吳 瓊 程 才

中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)學(xué)信息研究所，北京 100020

2013 年，習(xí)近平主席提出了“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的合作倡議（以下簡稱“一帶一路”）[1]。我國西部地區(qū)憑借其獨(dú)特的地緣優(yōu)勢，成為“一帶一路”倡議的重要組成部分。其中，四川省作為西部發(fā)展增長極之一，位于“一帶一路”連接?xùn)|西、貫通南北的戰(zhàn)略位置，在“一帶一路”建設(shè)中取得了優(yōu)異的成績，尤其是在衛(wèi)生合作方面對促進(jìn)我國和沿線國家人民健康發(fā)揮了積極的作用。基于四川省“一帶一路”衛(wèi)生合作狀況，分析其自身的優(yōu)勢和劣勢、面對的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，對于加速西部優(yōu)勢地區(qū)國際衛(wèi)生交流合作，進(jìn)而推動西部地區(qū)整體衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展具有重要意義。SWOT 分析法通過分析內(nèi)外部環(huán)境因素來提供戰(zhàn)略規(guī)劃依據(jù)[2]，已經(jīng)在國際衛(wèi)生合作研究中得到一定應(yīng)用[3-5]。本研究通過總結(jié)四川省“一帶一路”衛(wèi)生合作狀況，采用SWOT 分析法對四川省開展“一帶一路”衛(wèi)生合作的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行系統(tǒng)分析，提出完善四川省“一帶一路”衛(wèi)生合作的策略建議，以更好地發(fā)揮其在西部地區(qū)國際衛(wèi)生合作中的輻射帶動作用。

1 “一帶一路”衛(wèi)生合作狀況

隨著“一帶一路”倡議的提出，四川省在“走出去”和“引進(jìn)來”戰(zhàn)略的指導(dǎo)下[6]，與國際多元行為體開展衛(wèi)生合作。合作的國際多元行為體包括國家行為體，以及國際組織和基金會等非國家行為體。合作的領(lǐng)域涉及衛(wèi)生安全、衛(wèi)生發(fā)展和衛(wèi)生創(chuàng)新三個(gè)方面。在衛(wèi)生安全方面，與“一帶一路”成員交流傳染病防控體系建設(shè)和防治策略經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)防控項(xiàng)目，提升合作各方傳染病防控能力；組建國際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)，協(xié)同開展衛(wèi)生應(yīng)急救援。在衛(wèi)生發(fā)展方面，參與全球性健康行動，分享四川經(jīng)驗(yàn)，助力推動區(qū)域和全球衛(wèi)生體系建設(shè)；促進(jìn)四川和國際婦幼健康事業(yè)共同發(fā)展；開展衛(wèi)生援外工作，援助“一帶一路”發(fā)展中國家的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；加強(qiáng)“一帶一路”中醫(yī)藥規(guī)劃機(jī)制建設(shè)，拓寬合作領(lǐng)域，鞏固合作成果，推動中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)國際化；培養(yǎng)本省具有國際視野的醫(yī)務(wù)人員隊(duì)伍，同時(shí)助力相關(guān)國家提高醫(yī)療衛(wèi)生人員能力和水平。在衛(wèi)生創(chuàng)新方面，一方面加強(qiáng)與相關(guān)國家和國際組織在前沿醫(yī)學(xué)科技、重大疾病防治等領(lǐng)域的交流合作；另一方面大力促進(jìn)醫(yī)療旅游產(chǎn)業(yè)和其他健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2 “一帶一路”衛(wèi)生合作的SWOT 分析

2.1 優(yōu)勢

2.1.1 悠久的對外開放歷史和多樣化的國際衛(wèi)生合作平臺 四川省是我國對外開放最早的地區(qū)之一?！澳戏浇z綢之路”和“川藏茶馬古道”是四川省悠久開放歷史的有利佐證[7]。“一帶一路”倡議提出之后，四川進(jìn)一步擴(kuò)大開放格局，截至2018 年底已經(jīng)與220 多個(gè)國家和地區(qū)建立了合作關(guān)系[8]，其對外合作開放度排名位居在西部十二省份首位[9]。在衛(wèi)生健康領(lǐng)域，四川省積極搭建不同形式的虛擬和實(shí)體合作平臺（表1），展示四川衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展成績，學(xué)習(xí)國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

