艾肖雪

國有企業(yè)作為我國經(jīng)濟體系中的重要組成部分，其良性健康發(fā)展對于社會穩(wěn)定有重大意義。實施有效的內(nèi)部控制是國有企業(yè)防范經(jīng)營風險、實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的必要條件。而由于各種原因，國有企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)還存在很多問題，各種風險事件也屢見不鮮?；诖耍P者選取了國有企業(yè)內(nèi)部控制這個課題分析我國國有企業(yè)內(nèi)部控制理論和實踐的現(xiàn)狀，探討改善我國國有企業(yè)內(nèi)部控制的建議，期望為我國國有企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)提供有意義的研究。

一、加強國有企業(yè)內(nèi)部控制管理的重要性

內(nèi)部控制是現(xiàn)代企業(yè)管理的一個重要組成部分，其目的是幫助企業(yè)經(jīng)營活動更合理、合法化以提高企業(yè)的經(jīng)濟效益。目前國有企業(yè)經(jīng)濟效益不高、企業(yè)經(jīng)營的會計信息嚴重失真、違法違規(guī)現(xiàn)象層出不窮，要解決國有企業(yè)存在的這些問題需要深入分析企業(yè)的內(nèi)部控制問題。近幾年我國政府針對這些問題對國有大中型企業(yè)逐步進行了體制改革，一定程度上對國有企業(yè)的運營管理和放權(quán)管理進行了改造，以激發(fā)活力、提高效率、改善效益，但企業(yè)在內(nèi)部管理問題上依然存在著內(nèi)部控制手段軟弱、缺乏方式方法等突出問題。提高國有企業(yè)經(jīng)營效益的根本出路在于強化企業(yè)內(nèi)部控制有利于提高自身的經(jīng)營管理水平、防止貪污腐敗、防止國有資產(chǎn)流失，切實做好內(nèi)部控制落地執(zhí)行及考評工作，有利于防范各類風險，促進國民經(jīng)濟的長期健康發(fā)展。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制管理的現(xiàn)狀及問題

1.國有企業(yè)內(nèi)部控制管理的現(xiàn)狀。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)經(jīng)過理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系和市場化運行，以逐步擺脫了依賴政府的經(jīng)營與管控模式，當前國有企業(yè)以資本為紐帶，以母子公司為主體，以集團章程為共同的行為規(guī)范，以健全法人治理機構(gòu)為手段，具有技術(shù)領(lǐng)先、規(guī)模效益、經(jīng)營多元化的優(yōu)勢，同時也具有內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)層級多、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對復雜、制度較為繁瑣且缺乏內(nèi)部控制標準等特點。

2.國有企業(yè)內(nèi)部控制管理存在的問題。①管控模式導致內(nèi)部控制環(huán)境不健全。目前國有企業(yè)實行的通過委托代理人層層代理的管控模式，導致內(nèi)部控制仍集中在財務監(jiān)督執(zhí)行上，而內(nèi)部控制構(gòu)建屬于一項非常系統(tǒng)化的工程內(nèi)容，董事會、專業(yè)委員會、監(jiān)事會、黨委會、經(jīng)理層與各職能部門需要共同參與、職責合理分配。而目前國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)還不健全，不少企業(yè)董事會成員和經(jīng)理成員高度重疊，董事長和總經(jīng)理一人兼任，公司董事會在很大程度上掌握在內(nèi)部人手中，外部董事缺少發(fā)言權(quán)、外派監(jiān)事機制不健全，外部監(jiān)督乏力、缺乏有效抓手，這種責權(quán)不分的公司治理結(jié)構(gòu)導致企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管不到位，使內(nèi)部控制形同虛設(shè)。②激勵缺少導致內(nèi)部控制動力匱乏。現(xiàn)有委托代理人管控模式下，雖然越來越多的國有企業(yè)在二三級子公司甚至經(jīng)理層層面建立了基于市場化的職業(yè)經(jīng)理人激勵機制，但普遍來看，國有企業(yè)經(jīng)營人員的貢獻、責任、壓力與其收入不成比例，高風險、高貢獻、高收入的需求無法實現(xiàn)。在這種情況下，往往造成國有企業(yè)經(jīng)營人員缺乏職業(yè)動力和進取精神，同時也喪失了加強內(nèi)部控制、勵精圖治的思想。與此同時，長期激勵的缺失，也會導致經(jīng)營人員注重短期效益指標，忽視內(nèi)部控制要求、忽視可能帶來的長期系統(tǒng)性風險。③責任意識、風險意識有待加強。近年來隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展特別是經(jīng)濟全球化及國際化程度的加深，使企業(yè)經(jīng)營環(huán)境變得日趨復雜，企業(yè)面臨的風險也大大增加。由于受計劃經(jīng)濟體制的長期影響國企經(jīng)營管理的理念并不成熟。計劃經(jīng)濟思想使人們認為國有企業(yè)是國有資產(chǎn)一旦出現(xiàn)市場波動或異常事件，政府會考慮到國家信用和利益不得不出手挽救。這種意識增加了部分企業(yè)經(jīng)營人員的冒險意識，缺乏職業(yè)經(jīng)理人的責任意識，這就使國有企業(yè)對內(nèi)部控制認識得不夠，有的管理者認為內(nèi)部控制就是相互牽制，甚至把內(nèi)部控制與企業(yè)效益對立起來，只注重效益，不關(guān)注風險。加之人員素質(zhì)偏低、觀念落后，簡單認為內(nèi)控只是公司財務管理部門的日常工作，未從公司層面系統(tǒng)性思考建立規(guī)范管理的內(nèi)容體系、內(nèi)控標準和指導手冊，一旦出現(xiàn)風險則不知如何應對或?qū)Σ卟缓侠?，對于國有企業(yè)來說是災難性破壞，嚴重則會導致國有企業(yè)被收購，甚至影響國有企業(yè)直接融資能力和外部信用評級。④資金管理、財務控制監(jiān)管不力。資金審批方面，目前國有企業(yè)存在一些未能良好地執(zhí)行財務審批制度的現(xiàn)象。例如，《財務支出與報銷審批制度》規(guī)定總經(jīng)理負責公司的一切財務支出與報銷審批，支票領(lǐng)用時應由財務部負責人對支票領(lǐng)用單、發(fā)票、授權(quán)委托書等進行審核后簽字同意，實際執(zhí)行時生產(chǎn)類業(yè)務的支出和報銷是由主管副總審批的，并且也未對此事項進行授權(quán)委托，未能執(zhí)行財務審批制度。財務控制方面，目前國有企業(yè)的情況是子公司大多未建立健全全面預算制度，只在年初制定財務預算，并不進行預算指標的分解、下達，亦未對預算執(zhí)行情況進行考核。企業(yè)無法通過全面預算的手段將企業(yè)的戰(zhàn)略與目標、評價與激勵有機結(jié)合并加以實施，削弱了財務控制能力。

