余雅風， 杜佳欣

(北京師范大學 教育學部，北京 100875)

一、問題的提出

教育性是指對教育的基本性要求，即要求教師重視教育工作，落實教育立德樹人根本任務，積極了解學生，引導學生，關注學生發(fā)展，安心從教等。

近年來，我國通過民辦教育分類政策把民辦學校分為營利性和非營利性兩類，并建立不同的管理體制，對民辦教育進行規(guī)范管理，促進民辦教育發(fā)展?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》首次提出要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”辦法。2016年11月第十二屆全國人民代表大會修改通過、2017年9月正式實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民促法》)規(guī)定，“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校”。其后，國務院又頒布實施了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》)、《民辦學校分類登記實施細則》，以及《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)》等一系列配套法規(guī)，從而形成了一個較為完善的民辦教育分類政策及法律法規(guī)體系。

民辦教育及其教師是我國教育事業(yè)的重要組成部分?！睹翊俜ā芬?guī)定，民辦教師在業(yè)務培訓、職務聘任等多個方面依法享有與公辦教師同等權利。處于中小學學段的民辦學校在我國逐漸受到社會大眾認可，并因《民促法》“不得設立實施義務教育的營利性民辦學?！钡囊?guī)定而呈現(xiàn)出其公益導向。《意見》強調，民辦中小學要執(zhí)行國家課程方案和課程標準，堅持特色辦學、優(yōu)質發(fā)展，提高教育教學質量?？梢?，在民辦教育分類管理背景下，民辦中小學的公益屬性正在強化，管理也趨于規(guī)范，民辦中小學教師的合法權益逐漸得到保障。然而教育性的調適需要多維度的協(xié)作，不僅需要教師群體的認同，還要求有政策層面的引導和保障。自《民促法》修正施行至今已三年有余，但在具體執(zhí)行中仍存在一些偏差。因此，本研究將通過質性調研，剖析政策執(zhí)行結果，并運用政策執(zhí)行模型的分析框架，對民辦中小學教師教育性效果體現(xiàn)、偏差及原因進行多維度、多層次的分析。

二、理論框架和研究方法

(一)理論框架：史密斯政策執(zhí)行過程模型

在ThePolicyImplementationProcess一文中，托馬斯·史密斯提出一個政策執(zhí)行過程模型，并指出一項政策的執(zhí)行效果受四個方面影響：(1)理想化政策，即合理、正確、科學的政策；(2)執(zhí)行機構，包括組織和人員、組織的領導、執(zhí)行計劃和能力；(3)目標群體，即受政策影響最大的組織或其中的成員；(4)環(huán)境因素，即可能影響或受政策執(zhí)行影響的因素，意為政策的執(zhí)行需處在相應的政治、經(jīng)濟、文化、社會等環(huán)境之中[1]。這四個方面在相互作用的過程中可能形成緊張的關系，導致政策執(zhí)行的結果與預期不一致，對此，可通過制度化或非制度化的形式進行處理，從而達到協(xié)調狀態(tài)。民辦教育分類政策屬于一種公共政策，與其相關的民辦中小學教師政策的執(zhí)行與公共政策的執(zhí)行具有一定的相似性，同樣會受到理想化政策、執(zhí)行機構、目標群體和環(huán)境因素的影響。依據(jù)史密斯政策執(zhí)行過程模型，本研究構建出民辦中小學教師政策執(zhí)行分析框架(見圖1)。

圖1 民辦中小學教師政策執(zhí)行分析框架

(二)研究方法：扎根理論研究法

扎根理論是一種以歸納的方式運作的研究方法，它采用自下而上的研究范式，對原始材料進行開放式、主軸式、選擇式地逐級編碼。本研究運用扎根理論，通過深度訪談進行數(shù)據(jù)收集。由于以民辦中小學教師為研究對象，因此在研究對象選擇方面基于如下考慮：(1)國務院在《民促法》生效前授權各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)實際情況制定相關配套政策，L省最先出臺《L省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》，而且L省經(jīng)濟水平適中，民辦教育也較為發(fā)達，在我國民辦教育區(qū)域發(fā)展不平衡的情況下，將其作為分析樣本具有一定的代表性。(2)研究對象包括民辦中小學的校長與教師，以及公辦中小學的校長、黨支部書記及教師，便于從正、側兩方面充分地了解相關情況。(3)研究對象愿意將個人經(jīng)歷與看法分享給我們作為研究之用。據(jù)此，我們選取了L省重點公辦、民辦中小學的8名受訪者作為研究對象(其中，“Pu”代表“公辦學?！?、“Pr”代表“民辦學?！?、“E”代表“小學”、“J”代表“初中”、“S”代表“高中”)。

