林斌

摘要：本文從政府采購市場現(xiàn)狀和科技型中小企業(yè)發(fā)展存在的主要問題分析入手，借鑒國際經(jīng)驗，提出我國利用政府采購扶持科技型中小企業(yè)發(fā)展的對策建議。

關(guān)鍵詞：政府采購;科技型中小企業(yè);對策建議

政府采購體現(xiàn)國家意志，對社會經(jīng)濟有著其他采購主體不可替代的影響，已成為各國政府經(jīng)常使用的一種宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段。因此，在實施國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中，借助政府采購手段，著力扶持和促進科技型中小企業(yè)發(fā)展意義重大、效果顯著。但是，作為中小企業(yè)政營重要組成部分，科技型中小企業(yè)因其特殊的組織屬性，也存在著基礎(chǔ)弱、風險高、機會少、變數(shù)大等諸多問題，必須引起政府部門的高度重視。

一、我國政府采購扶持科技型中小企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

1、政府采購的法律法規(guī)體系及其功能定位。我國現(xiàn)行的政府采購法律體系主要由《政府采購法》（2002年）和《招標投標法》（1999年）等法律及其配套的行政規(guī)章組成。作為主干法，《政府采購法》在確立完整明確的公平交易規(guī)則基礎(chǔ)上，強化政府采購政策對經(jīng)濟社會目標的調(diào)控能力，這是政府采購不同于一般市場行為的重要特點，也是國際上通行的做法。我國政府采購的功能主要包括：節(jié)約財政支出、提高采購資金的使用效益;強化宏觀調(diào)控;活躍市場經(jīng)濟;推進反腐倡廉;保護民族產(chǎn)業(yè)等，并明確將“促進中小企業(yè)發(fā)展”作為立法的總則要求之一。

2011年，財政部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)的《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》明確：采取預留采購份額、降低門檻、價格扣除、鼓勵聯(lián)合體投標和分包等具體措施促進中小企業(yè)發(fā)展，并通過政府采購計劃管理、合同管理、引入信用擔保手段、報告和公開制度、信息化建設(shè)等措施保證該項政策落實。辦法規(guī)定，任何單位和個人不得阻撓和限制中小企業(yè)自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場，政府采購活動不得以注冊資本金、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等供應商的規(guī)模條件對中小企業(yè)實行差別待遇或者歧視待遇。各級財政部門也先后出臺了關(guān)于支持中小企業(yè)參與政府采購的相關(guān)制度。

我國的政府采購市場發(fā)展迅猛。有資料統(tǒng)計表明，2000年全國政府采購額為327.9億元，比上年增長約1.5倍，其中貨物、工程和服務類這三大類采購在政府采購中所占的比重分別為67%、23%和10%。到了2017年，全國的政府采購規(guī)模已達32114.3億元，比上年同口徑增加6382.9億元，增長24.8%，占全國財政支出和GDP的比重分別為12.2%和3.9%。

2.科技型中小企業(yè)發(fā)展存在的主要問題?？萍夹椭行∑髽I(yè)是指依托一定數(shù)量的科技人員從事科學技術(shù)研究開發(fā)活動，取得自主知識產(chǎn)權(quán)并將其轉(zhuǎn)化為高新技術(shù)產(chǎn)品或服務，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的中小企業(yè)。換言之，是以創(chuàng)新為使命和生存手段的一類企業(yè)。它有四個明顯的特征：其一，身份普通，為在中國境內(nèi)注冊的居民企業(yè)，即民營性質(zhì);其二，規(guī)模微小，其職工總數(shù)、銷售收入、資產(chǎn)總額等都有明確的限定?？萍夹椭行∑髽I(yè)是小微企業(yè)的重要組成部分。根據(jù)2020年中國小微企業(yè)行業(yè)現(xiàn)狀分析，其工業(yè)總產(chǎn)值、銷售收入、實現(xiàn)利稅大約分別占中國經(jīng)濟總量的60%、57%和40%，并提供了75%的城鎮(zhèn)就業(yè)機會。在數(shù)量占比上更是占絕對優(yōu)勢。據(jù)國家工商總局的數(shù)據(jù)顯示，目前我國約有小微企業(yè)近1000萬戶（其中西部10省市約有160多萬戶，占比16.16%;中部9省市約有220多萬戶，占比22.24%;東部12省市約有600多萬戶，占比61.6%），這些小微企業(yè)主要密集在長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)和福建省等5個省市。

