□李 停

[內(nèi)容提要]如何激活農(nóng)地的金融屬性，借助農(nóng)地金融創(chuàng)新讓土地流動(dòng)起來，以此帶動(dòng)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)實(shí)現(xiàn)收入均等化，已成為當(dāng)前縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要舉措。本文立足當(dāng)前農(nóng)村工作實(shí)際，從制度、政策、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等多維視域下全方位考察在我國(guó)現(xiàn)階段推行農(nóng)地金融創(chuàng)新的可行性。研究表明，私有制不是農(nóng)地金融化的必要條件，農(nóng)地金融化不會(huì)改變當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基本土地制度；政府先后修訂了相關(guān)法律、陸續(xù)出臺(tái)專項(xiàng)政策，為農(nóng)地金融創(chuàng)新護(hù)駕起航；農(nóng)地的生存保障功能日益淡化，各種社會(huì)保障制度逐漸覆蓋農(nóng)村，為現(xiàn)階段推行農(nóng)地金融創(chuàng)新建立良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境；我國(guó)商業(yè)銀行開展資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、定價(jià)、流程設(shè)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等方面已有多年實(shí)踐基礎(chǔ)，為實(shí)施農(nóng)地金融創(chuàng)新提供技術(shù)支撐。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展的矛盾”。不平衡不充分發(fā)展突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展，其中農(nóng)業(yè)缺乏有效擔(dān)保物導(dǎo)致融資難已成為制約我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸(羅劍朝，1994；張學(xué)兵等2011)。[1-2]如何激活農(nóng)地的金融屬性，讓不能移動(dòng)的土地通過農(nóng)地金融創(chuàng)新流動(dòng)起來，以此帶動(dòng)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)實(shí)現(xiàn)收入均等化，已成為當(dāng)前縮小我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距的重要抓手(周小全，2012)。[3]近年來黨和政府加大農(nóng)地金融化改革步伐，先后制定出臺(tái)一系列普惠金融措施，在政策層面為農(nóng)地金融創(chuàng)新破冰。十八屆三中全會(huì)鼓勵(lì)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，2014年中央一號(hào)文件又將“三權(quán)分置”作為當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的主攻方向，賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)新的權(quán)能。2018年12月29日，最新修訂的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都可以向金融機(jī)構(gòu)抵押擔(dān)保融資，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的“流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保掃清法律障礙。圍繞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)密集出臺(tái)的一系列政策、法規(guī)，有力地支撐了農(nóng)地金融創(chuàng)新實(shí)踐。

農(nóng)地金融創(chuàng)新是舶來品，在我國(guó)推廣實(shí)施將會(huì)面臨完全不同的制度、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，這會(huì)不會(huì)導(dǎo)致“橘生淮北則為枳”的后果，顯然對(duì)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)地金融創(chuàng)新的可行性分析是其它后續(xù)研究的基礎(chǔ)。學(xué)界對(duì)農(nóng)地金融化可行性的研究由來已久，尹云松(1995)認(rèn)為無論體現(xiàn)社會(huì)保障功能的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是拍賣所得靈活性較強(qiáng)的“四荒”地使用權(quán)都具備他物權(quán)的基本特征，完全可以充作抵押的標(biāo)的物。[4]鄧大才(2003)、文秀勤(2015)指出隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，農(nóng)村土地產(chǎn)出占農(nóng)民家庭總收入比重逐漸降低，農(nóng)民就業(yè)渠道日趨多元化，對(duì)土地的依賴性大大降低。土地所承擔(dān)的社會(huì)保障功能逐漸弱化，為農(nóng)村土地證券化提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。[5-6]朱玉林(2007)則主張農(nóng)地證券化的經(jīng)濟(jì)可行性關(guān)鍵在于農(nóng)村土地支持債券在資本市場(chǎng)的可售性。[7]還有學(xué)者重視農(nóng)地金融需求微觀基礎(chǔ)的實(shí)證研究。王平等(2012)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化程度和土地經(jīng)營(yíng)面積對(duì)農(nóng)戶參與農(nóng)地抵押貸款的意愿影響顯著；[8]臧波等(2013)基于農(nóng)戶視角對(duì)農(nóng)村土地權(quán)益證券化的主體意愿影響因素進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)家庭認(rèn)知水平和家庭支出水平與農(nóng)地證券化意愿顯著正相關(guān)；[9]盧建新等(2013)對(duì)中部六省農(nóng)戶調(diào)查問卷的分析表明，土地承包方式、土地流轉(zhuǎn)信心、農(nóng)戶權(quán)益受否受到侵害、惠農(nóng)政策和農(nóng)戶非農(nóng)技能等因素顯著影響證券化意愿度。[10]

不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)地金融創(chuàng)新可行性研究集中在農(nóng)地證券化方面，且研究局限在經(jīng)濟(jì)上的可行性。事實(shí)上，農(nóng)地金融創(chuàng)新的內(nèi)涵和外延比農(nóng)地證券化都要廣，農(nóng)地證券化僅僅是農(nóng)地金融創(chuàng)新的高級(jí)形式，農(nóng)地證券化可行性分析不能簡(jiǎn)單等同于農(nóng)地金融創(chuàng)新可行性分析。同時(shí)農(nóng)地金融創(chuàng)新是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，不僅是簡(jiǎn)單金融產(chǎn)品上的技術(shù)變革，也是制度、政策、經(jīng)濟(jì)上的重大革新。中國(guó)作為發(fā)展中的大國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有相當(dāng)大的差距，農(nóng)村金融更是十分落后。更為重要的是國(guó)外土地私有，而我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地集體所有，這意味著無論在理論還是實(shí)踐上，都不能盲目照搬照抄以私有制為前提的農(nóng)地金融創(chuàng)新?；谏鲜隹紤]，本文立足當(dāng)前農(nóng)村工作實(shí)際，在制度、政策、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等多維視域下全方位考察我國(guó)現(xiàn)階段推行農(nóng)地金融創(chuàng)新的可行性。研究表明，私有制不是農(nóng)地金融化的必要條件，農(nóng)地金融化不會(huì)改變當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基本土地制度。為大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展過程中的融資難題，政府先后修訂了相關(guān)法律、陸續(xù)出臺(tái)專項(xiàng)政策，為農(nóng)地金融創(chuàng)新護(hù)駕起航；土地具有稀缺性和原始不能改變的經(jīng)濟(jì)特征，是資本化和證券化最理想的標(biāo)的物。同時(shí)，農(nóng)地的生存保障功能日益淡化，各種社會(huì)保障制度逐漸覆蓋農(nóng)村也為現(xiàn)階段推行農(nóng)地金融創(chuàng)新建立良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境；我國(guó)商業(yè)銀行開展資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、定價(jià)、流程設(shè)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等方面已有多年實(shí)踐基礎(chǔ)，為實(shí)施農(nóng)地金融創(chuàng)新提供技術(shù)借鑒。一句話，當(dāng)前開展農(nóng)地金融創(chuàng)新既是必要的，也具備制度、政策、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的可行性。

