華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院 張樹旺，謝汝欣

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，政府、市場大量外來資源進(jìn)入鄉(xiāng)村場域。而大多數(shù)村莊因治理體系不健全，治理能力低下，村民無法形成共同體和集體行動能力，使得能否承接住鄉(xiāng)村振興任務(wù)與資源成為一個(gè)問題。鑒于振興任務(wù)的推行壓力，通常模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會通過項(xiàng)目制和設(shè)立考核權(quán)和村干部薪酬補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，用定期考核村干部的方式推動戰(zhàn)略實(shí)施。這種模式雖然快速推進(jìn)了振興任務(wù)，但使鄉(xiāng)—村關(guān)系從“規(guī)則—遵守”的指導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊睢摹钡慕M織一體化關(guān)系，村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃2018—2022》強(qiáng)調(diào)“充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用”，如何重新激活村莊的共同體屬性，將農(nóng)民組織起來形成集體行動能力，從內(nèi)生的角度激發(fā)村莊自身的振興動力和長效機(jī)制成為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體系塑造中的急迫任務(wù)。增村案例將民主與治理聯(lián)系起來，通過議事制度促成了村莊共同體，破解了鄉(xiāng)村治理碎片化，塑造了新型鄉(xiāng)村治理體系、成功組織化了全體村民高效將外來資源與項(xiàng)目轉(zhuǎn)化鄉(xiāng)村振興效能。解剖這一案例有助于治理驅(qū)動型鄉(xiāng)村振興模式。

一、治理效能視野下的鄉(xiāng)村治理學(xué)術(shù)史梳理

早 在 2009年，Kevin J.O’Brien and Rongbin Han[1]就指出我國鄉(xiāng)村治理過于注重民主選舉而忽略治理有效的需求。而在治理效能上，康曉光[2]指出，我國的鄉(xiāng)村治理實(shí)際是有效的，但基層政府通過各種方法吸納村自治組織進(jìn)而將村莊精英吸納進(jìn)入行政體系。徐勇[3]認(rèn)為中國鄉(xiāng)村社會經(jīng)歷了四個(gè)階段，分別是家—戶主義的分散階段，國家—集體主義的統(tǒng)一階段，個(gè)人主義的分離階段和合作主義階段。鄉(xiāng)村振興應(yīng)該屬于合作主義階段。拜茹和尤光付[4]提出鄉(xiāng)村治理是雙軌運(yùn)行，鄉(xiāng)村自生的自律機(jī)制與外部介入（政府主導(dǎo)）的他律機(jī)制。賀雪峰和仝志輝[5]也提出村莊秩序的建立具有二元性，即行政嵌入和村莊內(nèi)生。

鄉(xiāng)村治理的兩軌制衍生出行政吸納問題。行政吸納最初由金耀基[6]提出，指港英政府吸納社會精英以達(dá)到精英整合、合法性賦予目的。強(qiáng)世功[7]認(rèn)為行政吸納不是無條件的精英整合，而是賦予正當(dāng)性與合法性的手段。林閩鋼[8]認(rèn)為行政吸納治理之所以能成立，主要基于雙方資源依賴的不平等關(guān)系。唐文玉[9]在行政吸納社會基礎(chǔ)上改進(jìn)提出行政吸納服務(wù)模型，“支配”與“配合”取代“控制”成為核心機(jī)制，二者是依附合作關(guān)系。汪錦軍[10]根據(jù)政府介入能力與社會自治能力的強(qiáng)弱劃分出合作共治型、自主治理型、行政主導(dǎo)型、利益劫取型四種模式。

儲建國[11]認(rèn)為由以人民公社為代表的國家公權(quán)力進(jìn)行一元治理，將一切社會力量吸納入行政體系中，形成了單軌政治，增加國家動員的同時(shí)，也破壞了社會秩序。人民公社解體，國家公權(quán)力從基層社會撤出，而原來的基層社會自治力量因被壓制過久失去了活性，基層社會陷入權(quán)力真空狀態(tài)，出現(xiàn)了治理問題。徐勇[12]提到國家在“政權(quán)下鄉(xiāng)”與“政黨下鄉(xiāng)”的過程中通過組織和動員農(nóng)民將農(nóng)民吸納至國家行政體系中，改革開放后則是通過村民自治的民主體制吸納農(nóng)民。反觀鄉(xiāng)村振興中，行政自上而下地吸納自治，同時(shí)大量外來資源下沉村莊，能迅速推廣鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，但在振興項(xiàng)目長久存活上卻存在難以克服的障礙。如何解決這一理論與實(shí)踐難題，增村治理創(chuàng)新案例給學(xué)術(shù)界新的啟示。

