◆摘? 要：新中國成立70年來，雖然國家各項惠農政策不斷出臺，糧食耕作技術不斷提高，但種植結構不盡合理，結構性過剩和品種性短缺仍然困擾著我們。新的形勢下，從總體國家安全觀和滿足社會主要矛盾變化的角度考慮，制定一部能夠涵蓋從糧食育種至餐桌消費全鏈條的基本法、加快構建我國糧食安全保障法律體系勢在必行。

◆關鍵詞：國家糧食;政策;體系

一、新形勢下對糧食安全法律保障提出的新需求

我國糧食安全法律保障也步入新階段，隨著國際貿易摩擦的升級態(tài)勢、人們對消費認知的不斷提高，我國糧食安全面臨的國際國內形勢更加復雜多變，應盡快建立完善的糧食安全保障法律規(guī)范體系，以維護國家糧食安全。

（一）總體國家安全觀對糧食安全法律保障提出的新需求

在新形勢下將糧食安全法律化、制度化，并以總體國家安全觀為指導思想，形成更高層次上國家糧食安全立法保障體系，為實現國家長治久安這一目標夯實物質基礎，從而維護國家總體安全，探索出一條成功的獨具中國特色的糧食安全發(fā)展路徑。

（二）社會主要矛盾變化對糧食安全法律保障提出的新需求

中國發(fā)展進入新時代，我國社會現階段的主要矛盾已經轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。必須認識到，我國社會主要矛盾所產生的變化意味著國家全局出現了重大轉變，由此對糧食安全提出了更為嚴苛的要求，現在人們不再局限于吃穿用度，“隨便吃”、“多選擇”，而是向往更高更好更有品質的生活方式;相應的社會消費結構發(fā)生了重大轉變，群眾的消費需求逐漸向高質量、安全、健康以及便利性等層面發(fā)展。

（三）國際形勢對糧食安全法律保障提出的新需求

糧食穩(wěn)天下安。當前，由美國挑唆的中美貿易沖突和爭端不斷升級，國家糧食安全又一次被人們所重點關注。在美國先起加征關稅的情況下，我國采取對美國部分商品加征關稅來進行反制措施，其中就包括大豆、玉米、小麥、高粱等在內的部分農產品，這給我國糧食安全問題造成了一定新的挑戰(zhàn)。

二、我國糧食安全保障立法基本狀況及存在問題分析

糧食安全問題必然依賴于立法保障，通過頒布專項立法及各項政策要求等多樣化的方式對糧食安全的每個環(huán)節(jié)展開科學的制度設計，實現糧食安全領域各項風險的可控。

（一）我國糧食安全保障立法基本狀況

1.《國家安全法》把糧食安全上升到國家戰(zhàn)略地位。自黨的十八大以來，我國糧食產量不斷刷新記錄，2018年全國糧食總產量達到65789萬噸，雖比2017年下降了0.6%，但減幅不大，仍處于生產高位水平，安全形勢持續(xù)向好;但總體分析仍然不能掉以輕心。作為全球第一人口大國，我國人均糧食占有量僅為發(fā)達國家三分之一左右，人口數量多，剛性需求持續(xù)增加。我國加入WTO后，糧食供給主要是立足本國和面向國際市場的方式;同樣，我國國內糧食市場逐步放開，而且是范圍更廣、力度更深，一些跨國大糧商利用國外價格低廉的糧食逐步在我國進行糧油產業(yè)戰(zhàn)略布局，形成了一條從生產到加工的糧食產業(yè)鏈條，從而已基本實現對我國從某些品種的原糧和產品方面的壟斷;甚至有個別國家擬以糧食作為“武器”控制我國的國家安全命脈，已經對我國糧食安全造成了不可忽視的影響。

2.我國已初步建立了糧食安全保障法律體系。我國當前在糧食安全領域的各項法律體系中，盡管并沒有就糧食安全及相關問題出臺實施專項法律，但已經出臺的有關糧食安全的法律法規(guī)有多項，比如我國現行的農業(yè)法、糧食流通條例、糧食收購條例、中央儲備糧管理條例等相關法律制度。

3.《食品安全法》明確了糧油食品安全監(jiān)管依據。糧油質量安全是確保食品安全的必要前提。2018年12月修正的《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定了多項包涵糧食質量安全要求的內容?！妒称钒踩ā坊竞w了從“農戶地頭到居民餐桌”食品安全嚴控規(guī)定，實現了對整個產業(yè)鏈條有關環(huán)節(jié)可追溯和安全監(jiān)控，強化了有關部門的法定權限和責任分工，將為有效解決當前人們關注的糧油食品安全問題提供了法律依據，標志著我國糧油食品安全監(jiān)督進入一個新時期。