小微企業(yè)由于體量的原因，大多天然地具有諸多發(fā)展制約因素。從某種程度上看，小微企業(yè)的困局就是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的困局，小微企業(yè)的生存環(huán)境能否改善與中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式緊密相關(guān)。因此，小微企業(yè)的困境不僅是基層經(jīng)濟狀況的反映，同時也已經(jīng)成為判斷決策層宏觀經(jīng)濟政策的感應器。大多數(shù)科技型中小企業(yè)在其發(fā)展的過程中受到了內(nèi)外多種因素的限制，存在突出問題。

1、融資難問題。小微企業(yè)、包括科技型中小企業(yè)，大部分是自我籌資發(fā)起的，總量較小，不足以支持企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。我國中小企業(yè)外部融資渠道看起來很多，但實際上卻步履維艱。第一，國家財政支持基本無望。隨著經(jīng)濟體制改革的深化，國家已基本上取消了對非國有企業(yè)的財政支持，使得國家財政支持這一渠道基本堵塞;第二，上市融資關(guān)山重重。我國現(xiàn)有的資本市場實行發(fā)審排隊制度，股權(quán)配置制度近乎苛刻，再加上中小企業(yè)的會計制度往往難以達到《公司法》以及《企業(yè)會計制度》的要求，無形中阻滯了中小企業(yè)上市融資的腳步;第三，由于科技型中小企業(yè)經(jīng)濟規(guī)模體量小、技術(shù)更新速度快、市場敏感程度高等特點，以及有形資產(chǎn)少、流動比率高、可資抵押貸款的資產(chǎn)不多等原因，實際上很難從國有銀行和融資機構(gòu)獲得所需的借貸;第四，民間借貸此路不通。民間借貸因游離于金融監(jiān)管之外，不能有效抵御風險，故被國家嚴令禁止;第五，創(chuàng)新基金支持力度不足。根據(jù)2004-2014年創(chuàng)新基金的立項統(tǒng)計結(jié)果顯示，2012年創(chuàng)新基金扶植和資助占整個企業(yè)項目投資的比例不超過10%，2010年度最低僅為3.62%。凡此種種，都是制約科技型中小企業(yè)融資難的現(xiàn)實因素。

2、知識產(chǎn)權(quán)保護乏力問題?？萍夹推髽I(yè)的生命力就在于技術(shù)創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)上。目前，我國至今沒有一部專門針對中小企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)保護條例，現(xiàn)有的專利保護申請必須支付較高的費用、還要耗費大量的人力和時間，難以適應科技型中小企業(yè)的需求。同時，由于科技型中小企業(yè)的人才流動性大，還存在著較大的知識產(chǎn)權(quán)外泄隱患，一旦發(fā)生，必然涉及維權(quán)的法律訴訟費用，使企業(yè)處于開發(fā)與保護的兩難境地，挫傷企業(yè)創(chuàng)新的積極性。這些短板，致命我國民營科技企業(yè)科研投入強度持續(xù)下降：2006年我國民營科技企業(yè)研發(fā)投入強度為9.75%，而2013年下降到了6.58%，到2015年僅為3.96%。即便是在科技型中小企業(yè)最為集中的高新區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)，2013年的研發(fā)投入強度也僅為7.13%，低于2006年民營科技企業(yè)9.75%的投入強度。

