(shè)項目，必須按規(guī)定執(zhí)行申報流程開展建設(shè)。各自治體可結(jié)合自身實際情況設(shè)置申報條件，申報流程一般由項目規(guī)劃、申報前咨詢、申報、審查、審核通過或返修或接受處罰等步驟組成。

3 實例分析——關(guān)門海峽的區(qū)域景觀規(guī)劃

日本首個真正意義上的區(qū)域景觀規(guī)劃案例地——關(guān)門海峽（圖2），地處日本山口縣下關(guān)市與福岡縣北九州市之間，具備山體、城市、海峽、水岸等多種景觀要素。對關(guān)門海峽的保護、利用及規(guī)劃協(xié)調(diào)管控，不僅在國家層面推進了美麗國土的構(gòu)建，也在地區(qū)層面提升了關(guān)門海峽景觀的風貌。海峽景觀在我國雖不多見，但無論是關(guān)門海峽的規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)管控，還是多元主體及公眾參與對景觀保護的推進，都對我國的區(qū)域景觀規(guī)劃具備重要參考價值，故選取此案例展開分析。

2 關(guān)門海峽現(xiàn)狀Current situation of Kanmon Strait

3.1 規(guī)劃歷程

1998年，下關(guān)市和北九州市締結(jié)了《關(guān)門景觀協(xié)定》。2001年，兩市擬定《關(guān)門景觀共同宣言》[29]，同年10月《關(guān)門景觀條例》[30]及《關(guān)門景觀條例施行規(guī)則》制定并實施，關(guān)門景觀審議會、關(guān)門景觀協(xié)議會成立[31]。兩市越過縣境，實現(xiàn)了使用同一名稱的條例，這在當時日本屬首例，其指定的區(qū)域景觀地區(qū)范圍也是當時日本規(guī)模最大的。2002年，《關(guān)門景觀基本構(gòu)想》[18]發(fā)布，文件對背景、目的、對象區(qū)域、現(xiàn)狀及特征等進行了詳細的分析闡述。2004年7月，兩市在《景觀法》頒布實施后劃定了“關(guān)門景觀形成地區(qū)”，并按范圍歸屬分別落實到了2008年編制的《北九州市景觀規(guī)劃》以及2010年編制的《下關(guān)市景觀規(guī)劃》中，共同構(gòu)成了《關(guān)門景觀規(guī)劃》。2011年4月起，修訂后的《關(guān)門景觀條例》及《關(guān)門景觀條例施行規(guī)則》開始實施，適用于“關(guān)門景觀形成地區(qū)”的申報機制正式運行。

3.2 景觀特征與問題識別

關(guān)門景觀協(xié)議會系統(tǒng)地對關(guān)門海峽的歷史資源、自然資源、城市結(jié)構(gòu)、景觀視點進行了分析（圖3）并梳理出相關(guān)的特征和問題[22]。基于分析結(jié)果提出主題、目標及方針，并確定了關(guān)門海峽的景觀結(jié)構(gòu)（圖4-1）。

3 關(guān)門海峽景觀分析圖[22]Kanmon Strait landscape analysis map[22]

4 關(guān)門海峽景觀結(jié)構(gòu)圖及分區(qū)圖[22,33]Kanmon Strait landscape structure and zoning map[22,33]4-1 關(guān)門海峽景觀結(jié)構(gòu)圖[22]Kanmon Strait landscape structure map[22]4-2 關(guān)門海峽景觀分區(qū)圖[33]Kanmon Strait landscape zoning map[33]

3.3 作為“橋梁”的景觀協(xié)議會和景觀審議會

在《關(guān)門景觀條例》《關(guān)門景觀規(guī)劃》分屬兩市的背景下，景觀協(xié)議會和景觀審議會是兩市進行協(xié)作的重要橋梁。協(xié)議會主要負責《關(guān)門景觀基本構(gòu)想》的編制、《關(guān)門景觀條例》應用相關(guān)的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)等工作。審議會主要負責根據(jù)市長的咨詢需求，執(zhí)行對關(guān)門景觀相關(guān)重要事宜的調(diào)查和審議，以及對關(guān)門景觀條例規(guī)定事宜的調(diào)查和審議。重要事宜均由雙方協(xié)同完成，很好地體現(xiàn)了區(qū)域景觀中多自治體的協(xié)作機制。

