周宇

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩和轉(zhuǎn)型期的到來(lái)，國(guó)家對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注已經(jīng)上升到了新高度，特別是影子銀行與地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題成為近年來(lái)備受關(guān)注的“矛盾凸顯點(diǎn)”，已成為中央政府防風(fēng)險(xiǎn)中的重要一役。筆者基于影子銀行與地方政府債務(wù)相關(guān)理論，從影子銀行視角出發(fā)，分析我國(guó)區(qū)縣地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，提出化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。

一、影子銀行與地方政府債務(wù)相關(guān)理論

（一）影子銀行相關(guān)理論

1.影子銀行的產(chǎn)生及概念

影子銀行體系（Shadow Banking System）這一概念最早產(chǎn)生于2007年，由太平洋投資公司董事鮑爾麥考利提出。這一概念最開(kāi)始并沒(méi)有受到學(xué)術(shù)各界的特別關(guān)注，直到2008年雷曼兄弟公司宣布倒閉，以及Reserve Primary Fund擠兌風(fēng)波的發(fā)生。隨著影子銀行體系涉及的業(yè)務(wù)范圍越來(lái)越廣泛，越來(lái)越多的專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)始從不同的維度對(duì)其進(jìn)行重新界定。

根據(jù)金融穩(wěn)定委員會(huì)的定義，影子銀行是指游離于銀行監(jiān)管體系之外、可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利等問(wèn)題的信用中介組織或體系。與國(guó)外影子銀行體系不同，“中國(guó)式影子銀行”正逐漸成為我國(guó)地方政府融資的主要渠道，在財(cái)政分權(quán)和信貸資源稀缺的背景下，連接貨幣市場(chǎng)與存貸市場(chǎng)功能，對(duì)傳統(tǒng)銀行信用擴(kuò)張進(jìn)行替代或補(bǔ)充。

2.影子銀行的構(gòu)成

綜合我國(guó)國(guó)情，本文將影子銀行體系歸納為三類(lèi)。一是民間金融，指私人借貸、私募基金的債權(quán)部分;二是非銀行金融機(jī)構(gòu)，包括信托、小額貸款公司、擔(dān)保公司等;三是商業(yè)銀行內(nèi)部的影子銀行業(yè)務(wù)，由銀行理財(cái)產(chǎn)品、委托貸款、未貼現(xiàn)銀行承兌匯票等構(gòu)成。

（二）地方政府債務(wù)相關(guān)理論

1.地方政府債務(wù)概念的界定

為了能夠客觀、全面地對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行明確界定，要綜合對(duì)“地方政府”和“債務(wù)”的分析?！罢币辉~源于希臘，有“引導(dǎo)”之意。政府按照國(guó)家意志，行駛公民賦予的權(quán)利，為人民謀幸福。一個(gè)國(guó)家擁有多級(jí)政府體系，地方政府是中央政府以下的各級(jí)行使行政管理職能的部門(mén)及其所屬機(jī)構(gòu)的總稱(chēng)。根據(jù)法律定義，“債”是指按照約定的條件，在當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定的契約關(guān)系。因此，地方政府債務(wù)應(yīng)當(dāng)是指中央政府以下的各級(jí)具有行政管理權(quán)利的部門(mén)及其所屬機(jī)構(gòu)作為債務(wù)人按約定的條件按時(shí)向債權(quán)人承擔(dān)的償債義務(wù)。

2.相關(guān)理論基礎(chǔ)

（1）公共產(chǎn)品理論

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，社會(huì)產(chǎn)品由公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品構(gòu)成。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，市場(chǎng)失靈普遍存在于社會(huì)生活中，市場(chǎng)機(jī)制難以在一切領(lǐng)域達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，有些商品和服務(wù)具有其非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，不能也不適合由市場(chǎng)提供，所以只能由政府來(lái)提供。

（2）財(cái)政分權(quán)理論

改革開(kāi)放初期，我國(guó)實(shí)行“減稅讓利的稅制改革”，為改革開(kāi)放拉開(kāi)了序幕。1994年出臺(tái)的《中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步建立了分稅制的財(cái)政分權(quán)體制。因此，財(cái)政分權(quán)是指給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，以達(dá)到為社會(huì)提供更多更好服務(wù)的目的。