對每個研究對象進行半結構化訪談，了解民辦、公辦教師的差別待遇，以及民辦中小學教師的管理模式、薪資福利、教學理念、職業(yè)認同與自我定位等。以自下而上的方式對訪談記錄進行整理與分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存的問題并提煉出關鍵信息，歸納出一級編碼、二級編碼。在選擇三級編碼時，發(fā)現(xiàn)編碼元素均可被歸納在史密斯政策執(zhí)行過程模型之內，故對原始訪談材料進行各編碼之間的聯(lián)結(見表1)，并逐級分析，構建扎根理論。

表1 編碼表示例

三、民辦中小學教師政策執(zhí)行及教育性效果偏差

任何政策都是由多層面構成的有機整體，一項大的政策往往包含若干個小的政策，它們相互依存，是為了解決共同的問題而被整體地設計出來的[2]。研究發(fā)現(xiàn)，民辦教育分類政策整體較為科學，但民辦中小學教師政策執(zhí)行仍存在偏差，導致民辦中小學教師教育性效果出現(xiàn)偏差，具體表現(xiàn)如下。

(一)法人自身治理特征導致教師待遇保障措施不實

民辦教育實施分類管理體現(xiàn)了非營利性傾向?！睹翊俜ā芬?guī)定，民辦學校應當依法保障教師的工資、福利待遇和其他合法權益，并為其繳納社會保險費。民辦中小學多為民辦非企業(yè)單位，也有部分為公司，其內部有自成體系的治理機制。在民辦學校治理中，教師的工資、待遇實際上由法人內部的理事會、董事會關鍵成員所決定。與公辦教師相比，民辦教師的社保待遇較低且穩(wěn)定性較差。尤其是對于義務教育階段的民辦教師而言，同樣投身于非營利性教育事業(yè)中，他們卻得不到應有的權益保障，使得他們發(fā)展的積極性受挫?！懊褶k教師的福利待遇、養(yǎng)老保障等都不穩(wěn)定，不是說低，有的時候也可能比公辦教師高，但那是不固定的，所以民辦教師缺乏安全感！”(06-Pr-J)

(二)民辦教育市場化環(huán)境致使教師隊伍不穩(wěn)定

民辦、公辦教師有著所謂“體制外”與“體制內”的區(qū)別，民辦教育較為突出的市場化環(huán)境是造成民辦中小學教師隊伍穩(wěn)定性差的根本原因。《民促法》實施后各地出臺了相應措施，力求促進民辦教師和公辦教師在各項權益上平等。但事實上，公辦中小學根據(jù)事業(yè)單位編制的需求進行招聘，教師通過統(tǒng)一考試等環(huán)節(jié)被錄用；而民辦中小學教師的具體招聘方式、任用模式都沒有統(tǒng)一的標準，其“體制外”的特征決定了無論政策怎樣扶持，總是脫離不掉市場的運作形式，導致民辦教師隊伍無法保持相對穩(wěn)定，許多民辦教師仍然會尋找跳槽到公辦學校的機會。盡管也有人才不斷向民辦學校流入，但較大的流出量客觀上影響了民辦教師隊伍的穩(wěn)定性[3]，使得民辦教師“左顧右盼”，不能安心從教，更不能充分關注學生的發(fā)展。

(三)教師專業(yè)發(fā)展與教學理念滯后

《民促法》出臺的目的之一是促進民辦中小學教師的專業(yè)發(fā)展，然而在政策執(zhí)行過程中，民辦學校對其教師的專業(yè)提升和教學理念引導往往重視不夠。例如，在教師的業(yè)務培訓方面，民辦中小學很少提供教師外出培訓專項經(jīng)費。因此，雖然公辦與民辦中小學教師理論上都享有培訓的權利，但實際上卻有培訓機會多少之分和培訓質量高低之分。另外，民辦教師在教育教學活動上缺少專業(yè)性指導，其教學理念相對滯后，難以做到多維度地教育和引導學生。據(jù)了解，在民辦中小學教師群體中，師范專業(yè)畢業(yè)的教師所占比例較小。在教育方針不斷完善、教育性要求不斷強化的當今時代，對教師教育教學的要求不僅僅是提升學生學科成績，更重要的是促進學生的全面發(fā)展。而民辦中小學對教師教學技能培訓和教學理念引導的忽視必然導致教師專業(yè)發(fā)展遲緩、教學理念滯后。