表1 四川國際衛(wèi)生合作平臺

2.1.2 戰(zhàn)略區(qū)位和便捷的交通網(wǎng)絡(luò) 四川省地處對外開放戰(zhàn)略重要位置，是西向和南向國家陸空聯(lián)系的必經(jīng)之路，也是“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶等國家戰(zhàn)略的交匯點(diǎn)[10]。同時(shí)，四川陸空水立體交通網(wǎng)絡(luò)的完善，為開展國際衛(wèi)生合作提供了硬件條件。具體表現(xiàn)：鐵路方面，“蓉歐快鐵”和“中亞班列”構(gòu)成了四川聯(lián)通歐亞的“雙黃金國際物流大通道”[11]；空運(yùn)方面，四川省是繼北京、上海之后的中國第三座“雙機(jī)場”省份，“空中絲路”順暢[12]；水運(yùn)方面，密切與長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省區(qū)的工作銜接，通過長江經(jīng)濟(jì)帶與海外國家開展合作[13]。

2.1.3 堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和全方位的國際經(jīng)濟(jì)合作格局四川省是我國西部經(jīng)濟(jì)大省，2019 年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)46 615.8 億元，比2018 年增長7.5%，增速比全國平均水平高1.4%[14-15]；此外，國際經(jīng)濟(jì)合作四向全方位發(fā)展，向南對接?xùn)|南亞、南亞，向東承接美日韓等發(fā)達(dá)國家需求，向西發(fā)展對歐合作，向北參與中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)[16]。堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為四川開展國際衛(wèi)生合作提供了財(cái)政支持，全方位的國際經(jīng)貿(mào)合作為衛(wèi)生合作打通了交流渠道。

2.1.4 獨(dú)特的中醫(yī)藥優(yōu)勢 四川省擁有獨(dú)特的中醫(yī)藥優(yōu)勢，有利于主導(dǎo)國際合作的開展。優(yōu)勢體現(xiàn)：中藥資源方面，四川省中藥資源蘊(yùn)藏量、常用中藥材品種數(shù)、道地藥材品種數(shù)和國家GAP 認(rèn)證數(shù)均居全國第一[17]；政策扶持方面，出臺一系列政策文件，如《<中醫(yī)藥“一帶一路”發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）>實(shí)施意見》，推動中醫(yī)藥在“一帶一路”沿線的發(fā)展；服務(wù)能力方面，四川中醫(yī)藥整體服務(wù)能力全國領(lǐng)先，2018 年全省基層中醫(yī)藥服務(wù)量占基層衛(wèi)生服務(wù)總量的40.2%[18]，全國僅為14.3%[19]；產(chǎn)業(yè)集聚方面，四川省是我國第一個(gè)中藥現(xiàn)代化科技產(chǎn)業(yè)基地和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范省，擁有“龍頭企業(yè)帶動、特色產(chǎn)品支撐、優(yōu)質(zhì)藥材保障”的四川中藥現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系[20]；國際合作基礎(chǔ)方面，四川省與多個(gè)“一帶一路”國家和地區(qū)簽署了合作協(xié)議，建立海外中醫(yī)藥中心，開展中藥海外種植項(xiàng)目。

2.2 劣勢

2.2.1 國際衛(wèi)生合作規(guī)劃尚不明確 2015 年四川省出臺了《四川省參與建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21 世紀(jì)海上絲綢之路實(shí)施方案》，然而之后一直未制訂具體的“一帶一路”衛(wèi)生合作戰(zhàn)略規(guī)劃，使四川“一帶一路”衛(wèi)生合作欠缺規(guī)劃指引，對于有步驟和有重點(diǎn)地開展國際合作具有制約作用。

2.2.2 衛(wèi)生援助意識有待轉(zhuǎn)換 四川省對外援助多停留在傳統(tǒng)友誼型援助模式上，例如派遣醫(yī)療隊(duì)、執(zhí)行“光明行”等老牌醫(yī)療援助項(xiàng)目。雖然近年來增加了開辦衛(wèi)生人力資源培訓(xùn)班和中外對口醫(yī)院建設(shè)等合作形式，但是基于省內(nèi)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展大局、有效整合省內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源、體現(xiàn)時(shí)代性和創(chuàng)新性、服務(wù)于四川衛(wèi)生健康事業(yè)大局的對外援助尚顯不足，對外衛(wèi)生援助的意識有待轉(zhuǎn)換。

2.3 機(jī)遇

2.3.1 省政府的大力支持 四川省政府支持國際衛(wèi)生合作，加強(qiáng)政策和組織保障工作。一方面，四川省出臺了一系列政策文件支持國際衛(wèi)生合作，如《四川省“十三五”衛(wèi)生計(jì)生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》要求加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生國際交流合作；《“健康四川2030”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)，拓展健康領(lǐng)域?qū)ν饨煌臻g，全方位、多層次開展國際交流合作。另一方面，四川省衛(wèi)健委成立了以委主任牽頭，各處室相關(guān)單位為成員的推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，保障“一帶一路”衛(wèi)生合作開展。