一、農(nóng)地金融創(chuàng)新不改變現(xiàn)有我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，它既不以私有制為前提，又不會(huì)必然導(dǎo)致農(nóng)民失地，其推行具有制度可行性

(一)私有制不是農(nóng)地金融創(chuàng)新的必要條件

農(nóng)地金融創(chuàng)新始于20世紀(jì)80年代，迎合了西方發(fā)達(dá)國(guó)家全球范圍內(nèi)的金融創(chuàng)新。發(fā)達(dá)國(guó)家土地私有制，學(xué)界早期存在一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為私有制是農(nóng)地金融化的必要前提并以此作為理由反對(duì)在中國(guó)推行。筆者認(rèn)為導(dǎo)致這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)主要源于兩方面原因：一是混淆作為證券化標(biāo)的物的“資產(chǎn)”和“資產(chǎn)的收益流”，或者說“服務(wù)的源泉”和“服務(wù)流”；二是源自根深蒂固的自由主義經(jīng)濟(jì)思潮影響，將產(chǎn)權(quán)清晰化簡(jiǎn)單等同于私有制。農(nóng)地金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)都是從資產(chǎn)抵押貸款開始的，在我國(guó)農(nóng)地金融實(shí)踐中包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，分別適用于原始承包戶和流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)大戶的融資需求。在這里，抵押標(biāo)的物既不是土地承包權(quán)，更不是所有權(quán)，而是承包期或者合同期內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者更為準(zhǔn)確的說是承包期(合同期)內(nèi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來的收益流。真正用于抵押的土地未來的服務(wù)流，而不是提供服務(wù)源泉的土地本身。相應(yīng)的銀行授信額度不是根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)值核算，而是依據(jù)承包期(合同期)內(nèi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來收益流的貼現(xiàn)值。通常，抵押權(quán)是由債務(wù)人就其提供抵押的財(cái)產(chǎn)所設(shè)定的物權(quán)，要求抵押人對(duì)抵押標(biāo)的物擁有處分權(quán)。只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，處分所有權(quán)中分離出去的使用權(quán)或再次分離的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地所有制無關(guān)。

我國(guó)農(nóng)村土地歷經(jīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和“三權(quán)分置”改革后，已經(jīng)形成了邊界清晰、權(quán)屬分明的產(chǎn)權(quán)體系，完全可以充當(dāng)?shù)盅簶?biāo)的物資產(chǎn)。已經(jīng)明確，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)和物權(quán)屬性雖尚無定論，但債權(quán)物權(quán)化在金融創(chuàng)新實(shí)踐中日趨成熟，兩者都具備抵押、擔(dān)保的法理基礎(chǔ)。事實(shí)上，即便在西方私有制國(guó)家，土地證券化實(shí)踐中也有廣義和狹義之分。狹義的土地證券化僅是土地作為服務(wù)源泉的資產(chǎn)證券化，而廣義的土地證券化還包括以土地貸款、土地項(xiàng)目貸款和土地項(xiàng)目收益為抵押的資產(chǎn)證券化。充分說明私有制從來就不是農(nóng)地證券化的必要條件，關(guān)鍵是權(quán)屬關(guān)系清晰和穩(wěn)定的收益流預(yù)期。

(二)推行農(nóng)地金融創(chuàng)新并不必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失地

過去反對(duì)農(nóng)地金融創(chuàng)新的一個(gè)重要理由是，推行農(nóng)地金融創(chuàng)新可能導(dǎo)致農(nóng)民失地，成為無房、無地、無社保的“三無”人員，增加農(nóng)村改革的風(fēng)險(xiǎn)(溫鐵軍，2000；陳錫文，2013)。[11-12]既然充當(dāng)?shù)盅旱牟皇浅邪鼨?quán)，而是有限承包期(合同期)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，通俗地講是“蛋”不是“雞”，那么對(duì)失地的忌憚未免是杞人憂天。當(dāng)債務(wù)人不能履約，銀行作為債權(quán)人履行權(quán)益并不一定會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去承包權(quán)，可以通過強(qiáng)制管理的方式(高圣平，2014)。[13]實(shí)踐中，為解決涉農(nóng)金融資產(chǎn)處分難的問題，可以以村為單位建立集體土地收儲(chǔ)機(jī)制，對(duì)于市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)困難的擬處置農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，由村集體或地方政府土地儲(chǔ)備中心強(qiáng)制管理。各級(jí)土地儲(chǔ)備中心對(duì)抵押處置的經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)，根據(jù)承包期(合同期)的剩余年限，再向社會(huì)公開招標(biāo)經(jīng)營(yíng)，以招標(biāo)收入保障債權(quán)人的權(quán)益。承包期(合同期)滿，權(quán)益恢復(fù)，經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為基礎(chǔ)的農(nóng)地金融創(chuàng)新并不必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失地。對(duì)于債權(quán)人而言，業(yè)務(wù)重心是如何綜合考慮承包期和合同期、未來經(jīng)營(yíng)收益和其它不確定性等因素，核算出農(nóng)地資產(chǎn)的抵押價(jià)值，顯然這是技術(shù)層面的問題。