四、民辦中小學教師教育性效果偏差的原因

本研究借助民辦中小學教師政策執(zhí)行分析框架，從四個不同維度分析導致民辦中小學教師教育性效果偏差的原因。

(一)理想化政策：利益相關者對政策漸進性要求較高

一項政策能否被很好地執(zhí)行，不僅取決于政策本身是否科學合理[4]，還取決于政策所要解決問題的復雜程度[2]。政策的實施需要一個過程，這是政策漸進性的體現(xiàn)。民辦教育分類政策在制定過程中借鑒了西方“捐資辦學”的做法，引導民辦教育進行非營利性運作。而實際上，我國民辦學校有相當一部分采用的是“投資辦學”模式，辦學者預期獲得相應的回報。例如，盡管國家已經(jīng)明確規(guī)定義務教育階段的民辦學校不得以營利為目的，但調查顯示，有45%的民辦學校辦學者傾向于選擇營利性辦學[5]，反映出營利對民辦教育的驅動作用。在此情況下，民辦教育分類政策要更加體現(xiàn)出文本的漸進性，在充分了解并權衡各主體之間利益的基礎上，采取循序漸進的方式進行調整，以增強民辦教育辦學者和教師對政策的適應性。

《民促法》規(guī)定，民辦學校收取費用的標準應根據(jù)辦學成本、市場需求等因素來確定，收取的費用應主要用于教育教學活動、改善辦學條件和保障教職工待遇等方面，且非營利性民辦學校的辦學經(jīng)費結余應當全部用于辦學。因此，非營利性民辦中小學可以根據(jù)市場情況收取費用，并將辦學經(jīng)費結余全部用于提升教育教學質量以及保障教師的各種福利待遇等方面，要加大對民辦教師在薪酬、業(yè)務培訓等方面的投入力度，保證民辦教師有合理的收入，并滿足民辦教師專業(yè)發(fā)展的需要，從而穩(wěn)定教師隊伍，確保教學質量。但在政策執(zhí)行過程中，民辦中小學教師的薪酬優(yōu)勢卻被弱化。以往，民辦中小學以高薪酬來吸引優(yōu)質師資，使相當數(shù)量的公辦教師跳槽到民辦學校。但近年來，我國對義務教育階段公辦學校的扶持力度日益增強，公辦教師的工資待遇大幅提升，而民辦中小學教師工資上的優(yōu)勢不再，這在很大程度上影響了民辦中小學教師的發(fā)展。“公辦學校教師有保障，每位教師年終績效獎差不多都是三四萬；而民辦學校教師則不同，不但獎金少，而且差距大?！?03-Pu-E)與公辦教師相比，民辦教師在精神及物質激勵方面產(chǎn)生較大落差，這一定程度上影響了民辦中小學教師工作的積極性以及對自身身份的認同，從而使民辦中小學教師產(chǎn)生教育性效果偏差。

(二)執(zhí)行機構：政策系統(tǒng)對地方部門協(xié)作要求較高

從公共政策執(zhí)行理論來看，多機構共同作用于一項政策的模式并非最佳，因為這種模式一定程度上會伴隨著政策執(zhí)行成本的增加，對政策執(zhí)行者之間交流聯(lián)動程度要求較高，使績效考核難度增大。而民辦教育分類政策的執(zhí)行卻需要多部門的充分協(xié)作，而多方面因素的共同作用又會弱化政策執(zhí)行的各方力量，從而導致政策執(zhí)行效果不明顯。組織結構內部的權力結構的不同，會影響政策實施的效力，標準作業(yè)程序能否適應政策需要，會影響政策實施的效果[2]。民辦中小學教師政策的落實，需要各地方執(zhí)行機構按照國家層面政策的要求進行推進。然而，地方執(zhí)行機構一定程度上受制于地方經(jīng)濟、內部結構、工作模式，以及政策執(zhí)行中各方溝通和協(xié)調存在問題的干擾，使得政策執(zhí)行效果不能很好地體現(xiàn)。目前，各地的教師職稱評定、業(yè)務培訓等還存在“重公辦輕民辦”的現(xiàn)象，尤其是在經(jīng)濟并不十分發(fā)達的地區(qū)，更傾向于優(yōu)先扶持公辦學校。“政府財政所支持的高質量培訓一般會優(yōu)先考慮公辦教師，民辦教師多參加的是諸如基層講座之類的活動?！?07-Pr-J)民辦中小學教師的合法權益得不到充分保障。這既有地方行政部門政策執(zhí)行差異的原因，也有有關民辦中小學教師各項權利的法律法規(guī)不夠完備的原因，還有社會整體對民辦教師存在認知差異的原因。此外，民辦教師權益的保障和監(jiān)督機制尚不完善，這也在一定程度上導致民辦中小學教師產(chǎn)生教育性效果偏差。