2.3.2 “一帶一路”成員的積極響應(yīng)“一帶一路”倡議自提出以來，得到越來越多國家和國際組織的響應(yīng)，截至2019 年7 月底已有136 個(gè)國家和30 個(gè)國際組織與我國簽署政府間合作協(xié)議[21]?！耙粠б宦贰毖鼐€國家的積極響應(yīng)，為四川順利開展國際衛(wèi)生合作提供了良好的國際環(huán)境。

2.3.3 國際新冠肺炎疫情防控需要 目前我國新冠肺炎疫情已得到良好控制，各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)步入正軌，然而許多國家疫情仍呈快速增長態(tài)勢[22]。四川省在疫情防控中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，能夠向有需要的國家提供診療援助；其他國家創(chuàng)造的阻擊新冠病毒的經(jīng)驗(yàn)，也可以對四川疫情防控常態(tài)化工作提供借鑒。

2.4 挑戰(zhàn)

2.4.1 地緣政治風(fēng)險(xiǎn) 由于“一帶一路”倡議涉及國家多、地域廣，勢必會觸動美國等大國的利益，特別是當(dāng)前中美關(guān)系緊張的情形下，開展“一帶一路”合作勢必會引起歐美國家與我國的對抗[23]；此外，沿線國家由于宗教信仰、民族文化等的不同，民眾觀點(diǎn)的差異常會上升到政治高度，進(jìn)而引起政府間的矛盾，最后影響四川省開展國際衛(wèi)生合作。

2.4.2 法律法規(guī)保障欠缺 目前“一帶一路”倡議多采取公布諒解備忘錄、行動計(jì)劃等形式，這些形式并不具備法律效力[24]。法律保障的欠缺是制約“一帶一路”建設(shè)的重要因素，這不只是四川一省，更是我國整體面對的挑戰(zhàn)。

3 完善“一帶一路”衛(wèi)生合作的策略建議

3.1 抓住政策機(jī)遇期，加強(qiáng)“一帶一路”衛(wèi)生合作體系建設(shè)

四川省應(yīng)抓住“一帶一路”倡議機(jī)遇期，依托國家衛(wèi)健委發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)“一帶一路”衛(wèi)生健康交流合作的指導(dǎo)意見（2018—2020）》，建立政府主導(dǎo)的國際衛(wèi)生合作機(jī)制，推動“一帶一路”衛(wèi)生合作的不斷深化。

3.1.1 明確國際衛(wèi)生合作規(guī)劃，有的放矢 開展“一帶一路”沿線國家調(diào)研，在識別沿線國家衛(wèi)生狀況、合作環(huán)境與合作關(guān)系等特征的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身實(shí)際需求主動設(shè)置議程，分步驟、有重點(diǎn)地設(shè)計(jì)衛(wèi)生合作規(guī)劃，并確保每個(gè)項(xiàng)目的可行性與獲益性。

3.1.2 利用交通優(yōu)勢，擴(kuò)大合作范圍 四川省可通過其發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，深化與“東西南北”向國家和國際組織的衛(wèi)生合作，建立跨國別的區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生高層交流互訪機(jī)制、決策協(xié)商機(jī)制、利益共享和爭端協(xié)調(diào)機(jī)制，簽署衛(wèi)生合作協(xié)議，搭建“一帶一路”倡議下集政府間政策合作、機(jī)構(gòu)間技術(shù)人員交流等為一體的衛(wèi)生合作平臺。

3.1.3 加大政策資金扶持力度，保障合作開展 四川省政府應(yīng)加大國際衛(wèi)生合作專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，如合作機(jī)構(gòu)籌建經(jīng)費(fèi)、人才引進(jìn)經(jīng)費(fèi)、海外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、外事活動經(jīng)費(fèi)、援外人員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等，為國際衛(wèi)生合作的開展提供充足的資金支持。

3.2 發(fā)揮中醫(yī)藥優(yōu)勢，推動中醫(yī)藥走向海外

四川省可充分利用自身的中醫(yī)藥優(yōu)勢，主動開拓與“一帶一路”成員的中醫(yī)藥合作。

3.2.1 推動海外中醫(yī)藥體系建立，重點(diǎn)加強(qiáng)與東南亞國家的合作 四川省可繼續(xù)通過政府間高層互訪、簽署合作協(xié)議等方式，擴(kuò)大中醫(yī)藥的海外市場準(zhǔn)入，推動海外中醫(yī)藥立法及正規(guī)體系的建立?？捎绕浼訌?qiáng)與東南亞國家政府間的交流，因?yàn)樗拇ㄅ彇|南亞國家，由于文化相近，中醫(yī)藥容易被東南亞國家居民接受，同時(shí)東南亞國家傳統(tǒng)醫(yī)藥技術(shù)的發(fā)展也能夠?yàn)樗拇ㄌ峁┙?jīng)驗(yàn)借鑒。