(三)農(nóng)地金融創(chuàng)新能更好體現(xiàn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)越性

農(nóng)地金融創(chuàng)新不改變現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，其推行具有制度可行性。推行農(nóng)地金融創(chuàng)新，并沒有改變家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，反而會(huì)促進(jìn)經(jīng)營(yíng)形式多樣化發(fā)展。農(nóng)民可以選擇兼業(yè)化自己耕種，也可以采取土地入股方式成立農(nóng)民專業(yè)合作社，還可以家庭為基本單位將承包地進(jìn)行信托流轉(zhuǎn)。既可以家庭為基本單位在信托機(jī)構(gòu)承包或租賃土地自主經(jīng)營(yíng)，也可以聯(lián)合若干農(nóng)戶租賃具有信托資本功能的土地實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。通過優(yōu)化經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)化選擇機(jī)制，讓稀缺的土地要素經(jīng)常與會(huì)經(jīng)營(yíng)、善管理、懂市場(chǎng)的職業(yè)農(nóng)民結(jié)合在一起，最大限度地發(fā)揮土地效能。入股、信托既是農(nóng)地金融創(chuàng)新模式，同時(shí)也是土地流轉(zhuǎn)方式。土地流轉(zhuǎn)過程中改變的僅是人地結(jié)合方式，原始承包關(guān)系并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。信托資本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民自由遷徙，其轉(zhuǎn)讓也不影響信托機(jī)構(gòu)行使實(shí)物土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(蒲堅(jiān)，2014)。[14]

農(nóng)地金融創(chuàng)新不僅沒有改變現(xiàn)行農(nóng)村基本基本制度，還能更好地體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性。改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平經(jīng)常告誡我們：“在改革中我們始終堅(jiān)持兩條根本原則，一是以社會(huì)主義公有制為主體，一是共同富?！?。但片面追求“一大、二公、三純”的集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，曾給我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來災(zāi)難性后果，共同富裕被人人貧窮取而代之。如何堅(jiān)持農(nóng)地集體所有、探索公有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，走出所有制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的邏輯悖論，“三權(quán)分置”及其激活的農(nóng)地金融創(chuàng)新提供了新思路。土地入股組建土地股份合作社和信托都是土地公有制在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村行之有效的實(shí)現(xiàn)形式。推行土地股份合作具有合作制天然的公平優(yōu)勢(shì)，又能發(fā)揮資本表決權(quán)對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)敏銳的特點(diǎn)，有利于勞動(dòng)、資本、土地等各要素主體通力協(xié)作機(jī)制的形成，構(gòu)建多元市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)的格局。土地信托是公有制的有效形式，學(xué)界稱之為信托共有，能兼顧公平和效率，可實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公有制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的完美兼容。土地信托既能保證農(nóng)民對(duì)承包權(quán)個(gè)體所有的私人屬性，又體現(xiàn)出個(gè)體不能獨(dú)占和支配全部資產(chǎn)的共有屬性。信托財(cái)產(chǎn)擺脫私人控制成為社會(huì)共有財(cái)產(chǎn)，踐行了馬克思所說的“作為私人財(cái)產(chǎn)的資本在資本主義生產(chǎn)方式本身范圍內(nèi)的揚(yáng)棄”和“在生產(chǎn)資料共同占有的基礎(chǔ)上，重建個(gè)人所有制”的偉大構(gòu)想。信托共有制的“共治、共享”機(jī)制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值準(zhǔn)則天然契合，使得土地信托成為現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要路徑安排，充分體現(xiàn)社會(huì)主義的制度優(yōu)越性(蒲堅(jiān)，2014)。[14]

二、政府適時(shí)修訂了農(nóng)地金融業(yè)務(wù)相關(guān)法律、法規(guī)，密集出臺(tái)專項(xiàng)政策文件，農(nóng)地金融創(chuàng)新政策環(huán)境歷經(jīng)禁止、試點(diǎn)再到允許鼓勵(lì)的過程

由于農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)約束，我國(guó)農(nóng)地金融化始于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，也是目前國(guó)內(nèi)應(yīng)用最廣泛的農(nóng)地金融創(chuàng)新形式。改革開放前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采取集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)農(nóng)地金融既不存在供給，也不存在需求，農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新活動(dòng)自然無從談起。改革開放后，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要大量資金，尤其是各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的出現(xiàn)，農(nóng)地金融在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生并越發(fā)強(qiáng)烈。我國(guó)政府審時(shí)度勢(shì)、因勢(shì)利導(dǎo)，適時(shí)修訂了《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等農(nóng)地金融業(yè)務(wù)相關(guān)法律，黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央一號(hào)文件、國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部委密集出臺(tái)專項(xiàng)政策文件，農(nóng)地金融歷經(jīng)嚴(yán)厲禁止、試點(diǎn)再到允許鼓勵(lì)的過程，逐漸形成較為完善的農(nóng)村金融法律、法規(guī)政策環(huán)境體系。

(一)1978-2008年：禁止期

現(xiàn)行法律框架與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資相關(guān)的法律規(guī)定出現(xiàn)在《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的部分條款，以及最高院相關(guān)的司法解釋中。如1995年《擔(dān)保法》第34條第5款和37條第2款分別明確了承包土地的使用權(quán)可以抵押和不可以抵押部分，規(guī)定“抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)”依法可以抵押，但“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。2002年的《農(nóng)村土地承包法》根據(jù)功能不同，將承包地分成集體經(jīng)濟(jì)成員權(quán)分配的家庭承包地和采取招、拍、協(xié)商等方式獲得的“四荒”地。第49條規(guī)定“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”。在這里，抵押作為一種土地流轉(zhuǎn)形式充當(dāng)融資擔(dān)保的職能。