3、政府采購中政策性功能缺失問題?，F(xiàn)有的法律環(huán)境條件，很難能使科技型中小企業(yè)分享到政府采購這一特殊形式與內(nèi)涵的科技服務。主要有三點：第一，是政府扶持的政策不明確、力度不到位所致。雖然我國在《政府采購法》等相關(guān)的法律中明確了政府采購要實現(xiàn)維護國家和社會公共利益的目的、促進中小企業(yè)的發(fā)展、支持本國工業(yè)的發(fā)展等政策指向，在實際操作過程中，關(guān)注的焦點則是節(jié)約財政支出，常常將成本作為考慮的第一因素，忽視了政府采購扶持科技型中小企業(yè)的政策性功能。一些有潛力的科技型中小企業(yè)也常因參與投標成本過高、條件過嚴等原因放棄參與政府采購的市場競爭。第二，是政府采購審計監(jiān)督體系不夠完善所致。盡管我國已經(jīng)形成了由人大、財政、審計和社會監(jiān)督組成的監(jiān)督體系，但在實際運作中基本處于“不作為”的狀態(tài)，招標過程中“明招暗定”、權(quán)力尋租等不公正和不公平的現(xiàn)象時有發(fā)生。在這種無序競爭環(huán)境下，科技型中小企業(yè)的受傷程度要遠大于大企業(yè)。第三，是缺乏對科技型中小企業(yè)及科技型產(chǎn)品的認定制度所致。迄今為止，對國貨、科技創(chuàng)新產(chǎn)品以及科技型企業(yè)都沒有一個統(tǒng)一的界定，一些國外大公司大量占據(jù)我國政府采購市場，一些傳統(tǒng)行業(yè)、傳統(tǒng)企業(yè)搖身一變成科技型企業(yè)謀取政策支持。由于無法可依，使得政府采購對科技型企業(yè)的激勵無法達到預期。

二、發(fā)達國家政府采購扶持科技型中小企業(yè)的經(jīng)驗

1、加強立法，形成政府采購的法律體系。如美國政府專門出臺了《小企業(yè)法》、《信息自由法》和《小企業(yè)創(chuàng)新開發(fā)法》，確保中小企業(yè)在獲取公平市場機會的同時，鼓勵小型科技企業(yè)發(fā)展。還頒布了類似的《購買國貨法》等，以法律形式明確支持國貨、支持中小企業(yè)、支持自主創(chuàng)新。

2、配套可執(zhí)行的政策措施?！堵?lián)邦采購法》規(guī)定聯(lián)邦政府10萬元以下的政府采購必須向小企業(yè)開放，10萬元以上的要根據(jù)具體情況考慮給予小企業(yè)價格上的優(yōu)惠，優(yōu)惠幅度為6%-12%;同時要求將大型合同的25%分包給小企業(yè)，在評標機制中優(yōu)先考慮小企業(yè)。即使在GPA框架約束下，美、韓等國在保護本國市場、確定“門檻價”等問題上，也都做出了有利于保護中小企業(yè)的各項規(guī)定。

3、完善的管理機構(gòu)和有效的監(jiān)督與申訴制度。如美國的小企業(yè)管理局（SBA），它在各地都成立了小企業(yè)采購處等機構(gòu)，專門扶持小企業(yè)參與政府采購。美國、英國、瑞典、新加坡等國家的政府采購制度，都有嚴格的審計監(jiān)督機制、暢通的申訴通道和有效的救濟服務，以提高政府采購的效率，并保障中小企業(yè)在政府采購中獲得應有的份額。

4、積極開拓海外政府采購市場。他們一方面在有關(guān)對外貿(mào)易協(xié)定、協(xié)議中積極為本國小企業(yè)進入海外政府采購市場創(chuàng)造有利條件，另一方面在內(nèi)政環(huán)境上也專門提供了扶持小企業(yè)開拓國際市場的優(yōu)惠政策。有數(shù)據(jù)顯示，1994至1998年，美國小企業(yè)從加拿大獲取的政府財股合同的數(shù)量和金額分別占到了全美公司同類指標的15%和16%，且主要集中在高技術(shù)含量的計算機、遠距離通訊、環(huán)保技術(shù)等領(lǐng)域。

三、我國利用政府采購扶持科技型中小企業(yè)發(fā)展的對策建議

我國政府采購要從國情出發(fā)，并借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，在不違背WTO規(guī)則的原則下，最大限度地發(fā)揮政府采購的宏觀調(diào)控職能，扶持科技型中小企業(yè)的自主創(chuàng)新和發(fā)展。

1、完善政府采購的法律制度，使扶持科技型中小企業(yè)的發(fā)展有法可依。（1）用統(tǒng)一的立法原則修訂現(xiàn)有法律之間的沖突。如《政府采購法》與《合同法》和《招投標法》等之間存在的矛盾。同時對政府采購的范圍進行重新界定，合理擴大政府采購規(guī)模，以保障政府采購政策性功能的有效發(fā)揮。（2）制定能夠有利于科技型中小企業(yè)促進技術(shù)創(chuàng)新、科技型中小企業(yè)認定、國貨認定、特別是解決科技型企業(yè)融資難、信息不對稱等問題的法律法規(guī)，為政府采購扶持科技型中小企業(yè)提供法律依據(jù)。