三、加強國有企業(yè)內(nèi)部控制管理的對策

1.從機制源頭入手，建立相互制約、相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。國有企業(yè)內(nèi)部控制的失效，多數(shù)并不是因為企業(yè)沒有內(nèi)部控制制度，而是缺乏內(nèi)部控制機制發(fā)揮作用的環(huán)境不健全，核心就是未能建立黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間相互制約、相互制衡的機制，導致少數(shù)管理者權(quán)力過分集中、權(quán)力缺乏監(jiān)督，管理層對內(nèi)部控制不重視或帶頭越過內(nèi)部控制等。完善法人治理結(jié)構(gòu)，從國資監(jiān)管角度，國資監(jiān)管機構(gòu)應科學設(shè)置國有企業(yè)“三會一層”、合理確定企業(yè)領(lǐng)導人員職數(shù)與構(gòu)成、規(guī)范企業(yè)“三會一層”交叉任職、清晰界定“三會一層”職責及議事規(guī)則、嚴格企業(yè)領(lǐng)導人員任期管理和退出機制;嚴格執(zhí)行集體審議，獨立表決、個人負責的決策制度。加強董事會規(guī)范建設(shè)、落實董事會職權(quán)，逐步建立“外大于內(nèi)”的董事會結(jié)構(gòu)、充分發(fā)揮董事會下屬委員會的職能作用;明確董事會在選人用人方面的法定權(quán)力，企業(yè)董事長、總經(jīng)理應予以分設(shè)，經(jīng)理層成員除總經(jīng)理外，一般不進入董事會，以明確董事會對經(jīng)理層考核權(quán);強調(diào)內(nèi)控領(lǐng)導責任制，“一把手”要有內(nèi)控意識、制度意識、表率作用，這是確保內(nèi)控制度有效執(zhí)行的關(guān)鍵。

2.從戰(zhàn)略與流程入手，建立企業(yè)層面精細化的內(nèi)控體制建設(shè)。梳理戰(zhàn)略、組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務流程，以流程為基礎(chǔ)，通過“內(nèi)部控制五要素”（內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督）落實企業(yè)戰(zhàn)略的關(guān)鍵成功因素，循序漸進、分步實施，建立精細化的內(nèi)控體系。內(nèi)部控制規(guī)范應該借鑒風險管理框架的經(jīng)驗，建立內(nèi)部控制的多維目標體系，其目標應該與企業(yè)的整體目標一致而不應該僅僅涉及與會計控制。合理設(shè)立企業(yè)戰(zhàn)略及經(jīng)營目標并予以遵循，對企業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。以規(guī)范管理為目標、以崗位職責為基礎(chǔ)，通過管理流程圖，找出影響企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵風險點和控制缺口，發(fā)現(xiàn)容易出現(xiàn)管理漏洞的環(huán)節(jié)，明確關(guān)鍵控制節(jié)點，然后通過固化崗位職責與控制流程、建設(shè)監(jiān)督機制等方式，有效鎖定業(yè)務和管理風險。以建立獨立的內(nèi)控部門、打造專業(yè)化的內(nèi)控管理團隊為抓手，將內(nèi)控管理和日常經(jīng)營管理有機融合，內(nèi)控工作落實情況可納入各級領(lǐng)導人員的績效考核體系中作為重要關(guān)注事項。內(nèi)控評價可以風險管理評估為抓手，通過定性和定量技術(shù)相結(jié)合的評估技術(shù)，制定科學可行的風險管理辦法、標準與評價考核制度，確認影響工作目標的主要風險，以便采取有效的控制措施，保證目標的實現(xiàn)，并及時將評估成果通報給各業(yè)務部門以提高其適應環(huán)境變化的能力。