《擔(dān)保法》和《農(nóng)村土地承包法》的共同立法取向是對(duì)農(nóng)村土地的抵押權(quán)能實(shí)行分類管理，禁止農(nóng)村土地的主體部分、承擔(dān)著生存保障職能的家庭承包地的抵押權(quán)能，僅放開從屬地位、市場(chǎng)化運(yùn)作的“四荒”地的抵押權(quán)能。不同點(diǎn)在于《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步明確了能夠進(jìn)行抵押的“四荒”地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式，同時(shí)在對(duì)家庭承包方式取得土地使用權(quán)的抵押權(quán)能語焉不詳，留下未來法律調(diào)整的空間。但隨著各地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資違約后的司法糾紛案層出，最高院于2005年3月29日頒布《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，第15條明確規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者償還債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。對(duì)因此造成的損失，當(dāng)事人有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任”。以司法解釋形式彌補(bǔ)了《農(nóng)村土地承包法》的“疏漏”，也體現(xiàn)了立法者對(duì)農(nóng)地抵押融資的謹(jǐn)慎態(tài)度。

對(duì)家庭承包方式取得的土地用權(quán)能否抵押歷來是法學(xué)界熱點(diǎn)爭(zhēng)議問題，并貫穿于物權(quán)法制定整個(gè)過程。為保證承包人對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地享有占有、使用和收益的權(quán)利，《物權(quán)法》立法必須體現(xiàn)出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“用益物權(quán)”性質(zhì)。在大陸法系中，只要用益物權(quán)具有流通且可以變現(xiàn)的屬性，都可以設(shè)定為抵押物。但在《物權(quán)法(草案)》修訂過程中，法律委員會(huì)認(rèn)為承包地牽涉農(nóng)民基本生活，允許承包地抵押一旦違約農(nóng)民將會(huì)永久失地，引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)危機(jī)?？紤]到農(nóng)民貸款難，法律委員會(huì)對(duì)抵押與其它流轉(zhuǎn)形式通盤考慮，建議“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有穩(wěn)定收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”(草案第四次審議稿第135條)。但在隨后不僅的第五次審議稿中轉(zhuǎn)變了立場(chǎng)，認(rèn)為在全國(guó)范圍內(nèi)放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和宅基地轉(zhuǎn)讓的時(shí)機(jī)還不成熟。2007年3月最終通過的《物權(quán)法》第133條和第180條，沿襲了《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》和2005最高院司法解釋對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)分類管理和禁止以家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的基本立場(chǎng)。不過，《物權(quán)法》肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，為日后其抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)奠定了法理基礎(chǔ)。

(二)2009-2014年：試點(diǎn)期

直到2008年10月，十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，提出“建立政府扶持、多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍”，農(nóng)地金融創(chuàng)新呼之欲來。2010年7月，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)【2010】198號(hào))，首次提出“探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)”。要求金融部門要積極支持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)房用地制度改革，按照自愿有償原則，在不改變土地集體所有性質(zhì)、用途和不損害農(nóng)民權(quán)益的前提下，探索開展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，豐富“三農(nóng)”信貸增信的有效方式和手段。

銀發(fā)【2010】198號(hào)文雖然僅提出探索開展“兩權(quán)”抵押融資試點(diǎn)，但不失為農(nóng)地金融創(chuàng)新的破冰之旅。在中央政策號(hào)召下，各地政府紛紛開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押融資實(shí)踐，大量涉及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度創(chuàng)新在試點(diǎn)區(qū)域如火如荼地進(jìn)行。以四川成都為例，先后出臺(tái)了《成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案及相關(guān)管理辦法》(成辦2009年發(fā)59號(hào)文)、《成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金籌集和使用管理暫行辦法》(成辦2010年發(fā)8號(hào)文)、《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作方案》(成辦2010年發(fā)96號(hào)文)，向國(guó)務(wù)院報(bào)送崇州市、郫縣、溫江區(qū)進(jìn)行市縣試點(diǎn)申請(qǐng)，試點(diǎn)地區(qū)可暫停執(zhí)行《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》的相關(guān)條款，推進(jìn)成都市農(nóng)村金融試點(diǎn)改革。截至2016年3月底，參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)除去地方農(nóng)商行外，國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行、浦發(fā)銀行以及同興、淡馬錫富登等中外資貸款公司也積極參與其中，累計(jì)發(fā)放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資貸款134億元。

自2004年開始，中央一號(hào)文件都是關(guān)于“三農(nóng)”問題的重大部署，這一時(shí)期對(duì)農(nóng)地金融的關(guān)注也散落于各年的中央一號(hào)文件之中。表1列出2010至2014年中央一號(hào)文件中有關(guān)農(nóng)村金融的表述和具體內(nèi)容，從中能夠解讀出中央農(nóng)地金融創(chuàng)新政策演變過程。從“提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量和水平(2010)”、“積極開展水利項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押貸款等多種形式融資(2011)”，到“積極探索農(nóng)業(yè)科技專利質(zhì)押融資業(yè)務(wù)(2012)”、“創(chuàng)新符合農(nóng)村特點(diǎn)的抵(質(zhì))押擔(dān)保方式和融資工具”，再到“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”(2014)，涉農(nóng)融資的抵押、擔(dān)保方式從無到有、由點(diǎn)到面，終于在2014年中央一號(hào)文件中允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，是中央對(duì)農(nóng)地金融政策的重大轉(zhuǎn)折。2014年10月十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步重申這一政策轉(zhuǎn)變，“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”，農(nóng)地金融創(chuàng)新隨著農(nóng)村土地改革的不斷深入而發(fā)展。