（二）我國糧食安全保障立法存在的問題分析

1.保障糧食安全法律體系不完備。我國糧食安全保障立法還處于較低水平階段，使得這一法律體系欠缺健全性和完善性，截止目前還沒有一部糧食安全領域的專項立法，用來對糧食安全各個環(huán)節(jié)進行有效引導和規(guī)范，醞釀日久的《糧食法》也未正式出臺，即使較為重要的、數量較少的幾項有關糧食安全的法律制度及政策要求，制定修正實施的時間大部分雖然是近幾年的，但立法效力較低，這些法律制度間并不存在有效的契合性，僅僅是從某一個視角或某一層次上保障糧食安全，因此具有明顯的混亂性和零散性，尚未形成體系。

2.保障糧食安全配套措施不到位。從當前的立法現狀看，諸多條款在司法實踐中不具備可適用性，只是條文的倡導性規(guī)范，也沒有作相應的制度配套安排，可操作性比較差，不少法律規(guī)范僅僅停留在形式層面。

3.保障糧食安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)不銜接。糧食安全領域的相關法律制度對糧食安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)缺乏協調性和統(tǒng)一性。

三、關于加強我國糧食安全保障立法的思考

新形勢下糧食安全面臨著新情況新挑戰(zhàn)，即需要借鑒國際一些好的做法，糾正長期以來我國糧食安全保障過多依賴行政指令、依靠行政政策的現況，進一步提升利用法治保障糧食安全的意識。

（一）強化法律框架設計

正視當前我國在糧食安全領域法律保障體系存在的缺陷性，從基本法到具備直接或間接約束作用的相關法律制度依據法律體系框架進行高標準整體設計，為構建一個新時期完備的糧食安全法律保障體系建言獻策，形成符合我國特點的保障糧食安全的相關法律框架及體系。首先，應當就糧食安全出臺專項基本法，由全國人大制定頒布，納入國家法律基本體系。其次，將與糧食安全相關的各項法律制度、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)章及部門規(guī)章按照基本法的原則和要求展開充分整合、修改和廢止，作為糧食安全法的有益補充。再次，填補糧食安全領域的立法空白。我國在保障糧食安全領域所制定的法律體系應包含法律、行政法規(guī)、規(guī)章及部門規(guī)章等不同效力層次的法律制度，為一種樹狀結構形式，這種制度框架與我國的法制結構相一致，與我國法制體系的傳統(tǒng)相吻合，節(jié)約立法時間及資源，提高糧食安全領域的立法建設效率。

（二）完善立法建設內容

按照上述分析的糧食安全保障法律框架設計，在《糧食安全保障法》這一全面“憲法”的統(tǒng)領下，順應糧食市場化改革發(fā)展的大趨勢，統(tǒng)籌考慮糧食生產、糧食流通、糧食消費等環(huán)節(jié)擁有健全完善的法律保障制度，形成適合我國自身特點的糧食安全保障法律體系。

1.盡快制定出臺《糧食安全保障法》。制定一部適應新形勢下糧食安全的保障“憲法”是當前立法工作的重點內容，是確保我國糧食安全戰(zhàn)略實現預期目標的必然要求。2018年9月，在第十三屆全國人大常委會上提出了相應的立法規(guī)劃，其中，《中華人民共和國糧食安全保障法》屬于第一類項目，并且在任期內能夠提請審議的相關法律草案。

2.修訂現行糧食安全保障的法律法規(guī)和規(guī)章制度。健全的糧食安全保障法律規(guī)范體系應是每方面都有完備的配套法律，并行之有效。需要基本法的全面統(tǒng)籌下，全面梳理當前糧食安全保障領域的各項法律制度及政策要求，著重分析這些制度存在的缺陷，對重復性和沖突性的法律制度進行充分整合和修訂，改變現有糧食法律少，行政法規(guī)、部門規(guī)章多的現象;對已運行有了實踐基礎且符合現行立法條件的，如《糧食流通管理條例》《中央儲備糧管理條例》《基本農田保護條例》《農田水利條例》等行政法規(guī)上升到法律層面，由國務院出臺條例制訂實施細則。對各部門法之間存在矛盾的地方進行調整，使之配套銜接。

3.盡快制定完善空白區(qū)域法律制度。糧食安全法律保障體系作為一項綜合性的法治系統(tǒng)，涵蓋糧食生產環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)、消費環(huán)節(jié)的法律法規(guī)以及糧食預警、應急供應等各個方面，是相互協調和牽制的有機體。為使這個“大系統(tǒng)”更完備，需彌補和完善部分環(huán)節(jié)中存在的立法空白。

新形勢下，國內糧食消費需求不斷升級，國際貿易摩擦日趨加劇以及國家糧食安全的重大戰(zhàn)略部署，給糧食安全賦予新內涵，給法律保障提出新需求。糧食安全依然與能源安全、金融安全在新時期下有同等重要地位，是影響經濟社會穩(wěn)定發(fā)展的主要內容，備受全球的關注與研究。法律作為風險防控中最為有效的手段之一，應發(fā)揮法律在糧食安全保障中的價值作用，以現代化法治理念及模式實現“糧倉”安全。

作者簡介

金寶辰，中共德州市委黨校，山東德州。