（3）委托代理理論

委托代理理論是以非對(duì)稱(chēng)信息博弈論為基礎(chǔ)建立的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，交易雙方無(wú)法掌握完全一致的信息，從而產(chǎn)生交易的不平等。由于信息不對(duì)稱(chēng)，交易主體的一方可能進(jìn)行逆向選擇，結(jié)果產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。在地方政府債務(wù)中，存在“兩對(duì)委托代理關(guān)系”。一是中央與地方之間的;二是地方與社會(huì)公眾之間的。地方政府在這些關(guān)系中扮演者代理人的角色，可以利用利息優(yōu)勢(shì)進(jìn)行投機(jī)行為損害其他方的利益。

二、地方政府債務(wù)的發(fā)展歷程

改革開(kāi)放之初，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在這個(gè)背景下，為調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，中央提出了“分級(jí)管理”思想，授予地方政府一定的自主權(quán)。中國(guó)全面改革開(kāi)放后，地方政府債務(wù)規(guī)模日益龐大，地方政府債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始暴露。1994年，我國(guó)試行分稅制改革，采取積極的財(cái)政支出擴(kuò)張政策，然而資金匱乏，各種政府性債務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。此后，1998年亞洲金融危機(jī)時(shí)期和2008年全球金融危機(jī)時(shí)期，分別經(jīng)歷了兩次地方政府債務(wù)的大規(guī)模增長(zhǎng)。2011年，《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》的發(fā)行，將瀘、浙、粵、深圳四個(gè)地區(qū)作為允許自行發(fā)債的試點(diǎn)。2013年，增設(shè)兩個(gè)自行發(fā)債試點(diǎn)，分別是江蘇省和山東省。2014年，進(jìn)一步推進(jìn)地方政府債務(wù)改革深化，將北京、上海、深圳、廣東、浙江、江蘇、山東、江西、青島、寧夏作為自發(fā)自還地方政府債券的試點(diǎn)。2015年至今，地方政府債務(wù)的發(fā)行進(jìn)入全面規(guī)范階段。

三、影子銀行與地方政府債務(wù)關(guān)系實(shí)證分析

（一）影子銀行在地方政府債務(wù)中的主要表現(xiàn)形式及主要問(wèn)題

影子銀行在區(qū)縣地方政府債務(wù)中主要表現(xiàn)為政府融資平臺(tái)公司。過(guò)去十來(lái)年，區(qū)縣政府運(yùn)用債務(wù)進(jìn)行跨期限資源調(diào)配，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得明顯成效，但政府債務(wù)也居高不下。

1.債務(wù)龐大、管理困難

在城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨巨大資金需求，財(cái)政收入有限的情況下，區(qū)縣政府往往通過(guò)融資平臺(tái)公司向商業(yè)銀行大量舉債，籌集的資金多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益項(xiàng)目，存量債務(wù)規(guī)模龐大，一般為財(cái)政部地方全口徑債務(wù)的數(shù)倍。地方融資平臺(tái)公司實(shí)行與園區(qū)管委會(huì)或政府相關(guān)部門(mén)“兩塊牌子、一套人馬”的體制，盡管其名義上不是政府債務(wù)，政府實(shí)質(zhì)上有兜底的責(zé)任，理應(yīng)納入政府的嚴(yán)格管理范圍。但在現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和制度，管理難度大。

2.債務(wù)成本高、償還壓力大

在政府債務(wù)管控和金融監(jiān)管政策邊際收緊的大背景下，融資平臺(tái)公司面臨較大的剛性?xún)陡秹毫?。為避免資金鏈斷裂，平臺(tái)公司紛紛求助于各種高成本的資金，形成高息債務(wù)。同時(shí)，政府及平臺(tái)公司從銀行貸款的期限多為3-5年，而根據(jù)政府投資的特點(diǎn)，從基礎(chǔ)設(shè)施投入到產(chǎn)生區(qū)域發(fā)展、土地增值效益，一般需要7-10年的時(shí)間。這種短貸長(zhǎng)投的結(jié)果，造成貸款到期時(shí)，地區(qū)發(fā)展的效益并未顯現(xiàn)，而政府又無(wú)力償還到期本息，只能以財(cái)政擔(dān)保的方式借新還舊、以債養(yǎng)債，再加上當(dāng)期新增投資所產(chǎn)生的新增債務(wù)，債務(wù)“雪球”越滾越大。