表1 2010-2014年中央一號(hào)文件農(nóng)村金融政策一覽表

(三)2015年至今：允許鼓勵(lì)期

2014年中央一號(hào)文件和十八屆三中全會(huì)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的破冰之旅，為未來農(nóng)村金融改革指明了方向，但政策執(zhí)行仍需要出臺(tái)專項(xiàng)文件落地、落實(shí)。為將農(nóng)民承包土地用益物權(quán)的抵押權(quán)能落到實(shí)處，盤活農(nóng)村土地資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道，2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱為意見)，2016年，人民銀行會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等六部委聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》?！兑庖姟芬蟀凑找婪ㄓ行?、自主自愿、穩(wěn)妥推進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，賦予“兩權(quán)”抵押融資功能、推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新、建立抵押品處置機(jī)制、完善配套機(jī)制、加大扶持和協(xié)調(diào)配合力度，穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作。為穩(wěn)妥推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，2015年12月27日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市區(qū))、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市區(qū))行政區(qū)域內(nèi)分別暫停調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)的決定，落實(shí)《意見》精神。截止到2018年9月末，全國(guó)232個(gè)地區(qū)試點(diǎn)農(nóng)地抵押貸款余額520億元，同比增長(zhǎng)76.3%，累計(jì)發(fā)放964億元；59個(gè)地區(qū)試點(diǎn)農(nóng)房抵押貸款余額292億元，同比增長(zhǎng)48.9%，累計(jì)發(fā)放516億元。試點(diǎn)地區(qū)已有1193家金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)、330家金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)(數(shù)據(jù)來源：《國(guó)務(wù)院關(guān)于“兩權(quán)”抵押貸款改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》2018年12月23日)。同時(shí)，積極創(chuàng)新抵押貸款模式，推出“兩權(quán)”單一抵押貸款、“兩權(quán)”+多種經(jīng)營(yíng)組合抵押、“兩權(quán)”+農(nóng)業(yè)設(shè)施權(quán)證、“農(nóng)戶聯(lián)?！?“兩權(quán)”反擔(dān)保等模式，進(jìn)一步釋放“兩權(quán)”抵押擔(dān)保權(quán)能。

關(guān)于農(nóng)村金融部署，2014年是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。2014年之前農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”的措施主要集中在發(fā)揮政策性銀行作用，應(yīng)用財(cái)政、貨幣、稅收政策扶持、探索農(nóng)地?fù)?dān)保，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。2014年后黨的十八屆三中全會(huì)以來，農(nóng)地金融逐漸成為農(nóng)村土地改革的主戰(zhàn)場(chǎng)。一方面，與“兩權(quán)”抵押融資相關(guān)的配套改革，如土地確權(quán)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)處置機(jī)制、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)等得到穩(wěn)步推進(jìn)；另一方面，推出農(nóng)村集體資產(chǎn)股份、大型農(nóng)機(jī)具、生產(chǎn)訂單、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施抵押融資等特色鮮明的涉農(nóng)金融產(chǎn)品，逐漸形成品種多、范圍廣、層次靈活多變的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資體系。表2列了2015年以來中央一號(hào)文件中涉及農(nóng)村金融的表述和具體內(nèi)容。2015、2016、2017年連續(xù)三年都強(qiáng)調(diào)做好農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)適時(shí)推廣。同時(shí)，2015年提出“開展大型農(nóng)機(jī)具融資租賃試點(diǎn)”、2016年提出“積極發(fā)展林權(quán)抵押貸款”、2017提出試點(diǎn)“三變”改革，2019年又積極探索“集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款”，不斷深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的內(nèi)涵。由于措施得力，原本兩年的“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)于2017年12月27日延長(zhǎng)授權(quán)至2018年12月31日。2018年12月23日，在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)情況做了總結(jié)。2018年12月29日，全國(guó)人大通過《農(nóng)村土地承包法》修正案，其中第47條規(guī)定“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并經(jīng)發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！薄２徽撛汲邪鼞舻某邪?jīng)營(yíng)權(quán)還是新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)法律障礙已基本消除。全國(guó)人大在審議《國(guó)務(wù)院關(guān)于全國(guó)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)房住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》時(shí)也指出：“農(nóng)地抵押貸款全面推開條件已經(jīng)成熟”，農(nóng)地金融創(chuàng)新也由此進(jìn)入允許鼓勵(lì)期。

表2 2015年以來中央一號(hào)文件農(nóng)村金融政策一覽表

三、農(nóng)地日益稀缺和未來穩(wěn)定的收益流，務(wù)農(nóng)收入在農(nóng)民總收入占比持續(xù)下降，農(nóng)村社會(huì)保障體系不斷健全，弱化了土地的生存保障功能，為農(nóng)地金融創(chuàng)新奠定經(jīng)濟(jì)可行性

(一)土地的天然稀缺性、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、國(guó)家的惠農(nóng)政策等都是未來穩(wěn)定收益流的保證，奠定了農(nóng)地金融創(chuàng)新的金融學(xué)基礎(chǔ)

從純粹金融學(xué)意義上講，任何資產(chǎn)只要能夠產(chǎn)生未來穩(wěn)定收益流的預(yù)期，都可以通過金融創(chuàng)新獲得流動(dòng)性支持。資產(chǎn)證券化通俗而言就是將缺乏流動(dòng)性、但具有可預(yù)期收入的資產(chǎn)，通過在資本市場(chǎng)上發(fā)行證券的方式予以出售，以獲得融資最大化提高資產(chǎn)流動(dòng)性的過程。雖然我國(guó)農(nóng)地集體所有，但不能據(jù)此否定金融創(chuàng)新，私有制并不是證券化的必要條件，關(guān)鍵是能否產(chǎn)生未來穩(wěn)定的收益流預(yù)期。土地是原始天然物，具有天然的稀缺性。據(jù)全國(guó)第三次農(nóng)業(yè)普查公報(bào)數(shù)據(jù)，截止到2016年12月31日擁有耕地面積134921千公頃，林地面積203046千公頃，牧草地224388千公頃。雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受邊際生產(chǎn)力遞減作用最強(qiáng)，但技術(shù)進(jìn)步可以提高總產(chǎn)量曲線的位置，減緩報(bào)酬遞減規(guī)律的負(fù)面影響。2015年糧食總產(chǎn)量達(dá)到歷史最高的12429億公斤，實(shí)現(xiàn)自2004年以來的糧食產(chǎn)量“十二連增”。2016年以來，糧食領(lǐng)域的主要矛盾已由總量矛盾向結(jié)構(gòu)性矛盾轉(zhuǎn)變，糧食“去庫存”任務(wù)艱巨。政府主動(dòng)發(fā)力，實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，采取輪作休耕制度維持糧食供求大體平衡。休耕制度平抑了糧食價(jià)格的異常波動(dòng)，也有利于穩(wěn)定農(nóng)地的種植收益。十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議做出了廢止《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》，標(biāo)志著延續(xù)2600年的農(nóng)業(yè)稅自此退出歷史舞臺(tái)。2016年，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》，將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)瞄準(zhǔn)支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。如在2018年，浙江省對(duì)全面復(fù)種面積達(dá)到50畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體每畝補(bǔ)貼100元，單季旱糧種植面積50畝以上的主體每畝補(bǔ)貼125元；廣東東莞地區(qū)種植水稻、玉米每畝補(bǔ)貼250、125元，對(duì)于種糧大戶每戶年補(bǔ)貼可高達(dá)10萬元?；蒉r(nóng)政策也是未來穩(wěn)定收益流的重要保證，為農(nóng)地金融創(chuàng)新奠定金融學(xué)基礎(chǔ)。