2、加強知識產(chǎn)權(quán)保護，提高企業(yè)核心競爭力。（1）完善現(xiàn)有的法律制度，研究制定適合于科技型中小企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)保護條例，出臺有利于科技型中小企業(yè)參與政府采購競爭的政策。（2）降低科技型中小企業(yè)進行自主創(chuàng)新和知識產(chǎn)權(quán)維護的成本，提高企業(yè)的維權(quán)意識。要簡化專利申請程序、降低申請和維護費用，要對侵犯科技型中小企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)的行為進行重罰。（3）加大對知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)的救濟力度。企業(yè)或個人一旦遭到侵權(quán)，可以通過有效的救濟制度使損失在最短的時間內(nèi)降到最低。

3、制定標準，明確扶持力度。（1）完善科技型中小企業(yè)認定標準，使政府采購的扶持政策落到實處，要從企業(yè)規(guī)模、人員結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品性質(zhì)、研發(fā)投入強度等角度對科技型中小企業(yè)作一個動態(tài)的、完整的界定，防止魚目混珠。（2）制定國貨認證制度，確立購買國貨優(yōu)先原則，做到肥水不流外人田。（3）效仿國外成功經(jīng)驗，出臺扶持科技型中小企業(yè)的硬性規(guī)定。比如，一定數(shù)量的政府采購合同必須給予中小企業(yè)，中小企業(yè)獲得政府采購合同將能得到一定的優(yōu)惠等等，在此基礎(chǔ)上進一步研究加大對科技型中小企業(yè)的扶持力度。

4、區(qū)別對待，有針對性地進行重點扶持。（1）加大對自主創(chuàng)新產(chǎn)品的采購力度，并根據(jù)行業(yè)的發(fā)展情況有計劃、有步驟地調(diào)整或更新采購目錄。（2）對一些有前景的但目前沒有市場的產(chǎn)品或行業(yè)進行重點扶持，實行定點采購。（3）在資金支付方面，加大財政預算資金來源，確保及時支付采購貨款，做到不占用科技型中小企業(yè)資金，有條件的省市甚至可以采用對部分科技型中小企業(yè)實行預付資金，減輕中小企業(yè)的融資壓力。

5、建立科技型中小企業(yè)管理委員會。借鑒美國的SBA經(jīng)驗，建立科技型中小企業(yè)管理委員會，直屬地方政府。其主要職責是：對科技型中小企業(yè)的發(fā)展給予政策性的指導，負責收集與科技型中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)的信息，負責科技型中小企業(yè)的認證以及中小企業(yè)供應商的信用認證，在參與政府采購活動中為企業(yè)提供擔保，資金融通等服務，或者以管理委員會的名義參加政府采購，然后再將項目分包給企業(yè)，負責政府采購合同的跟蹤及投訴處理等事項，為企業(yè)提供關(guān)于政府采購法規(guī)的咨詢和培訓服務等。

6、建立和完善政府采購監(jiān)督機制。（1）加強政府采購各個部門的內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)。政府部門應強化接受監(jiān)督的意識，通過電話、電郵、信訪、網(wǎng)絡(luò)論壇等多種手段接受監(jiān)督，實行投訴受理和回饋制度，建立問責處理機制。（2）鼓勵企業(yè)間互相監(jiān)督。（3）組建專門的政府采購監(jiān)督委員會。對政府采購的預算、信息披露、招投標、合同執(zhí)行等進行審查監(jiān)督，同時接受并處理企業(yè)或公眾的舉報、投訴。其成員由財政部門、審計部門、紀檢委、人大、企業(yè)及社會人士推薦和選舉產(chǎn)生。（4）建立和完善法律救助體系，對政府采購中的違法違規(guī)行為進行司法干預。

參考文獻

[1]高昌林，等.完善購買國貨原則促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策建議[J].中國科技論壇，2016，（3）： 3-7.