二、“自治吸納行政”的新鄉(xiāng)村治理模式

增村轄區(qū)面積4平方公里，下設(shè)9個(gè)村民小組。戶籍戶數(shù)為610戶，人口約2100人，本村在外人口約230人。60歲以上的老年人口約占村總?cè)丝?7%，根據(jù)聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)進(jìn)入嚴(yán)重老齡化階段。轄區(qū)內(nèi)有15家企業(yè)，約吸納30%村內(nèi)勞動力。所有的合作社都已注冊，并組成具有法人資格的增村經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社（股份公司）。村民每年可以分紅約3800元。

（一）“自治吸納行政”模式的形成過程

增村模式的形成與其治理困境與轉(zhuǎn)變密不可分。20世紀(jì)90年代，G省乘著改革開放的春風(fēng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，但由于1994年村兩委征地補(bǔ)償款分配問題及宅基地分配問題引發(fā)長達(dá)20年的村民派系斗爭，此后五屆的村委會都因派系斗爭處于癱瘓狀態(tài)，每屆村委會履職軌跡幾乎是一樣的：上任－查帳－攬權(quán)－斗爭－癱瘓－無作為－下臺困境直到2014年村委會選舉才迎來新轉(zhuǎn)變。無派系的GQD高票當(dāng)選新任村委會主任，聯(lián)合上級政府，創(chuàng)新了新治理體系，將全體村民組織起來，大幅推進(jìn)了鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的落地。其成功經(jīng)驗(yàn)獲得顯著成效并作為成功經(jīng)驗(yàn)由G市政府推廣。GQD針對治理無效的原因進(jìn)行一系列改革形成了增村獨(dú)特的“自治吸納行政”治理模式。

（二）“自治吸納行政”的鄉(xiāng)村治理模式

1.長期派系斗爭為治理騰出空間

長期派系斗爭給村民治理留出空間并促進(jìn)集體價(jià)值共識的覺醒。長期的派系斗爭導(dǎo)致公共事務(wù)無人問津，損害村民切身利益引起其厭煩。在內(nèi)斗中，增村的鄉(xiāng)村精英以及普通村民對公共事務(wù)管理、個(gè)人利益與集體利益的關(guān)系、宗族斗爭、未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展等有了深刻思考。已成形的潛在群體認(rèn)知在適當(dāng)時(shí)候會被社會精英行動喚醒，形成集體的價(jià)值共識。在GQD決定參選后，他們潛在的不滿被喚醒并轉(zhuǎn)化為行動，為處于中立方的新任村兩委的當(dāng)選奠定了群眾基礎(chǔ)。他的當(dāng)選并非政府或村民派系團(tuán)體的舉薦，而是全體村民投票選出，是集體意志的結(jié)果。

2.組織化的村民成為治理主體

GQD上任后公開村里財(cái)務(wù)，成立股份制公司（村合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)社），村里所有治理事務(wù)，如出租物業(yè)和房產(chǎn)、買賣土地、引進(jìn)項(xiàng)目等均交村民代表在會上討論與公開表決。這一舉措將增村公共利益與村民個(gè)人利益強(qiáng)烈聯(lián)結(jié)，從經(jīng)濟(jì)層面將農(nóng)民組織化并形成利益共同體。GQD領(lǐng)導(dǎo)村委會將所有權(quán)力轉(zhuǎn)給村民代表會議。村集體事務(wù)均由村民代表在村民代表會議現(xiàn)場決策，村民對村莊的參與感、責(zé)任感與使命感大幅提升。村民代表自我制定操作性強(qiáng)的議事規(guī)則和設(shè)置責(zé)任明確的功能分區(qū)引導(dǎo)村民代表在法律和規(guī)則框架內(nèi)各抒己見，形成以契約和規(guī)則為基礎(chǔ)的擁有共同意志和行動力的現(xiàn)代型共同體，實(shí)現(xiàn)自我治理。

3.獨(dú)立的資金、人、組織是治理的前提

黨國英提到以前的村民會議相較于村委會，沒有任何的資金支持和法定的獨(dú)立工作人員。增村村合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)社經(jīng)營村莊全部資產(chǎn)，創(chuàng)造的收益除了作為村民分紅，還用于村民議事制度運(yùn)行。村民議事會議的運(yùn)作有充足的資金，也有充足的議題，為決策機(jī)制提供了保障。