(二)務(wù)農(nóng)收入占比持續(xù)下降，弱化了土地的生存保障功能

在中國(guó)，土地于農(nóng)民不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，長(zhǎng)期以來更是一種就業(yè)和生存保障，尤其在中西部欠發(fā)達(dá)省份。建國(guó)后形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體系，戶籍制度又嚴(yán)格限制人口向城市流動(dòng)，農(nóng)民被土地緊緊束縛。農(nóng)民不僅是一種職業(yè)，也是一種身份象征，有地才叫農(nóng)民，造就了土地的就業(yè)和生存保障功能。農(nóng)村土地制度雖經(jīng)歷數(shù)次重大調(diào)整，但始終不會(huì)突破農(nóng)地集體所有的政策底線，客觀上也將改革的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。2008年全球金融危機(jī)，沿海省份大量外貿(mào)企業(yè)因外需受挫紛紛倒閉，造成超過2000多萬的農(nóng)民工失業(yè)，國(guó)際輿論就此唱衰中國(guó)。最后的結(jié)果讓人喜出望外，失業(yè)農(nóng)民工返鄉(xiāng)后繼續(xù)種地，土地成為生存和就業(yè)的最后保障。

在歷經(jīng)四十余年的改革開放后，務(wù)農(nóng)收入占比持續(xù)下降，土地是農(nóng)民唯一的就業(yè)和生存保障功能正朝著積極方向發(fā)展?，F(xiàn)行統(tǒng)計(jì)按經(jīng)濟(jì)來源將農(nóng)民收入分成工資性、家庭經(jīng)營(yíng)性、財(cái)產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性四個(gè)方面，其中家庭經(jīng)營(yíng)收入主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如種糧的收入，與承包土地直接相關(guān)。表3列出了1985年以來，我國(guó)農(nóng)村家庭人均純收入、人均家庭經(jīng)營(yíng)性收入以及家庭經(jīng)營(yíng)性收入占比情況。家庭人均總收入從1985年的547.31元上升至2018年的14717元，三十年間增長(zhǎng)26.9倍；人均家庭經(jīng)營(yíng)性收入同期也從445.25元增加至5027.8，但在總收入的占比不斷下降。1985家庭經(jīng)營(yíng)性收入在總收入中所占比例高達(dá)81.4%，可謂是絕對(duì)比例，期間占比持續(xù)下降，直至2018年降至34.3%的較低水平?？汕逦闯龈母镩_放以來，我國(guó)農(nóng)村家庭務(wù)農(nóng)收入占比持續(xù)下降，土地對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)、生活的相對(duì)重要性不斷下降，弱化了土地的就業(yè)和生存保障功能。

表3 1985年以來我國(guó)農(nóng)村家庭人均總收入和人均家庭經(jīng)營(yíng)性收入情況

農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)性收入占比持續(xù)下降的背后是收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和生產(chǎn)生活方式的變化。隨著經(jīng)營(yíng)性收入比重下降，工資性收入的相對(duì)重要性開始上升，并逐漸成為家庭收入的主體。1990年農(nóng)村家庭人均工資性收入僅有138.8元，占總純收入比重為20.2%，到2013年上升至4025.4元，占比高達(dá)45.3%。此后工資性收入占比一直都在四成以上，成為農(nóng)民收入的中流砥柱。與此同時(shí)，伴隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問題的重視，轉(zhuǎn)移性收入逐年增加，財(cái)產(chǎn)性收入從無到有，農(nóng)村居民收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)高級(jí)化和合理化。九十年代以后工資性收入上升主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展，產(chǎn)生一批“離土不離鄉(xiāng)”農(nóng)民群體，兼業(yè)化經(jīng)營(yíng)成為神州大地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要模式。2008年以后，國(guó)家開始鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，勞動(dòng)力開始異地轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村內(nèi)部的完全分工。土地流進(jìn)戶從事農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，更多的土地流出戶與農(nóng)地分離不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。從“耕者耕其田”到“耕者有其田”的轉(zhuǎn)變，土地逐漸喪失了就業(yè)保障功能。

(三)農(nóng)村社會(huì)保障體系從無到有、不斷健全，減輕農(nóng)地金融創(chuàng)新的改革風(fēng)險(xiǎn)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)完全來源于國(guó)家，企業(yè)退休職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由地方財(cái)政與企業(yè)生產(chǎn)收益共同承擔(dān)。而在廣大農(nóng)村，土地保障和“養(yǎng)兒防老”是中國(guó)農(nóng)民傳承幾千年的家庭保障思想。一直到1992年市場(chǎng)化改革后，才開始逐步建立社會(huì)保障體系，且改革初期主要在體制內(nèi)單位進(jìn)行。盡管早在1992年1月，民政部就頒布了《縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，提出按照“個(gè)人繳納為主、集體輔助為主、國(guó)家給予政策扶持”的籌資原則，以個(gè)人賬戶積累方式在全國(guó)各地推廣。后期農(nóng)保資金沒能得到很好管理，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)迅速弱化，1999年國(guó)務(wù)院有關(guān)部門下發(fā)了目前尚不具備推廣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的文件，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障逐漸演變成商業(yè)化保險(xiǎn)。2004年頒布的《中國(guó)的社會(huì)保障狀況和政策》白皮書顯示，截至2003年12月，全國(guó)共有5428萬人參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保率僅有6.7%左右，積累資金259億元。

黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中提出：“到2020年覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立”。建立與完善農(nóng)村社會(huì)保障制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村形勢(shì)的迫切需求，也是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然選擇。2010年以后，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障工作正式進(jìn)入發(fā)展的快車道。表4列出2010-2016年間農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)和參保率的變動(dòng)情況。農(nóng)村參保人數(shù)在2010-2012年間實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，參保人數(shù)從10276.6萬人迅速上升至48369.5萬人，參保率從15.3%上升至75.3%。到2018年末，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為52391萬人，參保率已達(dá)92.9%，基本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障全覆蓋。農(nóng)村社會(huì)保障體系從無到有、不斷健全，有利于完善承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出機(jī)制，對(duì)推行深層次、高級(jí)別的農(nóng)地證券化不無裨益。

表4 2010-2016年間農(nóng)村參保人數(shù)和參保率變動(dòng)情況

四、近年來我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)逐步完善，資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)不斷成熟，國(guó)家日益重視農(nóng)村金融的法律、市場(chǎng)體系和人才隊(duì)伍建設(shè)，為農(nóng)地金融創(chuàng)新奠定技術(shù)支撐

(一)圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系建設(shè)，在確權(quán)頒證、平臺(tái)建設(shè)、價(jià)值評(píng)估和抵押物處置、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制建設(shè)方面多措并舉

無論是何種農(nóng)地金融創(chuàng)新模式，都離不開清晰、透明、完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系的建設(shè)。首先要對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)賦能，清晰的產(chǎn)權(quán)才能保障土地流轉(zhuǎn)和抵押。早在2014年，中央就開始部署承包地確權(quán)頒證試點(diǎn)，選取山東、四川、安徽3個(gè)省和其他省區(qū)市的27個(gè)縣進(jìn)行整體試點(diǎn)。截至2018年12月土地確權(quán)正式收官，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)有了身份證和通行證，有效地解決了土地大規(guī)模、長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的四至不清和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款難題。其次是搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，規(guī)范交易行為。2015年初，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》，明確了市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)和功能定位。目前，各省已建立省(直轄市)、市、區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)平臺(tái)聯(lián)通聯(lián)動(dòng)，功能包括信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、資產(chǎn)評(píng)估、抵押融資等。最后在價(jià)值評(píng)估、抵押物處置、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等體制機(jī)制建設(shè)上精準(zhǔn)發(fā)力。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)估值難、處置難是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)過程中的攔路虎?！皟蓹?quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作開展之初，銀行普遍有農(nóng)房、農(nóng)地放貸的顧慮—如何公允定價(jià)和處置？幾年來，各地在中央農(nóng)村金融改革精神指引下，各地在實(shí)踐中大膽探索、銳意創(chuàng)新。如山東武城縣出臺(tái)《關(guān)于2015-2017年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格的指導(dǎo)意見》，確定抵押價(jià)值由租金、期限、風(fēng)險(xiǎn)等因素共同決定。如今，市場(chǎng)供求決定租金基礎(chǔ)上的價(jià)值還原法在農(nóng)地金融業(yè)務(wù)中逐漸趨于成熟。武城縣對(duì)農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)產(chǎn)生不良貸款的，推出“項(xiàng)目池”管理辦法和“第三方預(yù)接盤”模式。在保護(hù)原始承包農(nóng)戶利益不受侵害的基礎(chǔ)上，由農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心負(fù)責(zé)收儲(chǔ)，對(duì)剩余期限承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行二次掛牌流轉(zhuǎn)。一些地方開始嘗試將土地收儲(chǔ)中心擴(kuò)大到縣區(qū)級(jí)，拓寬農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)范圍。多地建立農(nóng)地金融貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償金機(jī)制，保險(xiǎn)、財(cái)政和銀行按照5:3:2的比例分擔(dān)違約風(fēng)險(xiǎn)。

(二)圍繞農(nóng)地金融創(chuàng)新，在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、交易流程和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面精準(zhǔn)發(fā)力

我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地形地貌有一定差異，加之農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，不可能是適用一種農(nóng)地金融創(chuàng)新模式，更不應(yīng)該局限在一種金融產(chǎn)品。以“兩權(quán)”抵押貸款為例，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)制定貸款管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則，將“兩權(quán)”納入抵押品范圍，并對(duì)信貸資源配置、績(jī)效評(píng)估、信貸授權(quán)等作出專項(xiàng)安排。實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)積極探索，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)類型。創(chuàng)新推出“兩權(quán)”為單一抵押的貸款、“兩權(quán)”+多種經(jīng)營(yíng)權(quán)組合抵押、“兩權(quán)”+農(nóng)業(yè)設(shè)施權(quán)證、農(nóng)戶聯(lián)保+“兩權(quán)”反擔(dān)保等金融產(chǎn)品，進(jìn)一步釋放“兩權(quán)”抵押擔(dān)保權(quán)能。一些地方甚至嘗試將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)業(yè)訂單、小型水利工程組合打包，探索構(gòu)建政、銀、擔(dān)合力創(chuàng)新金融支農(nóng)服務(wù)新產(chǎn)品—“勸耕代”。