3.4 特色管控方針

《關(guān)門景觀規(guī)劃》[32]采用“分區(qū)管控”的方式落實景觀管控工作。規(guī)劃在銜接景觀結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上將關(guān)門海峽區(qū)域分為：門戶景觀區(qū)、核心景觀區(qū)、綠色景觀區(qū)、城市景觀區(qū)、濱水景觀區(qū)五大區(qū)域（圖4-2），基于五大區(qū)域按兩市歸屬進一步劃分15個地區(qū)，進行管控。

在《下關(guān)市景觀規(guī)劃》[26]與《北九州市景觀規(guī)劃》[27]中，兩市針對五大區(qū)域分別提出目標和方針（表3）。由五大區(qū)域劃分出的15個不同地區(qū)也皆受目標方針指導，但各個地區(qū)的景象還會因景觀要素、觀察位置、眺望方式等產(chǎn)生差異。以門司港懷舊地區(qū)為例，不論從山頂還是海邊眺望都能看到由山體、住宅群和倉庫群組成的美好畫面。從山頂俯瞰時巨大的山巒和駛向海峽深處的船舶能加強海峽景觀的縱深感，而在海岸邊平視時看到的往來船舶讓人更能感受到門司港在歷史變遷中形成的獨有浪漫復古情調(diào)。門司港懷舊地區(qū)除了作為核心景觀區(qū)要形成浪漫美麗的港口城市景觀外，還因上述差異受到申報指南[33]對該地區(qū)綠化、建筑、色彩配置的指導（圖5、6）；此外結(jié)合景觀分區(qū)的管控要求，北九州市對其提出了更具體詳細的管控要求（表4）。

5 關(guān)門海峽核心區(qū)域的主要考慮事項[34]Key considerations for the core area of Kanmon Strait[34]

6 關(guān)門海峽核心區(qū)域的色彩指導方針[34]Color guidelines for the core area of Kanmon Strait[34]

表3 關(guān)門海峽景觀五大區(qū)域的目標方針[22,27]Tab. 3 The target policy of the five major areas of Kanmon Strait landscape[22,27]

同理，在五大景觀分區(qū)目標方針的指導下，關(guān)門海峽的15個地區(qū)找準了轄區(qū)特色，梳理得到各地區(qū)的景觀規(guī)劃方針，并提出具體管控要求（表4）。同時，《北九州市景觀規(guī)劃》對某些需新建、改造、修繕等工作的建筑物、構(gòu)筑物或邊坡等，以及其他被認定為具有重大景觀影響的項目，實施提前申報制度。

表4 北九州市部分景觀分區(qū)管控內(nèi)容比較[27]Tab. 4 Comparison of management and control contents of some landscape areas in Kitakyushu City[27]

3.5 推進與活動支援體制

多元主體的協(xié)同和公眾參與在本案例中也得到了體現(xiàn)。如下關(guān)市在明確市民、社會、政府三方的職責外，依托關(guān)門景觀協(xié)議會構(gòu)建了景觀保護和營建推進體制（圖7），其活動支援體制主要由景觀整備機構(gòu)與社區(qū)營造等社會團體提供補助金、表彰等形式構(gòu)成。

7 下關(guān)市景觀保護和營建推進體制[26]The landscape protection and construction promotion system of Shimonoseki City[26]

4 日本區(qū)域景觀規(guī)劃的啟示

4.1 構(gòu)建自上而下的景觀法律法規(guī)框架體系

2004年日本頒布實施的“景觀綠三法”，即《景觀法》《實施景觀法時修改相關(guān)法律的法律》《都市綠地保全法的部分修改法律》與此后數(shù)年內(nèi)各自治體推陳的相應地方景觀規(guī)劃與條例，共同為日本景觀法律的實施和相關(guān)規(guī)劃編制工作搭建了完善的框架，因此日本區(qū)域景觀規(guī)劃具有科學且高效的法律法規(guī)支撐。相比之下，我國國土空間規(guī)劃尚缺乏明確且有針對性的景觀法律法規(guī)[34-35]，并存在法律定位不明確和保護工作范疇交叉重疊等顯著問題。因此，有必要梳理現(xiàn)行景觀法規(guī)條例，結(jié)合國土空間規(guī)劃分級，形成針對性強、約束力強、自上而下的景觀法律法規(guī)框架，構(gòu)建區(qū)域景觀保護和永續(xù)利用的實施基礎(chǔ)。