行政吸納的核心機(jī)制是控制與功能替代，在鄉(xiāng)村表現(xiàn)為行政化的村委會、公職化的村干部以及科層制、標(biāo)準(zhǔn)化的管理方式。而新機(jī)制與行政吸納則截然不同，村民議事制度的基礎(chǔ)是村民公共利益和村莊公共利益，其決議執(zhí)行于會議現(xiàn)場，并規(guī)定村兩委不兼任村民代表，不干預(yù)代表決議權(quán)的行使。徐勇曾提過中國農(nóng)村社會治理問題之一是社會組織化程度低，分散的村民難以組織起來參與公共事務(wù)。村民數(shù)量增多，由全體村民直接參與管理，操作難度極大并可能造成秩序混亂、效率低下。而增村通過合作社選舉村民代表，由代表在村民議事會議上表達(dá)并決議村莊公共利益問題，代表的村民意見和立場，使分散的村民被組織起來，在村民議事會議這一平臺上管理村務(wù)。

（三）共享治理權(quán)

共享治理權(quán)無準(zhǔn)入門檻和選擇偏好，任何社會主體都可以合法方式參與公共事務(wù)的管理。以行政權(quán)力主導(dǎo)的行政吸納是甄別性吸納，會考慮理性偏好、目的，有意識地篩選其在鄉(xiāng)村社會中的合作或吸納對象，傾向吸納政治素養(yǎng)高、配合程度高的對象來以低成本完成任務(wù)。靳永翥和冷忠燕提到不符合政府偏好的對象會被邊緣化，失去利益表達(dá)機(jī)會，鄉(xiāng)村中會出現(xiàn)利益表達(dá)的“真空地帶”。而新機(jī)制中村民議事會任何村民都可以旁聽或者委托村民代表行使決議權(quán)，表達(dá)利益訴求而不會被治理主體所忽略。村民民主議事廳設(shè)置旁聽席沒有任何選擇偏好，只要對議題感興趣，村民無論學(xué)歷高低、家境貧富，都有資格參與本村公共政治生活，沒有較高的準(zhǔn)入門檻。運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)構(gòu)建虛擬議事廳吸納更多議事主體實(shí)現(xiàn)治理權(quán)的共享。隨著城市化進(jìn)程加快，青壯年村民多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，多委托在村家庭成員處理自身治理資格下的治理權(quán)利。線下村民議事會議只能吸納在村里的中老年村民群體，無法建立現(xiàn)代型共同體，時(shí)空限制導(dǎo)致青壯年村民無法參與村務(wù)，缺乏村民代表性。為解決問題，增村利用現(xiàn)代通訊技術(shù)構(gòu)建虛擬議事廳（微信群）來吸納在外及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的青壯年村民群體參與，最大程度地讓在外村民參與治理議題的討論，議事過程中吸納不同的社會主體。虛擬議事廳帶動在外村民以及其掌握資源回流至村莊，并通過其與村內(nèi)家庭成員的聯(lián)系與影響力帶動其家庭成員參與村莊治理，從而整體上提高村莊的組織和動員能力。

（四）經(jīng)濟(jì)精英型意見領(lǐng)袖的崛起

沈延生提到，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量經(jīng)濟(jì)能人破土而出，經(jīng)濟(jì)精英替代原來權(quán)力精英在社區(qū)的地位。新興經(jīng)濟(jì)精英無需為生活發(fā)愁，在抗拒經(jīng)濟(jì)利益誘惑時(shí)有較大的空間。而且有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村干部在治理中更可能興辦公益事業(yè)、發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)、提高村民福利等。增村村民深陷派系斗爭泥沼，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，村民們求富、求發(fā)展愿望強(qiáng)烈。經(jīng)濟(jì)精英是市場經(jīng)濟(jì)下的成功者，他們利用掌握的經(jīng)濟(jì)、人脈資源為村莊帶來發(fā)展機(jī)遇，集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，村民傾向?qū)⑹种械倪x票給予經(jīng)濟(jì)精英而不是權(quán)力精英，從新一任村委班子高票當(dāng)選可以看出，這是村民的理性選擇。

（五）轉(zhuǎn)移自治平臺以及決策權(quán)

實(shí)踐中基層群眾自治平臺一般在村委會，但村委會也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的準(zhǔn)派出機(jī)構(gòu)。我國鄉(xiāng)村社會中社會化組織程度低，村民分散難以形成共同體，行政權(quán)力與社會公權(quán)力發(fā)生沖突時(shí)，鄉(xiāng)村精英自然會偏向強(qiáng)勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方，村干部背靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，手握村務(wù)決策權(quán)，與村民處于不平等位置。政府通過吸納村干部從而吸納了村委會。而增村機(jī)制通過轉(zhuǎn)移自治平臺達(dá)到議行分離，從而抵御了行政吸納。村民民主治理的核心不在村委會，而在村民代表會議新的自治平臺。村民議事會是不同于村委會的自治平臺，村民代表會議劃分成不同席位，各治理主體都是以平等地位參與村務(wù)管理，村兩委沒有優(yōu)勢地位和話語權(quán)。