農(nóng)地金融業(yè)務(wù)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的技術(shù)性工作，其流程設(shè)計(jì)是否規(guī)范直接影響該項(xiàng)工作的成敗。經(jīng)過幾年來的實(shí)踐，各地相互進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)借鑒，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、使用權(quán)入股和土地信托等農(nóng)地金融創(chuàng)新模式都已經(jīng)形成相對(duì)成熟的業(yè)務(wù)流程。以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款為例，該業(yè)務(wù)涉及借貸當(dāng)事人、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、服務(wù)平臺(tái)三個(gè)方面主體。其中當(dāng)事人包括借款人新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和貸款人主辦銀行，擔(dān)保機(jī)構(gòu)包括農(nóng)保公司和政府財(cái)政部門，服務(wù)平臺(tái)包括農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和土地處置中心等。借款人首先到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)出具抵押品產(chǎn)權(quán)資質(zhì)證明，填寫《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資貸款保證保險(xiǎn)申請(qǐng)表》，政府有關(guān)職能部門審核通過方能向主辦銀行和農(nóng)保公司提交申請(qǐng)；主辦銀行和農(nóng)保部門聯(lián)合在展開調(diào)查，撰寫資信報(bào)告，分別開具《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)聯(lián)系單》和《承保意見書》；再到產(chǎn)權(quán)中心辦理抵押登記，主辦銀行綜合收益、期限、風(fēng)險(xiǎn)等因素確定授信額度并完成貸款發(fā)放。貸款合同如期履約，流程結(jié)束，如若違約還要由集體產(chǎn)權(quán)收儲(chǔ)中心負(fù)責(zé)將剩余承包期限土地進(jìn)行二次掛牌流轉(zhuǎn)。所獲收益優(yōu)先償還債務(wù)，至此業(yè)務(wù)流程結(jié)束，形成管理上閉環(huán)。

(三)圍繞完善農(nóng)地金融體系，在制度體系、市場(chǎng)體系、組織體系和人才隊(duì)伍體系上精準(zhǔn)施策

農(nóng)地金融體系不僅是農(nóng)村金融體系的重要組成，也是農(nóng)地制度建設(shè)的重要組成，包括制度體系、市場(chǎng)體系、組織體系和人才隊(duì)伍體系。農(nóng)地金融制度體系方面，《農(nóng)村土地承包法》的修訂破除了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律障礙，《信托法》、《物權(quán)法》的出臺(tái)也為具體農(nóng)地金融業(yè)務(wù)奠定法律基礎(chǔ)。此外，國(guó)務(wù)院和地方政府近年來在“兩權(quán)”抵押貸款、土地信托流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地專業(yè)合作社等密集出臺(tái)了大量具體實(shí)施意見和細(xì)則，已經(jīng)形成了較為完善的農(nóng)地金融制度體系；黨的十八大以來，我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展迅猛，初步形成了商業(yè)性銀行主導(dǎo)，政策性、合作性銀行為輔的多層次農(nóng)村金融市場(chǎng)體系。作為農(nóng)村金融體系的子系統(tǒng)，農(nóng)地金融體系近年來也得到了快速發(fā)展，突出表現(xiàn)在農(nóng)地金融市場(chǎng)主體的培育上。為推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)回歸本源，引導(dǎo)金融資源配置到鄉(xiāng)村振興的薄弱環(huán)節(jié)，國(guó)家在中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)郵儲(chǔ)銀行設(shè)立“三農(nóng)”金融事業(yè)部，充分發(fā)揮農(nóng)村商業(yè)銀行在農(nóng)地金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)中的主力軍作用。優(yōu)化農(nóng)地金融業(yè)務(wù)供給主體結(jié)構(gòu)，努力形成層次多、領(lǐng)域?qū)挼墓┙o格局。農(nóng)地金融市場(chǎng)體系的需求方面，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從金融產(chǎn)品的服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容和產(chǎn)品創(chuàng)新上做文章。國(guó)辦專門出臺(tái)構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)施意見，支持開展農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備的抵押貸款和生產(chǎn)訂單融資，推廣大型農(nóng)機(jī)設(shè)備租賃融資，完善農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系和大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體排憂解難。

農(nóng)地金融組織體系和人才隊(duì)伍建設(shè)上，目前不具備成立專門從事農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的土地銀行，將農(nóng)地金融業(yè)務(wù)嫁接到現(xiàn)有農(nóng)村金融組織體系是務(wù)實(shí)之舉。2016年中央一號(hào)文件提出要加快構(gòu)建多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融組織體系，全面激活農(nóng)村金融服務(wù)鏈條實(shí)現(xiàn)金融普惠功能。2018年中央一號(hào)文件靶向農(nóng)地金融，加大中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和郵儲(chǔ)銀行三農(nóng)事業(yè)部對(duì)鄉(xiāng)村振興的信貸支持力度，研究部署相關(guān)政策優(yōu)惠。三農(nóng)事業(yè)部將涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)獨(dú)立出來，單獨(dú)配備資源、單獨(dú)考核，以便更好地服務(wù)三農(nóng)。進(jìn)一步細(xì)化部門職責(zé)與分工，培養(yǎng)更為專業(yè)的“三農(nóng)”金融服務(wù)隊(duì)伍，加大專業(yè)知識(shí)、實(shí)操能力等方面的培訓(xùn)力度，保障農(nóng)地金融人才隊(duì)伍的規(guī)模與質(zhì)量。以郵儲(chǔ)銀行三農(nóng)事業(yè)部組織框架構(gòu)建為例，設(shè)立了三農(nóng)金融事業(yè)部、省級(jí)一級(jí)分部、地市級(jí)二級(jí)分部、縣級(jí)營(yíng)業(yè)部等四級(jí)組織架構(gòu)，實(shí)行獨(dú)立核算、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)。三農(nóng)金融事業(yè)部統(tǒng)領(lǐng)“三農(nóng)”金融業(yè)務(wù)，在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、產(chǎn)品研發(fā)、隊(duì)伍打造、服務(wù)創(chuàng)新升級(jí)等方面發(fā)揮資金、設(shè)備、人才等專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為廣大農(nóng)戶和新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)提供組織和人才保障。