(三)目標群體：教師教育教學理念引導未及

史密斯認為，為了滿足政策的需要，目標群體需做出相應調整以適應政策。目前的民辦中小學教師政策，注重在宏觀層面上調整民辦中小學教師的教育模式，缺少微觀層面上對教師教學理念的引導，導致教師群體對政策的認知不深，不能在教育教學理念上做出適宜的調整。從教育性出發(fā)，教師教育教學理念也是教育的基本理念，在此要求之下，教師應當落實教育立德樹人根本任務，積極了解學生，引導學生，關注學生發(fā)展等。一方面，教師要通過合理的教育手段對學生進行塑造。然而，許多民辦中小學教師把自己定位為“服務型”教師，在育人理念上，認為自己主要是把學生、家長“哄高興”，這就偏離了教育的應有之意。另一方面，教師要具有專注度，即充分關注學生的成長和發(fā)展。然而調查顯示，民辦中小學教師跳槽多、流動性大。而頻繁流動對教師的專注度會產(chǎn)生不良影響，降低教師的職業(yè)認同[6]。部分民辦中小學教師認為自己并不是傳統(tǒng)意義上的正規(guī)教師，因此缺乏責任意識和使命感，有的教師甚至視勞動合同為無物，不打招呼就擅自離崗，使學校措手不及[7]。民辦教育市場較大的流動性一定程度上影響了教師的專注度，也影響了民辦中小學教師教育性效果，從而與政策預期產(chǎn)生偏差。

(四)環(huán)境因素：民辦教師社會地位不高

政策環(huán)境具有復雜性、多樣性、差異性和變異性等特點，這些特點給政策執(zhí)行增加了難度[2]。在一項公共政策的執(zhí)行過程中，政治、經(jīng)濟、文化、歷史等多樣的政策環(huán)境因素之間相互作用都會對政策的執(zhí)行效果造成影響。雖然《民促法》規(guī)定民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，民辦教師與公辦教師具有同等的法律地位，而《意見》中也提到非營利性民辦學校教師享受與當?shù)毓k學校教師同等的人才引進政策[8]；但在政策執(zhí)行過程中，民辦教師在法律身份以至社會地位上的相對劣勢還是有所顯現(xiàn)，導致部分民辦中小學教師缺乏發(fā)展信心，職業(yè)認同感降低[3]。事實上，社會大眾普遍認為民辦教師較之公辦教師層次偏低。然而，在對教師的期望上，社會大眾對民辦中小學教師的要求卻并不低于對普通公辦中小學教師的要求。民辦中小學教師在較為嚴苛的教師身份要求之下，其經(jīng)濟、文化等社會地位和認同度卻沒能達到與之匹配的程度，必然導致民辦中小學教師產(chǎn)生教育性效果偏差。

五、民辦中小學教師教育性效果偏差的調適

在我國推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代潮流中，民辦教育在增加教育供給、優(yōu)化資源配置、助推教育改革等方面具有獨特優(yōu)勢。民辦中小學教師亦是在我國教育體制改革以及新時代教師隊伍建設的要求之下日益受到關注的群體，需要對其予以充分的引導和保障，強化其教育性功能，使之成為發(fā)展我國教育事業(yè)的一支重要力量?？傮w來看，在民辦教育分類政策的大背景下，民辦中小學教師政策目的較為清晰，執(zhí)行較為有力，但受到多重因素影響，推進過程中依然存在法人自身治理特征導致教師待遇保障措施不實、教育市場化環(huán)境致使教師隊伍不穩(wěn)定，以及教師專業(yè)發(fā)展與教學理念滯后等問題，導致民辦中小學教師教育性的體現(xiàn)不夠突出。

故此，在民辦中小學教師政策執(zhí)行中要遵循民辦教育以及人的發(fā)展規(guī)律，注重對民辦中小學教師教育性的調適。第一，要強化民辦中小學教師政策的漸進性，充分了解民辦中小學辦學者、教師、學生以及政府部門的利益訴求，采取循序漸進的方式進行調整和給付，在民辦中小學教師相關規(guī)定的調整上預留一些空間以平穩(wěn)調適；第二，地方政府各部門需加強協(xié)作，在民辦教育分類管理的大環(huán)境之下，教育、土地、稅務等部門應聯(lián)動協(xié)調，保證政策實施效果，并且地方教育行政部門應在業(yè)務培訓、職稱評定等方面對公辦和民辦教師一視同仁，落實對民辦中小學教師的權利保障政策，完善監(jiān)督機制；第三，民辦中小學教師應加強自身的職業(yè)認同，強化在教育事業(yè)中的身份歸屬感，增強從業(yè)信心，安心從教，積極了解學生，引導學生，關注學生發(fā)展；第四，社會大眾應正確看待民辦中小學教師在教育體系中的角色定位及其在時代發(fā)展中的社會價值，把他們作為發(fā)展社會主義教育事業(yè)的重要組成部分。各方應形成合力，關注教師的切身利益，重視教師的專業(yè)發(fā)展。在民辦教育分類管理背景下，在民辦中小學教師政策的推進執(zhí)行上，教育性始終是重要要求，應以此為政策制定的出發(fā)點及最終目標，不離教育之本，遵循教育發(fā)展規(guī)律，不斷進行政策執(zhí)行中的調適，使民辦教師隊伍更加規(guī)范化、專業(yè)化。