法律雖然規(guī)定村委會擁有決議權(quán)，但增村村委會放棄表決權(quán)，即使政府考核村干部并發(fā)薪，也意味著行政權(quán)力無法直接干預(yù)村民集體意志決定及執(zhí)行。相反，經(jīng)村民代表會議表決的政府任務(wù)及外來項(xiàng)目反而成為鄉(xiāng)村吸納的發(fā)展資源。

（六）運(yùn)行邏輯

增村模式同時(shí)是經(jīng)過行政體系認(rèn)可從而進(jìn)入鄉(xiāng)村的新合作方式。行政體系通過控制農(nóng)村資源和村干部準(zhǔn)公務(wù)員化管理，建立一個(gè)延伸至村級的行政系統(tǒng)，目的是挽救因公社解體而呈渙散狀態(tài)的村莊，重建村莊秩序。但控制網(wǎng)絡(luò)過于細(xì)化需要極大的經(jīng)濟(jì)成本和人力，加之分稅制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革，基層政府無力維持。而新模式以鄉(xiāng)村內(nèi)生力量驅(qū)動治理，重新激活村莊的共同體屬性，以較小成本維持農(nóng)村穩(wěn)定，治理成本低，是基層政府推行鄉(xiāng)村振興任務(wù)的較好選擇。

增村模式具體運(yùn)行邏輯如圖1所示。

圖1 自治吸納行政模式

三、結(jié)論

“自治吸納行政”機(jī)制是增村基于自身鄉(xiāng)村振興需要而做出的對行政吸納的回應(yīng)。本文結(jié)合學(xué)術(shù)界對行政吸納概念以及案例研究得出以下結(jié)論與啟示。

（一）農(nóng)民組織化是“自治吸納行政”的基礎(chǔ)

農(nóng)民組織化的重點(diǎn)在于為什么以及如何將農(nóng)民組織起來成為有集體行動能力的共同體，是新機(jī)制得以運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)。在村莊空心化的大環(huán)境下，增村對集體土地實(shí)行“三權(quán)”分置管理，創(chuàng)造村集體與村民間的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)結(jié)，使農(nóng)民組織化成為可能。長期的村內(nèi)派系斗爭，使全體村民意識到團(tuán)結(jié)發(fā)展的益處，喚醒了相同的價(jià)值訴求目標(biāo)；協(xié)商決議程序明確村民的主體地位和權(quán)利；互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建虛擬議事廳使得掌握資源、規(guī)則意識強(qiáng)的青年群體回歸，這種種手段均提高了增村的農(nóng)民組織化程度，最大范圍組織了原子化的村民參與村務(wù)管理。村民們基于共同心理和利益形成共同體組織，能通過村民代表的討論與決策過程形成集體意志并順利執(zhí)行。

（二）鄉(xiāng)村精英的偏向是“自治吸納行政”的助手

增村可以抵御行政吸納并反吸納，鄉(xiāng)村精英的立場也很重要。基于理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，鄉(xiāng)村精英的立場取決于自身的利益，也會受到鄉(xiāng)土情懷以及其他因素的影響，是保護(hù)人型經(jīng)紀(jì)與盈利型經(jīng)紀(jì)的混合體。而經(jīng)濟(jì)精英意見領(lǐng)袖的權(quán)威來自于其在市場經(jīng)濟(jì)中成功的經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和資源，而非依靠行政權(quán)力賦予。增村村民形成的具有共同意志和行動力的共同體，影響了鄉(xiāng)村精英的立場，致使他們與村民一方，幫助村民在法律和政策框架下構(gòu)建村莊共同體運(yùn)作模式。

（三）治理能力的提高是“自治吸納行政”的內(nèi)生動力

行政吸納實(shí)質(zhì)是以行政方式來替代和彌補(bǔ)村民缺失的治理能力，行政嵌入的村莊秩序雖然可以維持短期穩(wěn)定，但行政嵌入的村莊秩序終究是外來之物，沒有村莊內(nèi)生秩序的支持，治理成本居高不下。增村設(shè)置了操作性強(qiáng)的議事規(guī)則和程序、功能明確的議事分區(qū)，將新治理模式固定下來，創(chuàng)新了治理表達(dá)和治理執(zhí)行區(qū)分的組織平臺，疏通了自下而上的民意表達(dá)渠道，群眾訴求基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)且不受治理系統(tǒng)外因素影響，真正做到多數(shù)人的村民自治而非行政化或少數(shù)人的村委會治理，以穩(wěn)定的議事制度來推動村莊內(nèi)部村民治理能力的提升，從而維持內(nèi)生的村莊秩序，形成良性循環(huán)，從根本上壯大村民共同體的力量實(shí)現(xiàn)“自治吸納行政”模式。