4.2 形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的國土景觀保護發(fā)展機制

我國廣袤的國土資源和豐富的自然人文條件塑造了獨特且多樣的區(qū)域景觀，如何保護山水林田湖草沙及其背后的文化價值，是風景園林的使命和任務(wù)。需要緊密銜接國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的宏觀要求[1]，明確我國區(qū)域景觀風貌的規(guī)劃、保護、導控的定位和任務(wù)，借鑒日本各地對區(qū)域景觀規(guī)劃的探索經(jīng)驗，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃體系的多層級、多尺度、跨區(qū)域等特點，構(gòu)建良好的國土景觀風貌。

4.3 設(shè)置細致完善的景觀規(guī)劃管控方針

我國目前已具備較為完善的大尺度規(guī)劃理論及技術(shù)體系，管控方法亦日趨成熟，但在管控的深入和細節(jié)尚有優(yōu)化空間。較之日本，我國疆域更為廣闊，景觀類型更為多樣。因此，進一步歸納、總結(jié)并細化我國主要景觀類型的管控方法，如山系景觀的眺望視線管控、流域景觀的水域及河岸景觀管控、重要道橋沿線的景觀管控是必要的。宜結(jié)合各省市的國土空間規(guī)劃的編制，明確景觀營造方針和建設(shè)目標，依據(jù)不同類型的景觀資源科學細化對于綠化、建筑、色彩、夜間照明等方面的管控要求。

4.4 搭建符合國情的跨地跨級協(xié)調(diào)管理制度

日本依托分屬不同自治體的景觀協(xié)議會搭建跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)機制，共同推進區(qū)域景觀規(guī)劃的編制和保護工作。我國行政管理雖與日本存在差異，但在國土空間規(guī)劃多規(guī)合一大背景下，建立區(qū)域協(xié)同、上下協(xié)動的空間管理制度已成為新的發(fā)展趨勢。有必要通過跨行政管轄邊界和行政管理級別的協(xié)作管理制度協(xié)調(diào)推進區(qū)域景觀的規(guī)劃工作，可采取政府主導，多部門協(xié)作，構(gòu)建政府、市民、專家、第三方組織共商共治的協(xié)作機制[2]，通過多方合力有序保障景觀規(guī)劃和資源保護工作的落實執(zhí)行。

4.5 提供動態(tài)交互的公眾參與開放平臺

日本已通過在區(qū)域景觀方面累積的大量實踐經(jīng)驗，形成了獨具特點的公眾參與體系，助推規(guī)劃的實施和落地。公眾的“本土視角”對地域景觀資源的理解、識別、評估等具有重要參考價值，可以結(jié)合公眾城市意象調(diào)查、資源評級打分、座談、現(xiàn)場體驗等多種方式廣泛收集信息，識別當?shù)氐闹匾匀蝗宋馁Y源要素，持續(xù)提升公眾參與的積極性。此外，還可以通過互聯(lián)網(wǎng)、可視化、參數(shù)化模擬、數(shù)字交互等方法，形成具有趣味性、環(huán)境教育意義且易于理解的互動展示界面，加強公眾對區(qū)域景觀的理解、保護和參與等意識。

5 結(jié)語

廣袤大地上的山水林田湖草沙資源以及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村等人類活動建造的設(shè)施共同構(gòu)成的豐富多彩的國土景觀，承載著人民心中的美麗鄉(xiāng)愁，我國的區(qū)域景觀需要通過多層級工作支撐復雜多樣景觀面貌的科學規(guī)劃和保護傳承。日本在數(shù)次國土綜合開發(fā)規(guī)劃過程中逐步積累的經(jīng)驗和做法值得借鑒，而如何基于我國的實際情況以及國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的背景，尋求適合我國區(qū)域景觀協(xié)調(diào)與管控的途徑及方式，以創(chuàng)造更為和諧宜人的城鄉(xiāng)人居環(huán)境，值得我們不斷思考和實踐。

圖表來源(Sources of Figures and Tables)：

圖1改繪自參考文獻[15]；圖2來源自百度百科（https://baike.baidu.com/item/%E5%85%B3%E9%97%A8%E6%B5%B7%E5%B3%A1/11024316?fr=aladdin.）；圖3改 繪 自

參考文獻[22]；圖4-1改繪自參考文獻[22]；圖4-2改繪自參考文獻[29]；圖5改繪自參考文獻[34]；圖6改繪自

參考文獻[34]；圖7改繪自參考文獻[26]；表1整理自參考文獻[15]；表2整理自參考文獻[15, 19-28]；表3整理自參考文獻[22]、參考文獻[27]；表4整理自參考文獻[27]。