3.2.2 以政策為指導(dǎo)，開拓海外中醫(yī)藥合作基地 四川省應(yīng)以《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2016—2030 年）》和《中醫(yī)藥“一帶一路”發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》為指導(dǎo)，在發(fā)展傳統(tǒng)的海外中醫(yī)藥中心的基礎(chǔ)上，開拓新的合作基地。例如，保障捷克布拉格西南醫(yī)科大學(xué)附屬中醫(yī)醫(yī)院、阿曼蘇丹中醫(yī)藥中心等的正常運(yùn)行，促成黑山中草藥種植基地項(xiàng)目落地等。

3.2.3 依據(jù)國際市場需求，大力培育跨國中藥企業(yè) 四川省應(yīng)培育一批具有較強(qiáng)國際競爭力的跨國中藥企業(yè)，依據(jù)“一帶一路”沿線國家的特點(diǎn)，研制適合不同市場需求的中藥產(chǎn)品，增加中藥在國際醫(yī)藥保健市場的份額，將中醫(yī)藥資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

3.3 創(chuàng)新衛(wèi)生援外方式，突破國際衛(wèi)生合作領(lǐng)域

四川省應(yīng)在中央的統(tǒng)一部署下，穩(wěn)步推進(jìn)已有援外品牌項(xiàng)目的同時(shí)，創(chuàng)新衛(wèi)生援外工作，打造新時(shí)期援外醫(yī)療的品牌形象。

3.3.1 將衛(wèi)生發(fā)展援助與全球衛(wèi)生治理結(jié)合，實(shí)現(xiàn)援助外溢效應(yīng)最大化 四川省應(yīng)借助“一帶一路”倡議，并通過中非論壇、中國-東盟等區(qū)域合作框架以及世界衛(wèi)生組織等國際組織的關(guān)系，推動四川衛(wèi)生援外的經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)產(chǎn)品和技術(shù)的傳播，在地區(qū)性和全球性衛(wèi)生治理中爭取更多話語權(quán)和主動權(quán)，使衛(wèi)生援助的外溢效應(yīng)最大化。

3.3.2 實(shí)施“立體式”衛(wèi)生援助，推動全方位合作 應(yīng)根據(jù)省內(nèi)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、全球戰(zhàn)略競爭格局、駐在國衛(wèi)生需求的變化，制訂和實(shí)施更加主動的“立體式”衛(wèi)生援助。不能僅局限于醫(yī)療救治，應(yīng)推動四川與駐在國在衛(wèi)生體系、制度規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)學(xué)教育與科研、疫苗和藥品研發(fā)等全方位的合作。

3.4 密切與世界衛(wèi)生組織的合作，促進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展

面對地緣政治風(fēng)險(xiǎn)和國際合作法律法規(guī)保障的欠缺，四川省可密切與世界衛(wèi)生組織的合作，借助世界衛(wèi)生組織提供的平臺，建立合作項(xiàng)目以解決省內(nèi)重點(diǎn)衛(wèi)生問題，如新冠肺炎防控和治療問題。自20 世紀(jì)以來，全世界已暴發(fā)多次冠狀病毒疫情，而目前仍缺乏有效的冠狀病毒防治手段[25]。四川省可利用世界衛(wèi)生組織的優(yōu)勢資源和國際經(jīng)驗(yàn)，開展冠狀病毒科研合作，開啟冠狀病毒的長期攻關(guān)研究，為造福全人類貢獻(xiàn)四川力量。

4 小結(jié)

四川省積極開展與“一帶一路”成員在衛(wèi)生安全、衛(wèi)生發(fā)展和衛(wèi)生創(chuàng)新三方面的合作。通過SWOT 分析發(fā)現(xiàn)，四川省開展“一帶一路”衛(wèi)生合作的優(yōu)勢包括擁有悠久的對外開放歷史和多樣化的國際衛(wèi)生合作平臺、區(qū)位優(yōu)勢和便捷的交通網(wǎng)絡(luò)、堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和全方位的國際經(jīng)濟(jì)合作格局，以及獨(dú)特的中醫(yī)藥優(yōu)勢；劣勢體現(xiàn)在國際衛(wèi)生合作規(guī)劃尚不明確，衛(wèi)生援助意識有待轉(zhuǎn)換；機(jī)遇包括省政府的大力支持，“一帶一路”成員的積極響應(yīng)，國際新冠肺炎疫情防控需要；挑戰(zhàn)有地緣政治風(fēng)險(xiǎn)，法律法規(guī)保障欠缺。因此，建議四川省加強(qiáng)“一帶一路”衛(wèi)生合作體系建設(shè)，推動中醫(yī)藥走向海外，創(chuàng)新衛(wèi)生援外方式，密切與世界衛(wèi)生組織的合作，以打造“一帶一路”衛(wèi)生合作的新格局，更好地發(fā)揮其在西部地區(qū)國際衛(wèi)生合作中的輻射帶動作用。