3.以矩陣式管理體系為抓手，加強內(nèi)部控制的監(jiān)督力度。國有企業(yè)經(jīng)營管理要建立一種健康積極的組織文化，使成員能自覺把辦事準確和職業(yè)道德放在首位。“守正出新”，守正是前提，構(gòu)建“集內(nèi)部審計、紀檢、風控與法務管理于一體”的矩陣式管理機制是加強內(nèi)部控制的重要抓手。內(nèi)部審計具有重要又特殊的地位，不僅監(jiān)督內(nèi)部控制的執(zhí)行情況，同時也是內(nèi)部控制過程設(shè)計尤其是流程規(guī)范設(shè)計的顧問與參謀;紀檢監(jiān)察是公司內(nèi)部控制的底線保障，是“不能觸碰的紅線”;風控管理是內(nèi)部控制實現(xiàn)合規(guī)、合法的重要載體;法務管理是內(nèi)部控制規(guī)避法律風險的重要途徑。同時，加強資產(chǎn)管控和存貨管理是內(nèi)部控制的重要關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在資產(chǎn)管控方面，國有企業(yè)應設(shè)專人對固定資產(chǎn)進行統(tǒng)一管理，建立固定資產(chǎn)，詳細記錄單項資產(chǎn)的來源、責任人、運轉(zhuǎn)維修、改造等內(nèi)容。建立資產(chǎn)日常維修及大修計劃、資產(chǎn)清查制度及資產(chǎn)處置流程。其中，對于個別企業(yè)權(quán)責不清的資產(chǎn)，建議日常加強對其實物管理，按權(quán)屬關(guān)系核算該部分資產(chǎn)入賬價值，維修及更新改造費用，便于日后成本核算。在存貨管理方面，建議合理設(shè)置存貨管理崗位，建立存貨保管制度，明確存貨領(lǐng)用審批權(quán)限，詳細記錄出入庫情況，定期盤點清查。

4.推進國企員工持股和中長期激勵，健全市場化經(jīng)營機制。首先，在國有企業(yè)二三級子公司甚至集團公司層面，推動管理層和骨干員工持股，變“委托代理”為“對自己負責”，各級員工出現(xiàn)不負責任、管控不嚴、偷懶等行為的動機便會被抑制，員工傷害企業(yè)等同于傷害自身。所以，推行員工持股政策能夠顯著提高工作主動性，減少損害價值行為，有利于改善國有企業(yè)經(jīng)營績效。其次，針對國有企業(yè)領(lǐng)導人員建立中長期激勵機制，有助于將其經(jīng)營視角從短期調(diào)整為關(guān)注中長期、從短期效益調(diào)整關(guān)注長遠發(fā)展，從而影響其對內(nèi)部控制的關(guān)注，有效促進企業(yè)自身內(nèi)部管理工作順利開展，進行并取得良好成果。再其次，從各個崗位具體負責的工作內(nèi)容出發(fā)，制定出具體的薪酬水平，各個工作人員的勞動報酬應該是能夠和企業(yè)總體的貢獻成正比的，當員工付出的努力越多、貢獻越大，能夠得到的勞動報酬也將越多。以此來形成良性的內(nèi)部循環(huán)，強化內(nèi)部控制。

5.提高企業(yè)文化影響力，基于價值理念認同強化企業(yè)內(nèi)部控制。強化企業(yè)內(nèi)部控制需加強文化建設(shè)，這樣有利于企業(yè)內(nèi)部控制，營造積極的企業(yè)文化環(huán)境有利于企業(yè)的發(fā)展。嚴格執(zhí)行規(guī)章制度，企業(yè)理念必須反映到企業(yè)的日常工作和決策中，企業(yè)領(lǐng)導應該以身作則，使員工有效仿的榜樣。必不可少的各類典禮和儀式可以有效推廣企業(yè)理念，豐富生動地貫徹到各個方面。加強信息化系統(tǒng)建設(shè)可以推進內(nèi)部控制，使用信息化管理能夠增加單位內(nèi)部工作人員協(xié)作意識及遵守法律法規(guī)和規(guī)整制度的意識，并提高了單位內(nèi)部的工作效率，加強了大內(nèi)上下部門的相互協(xié)調(diào)，相互配合的默契性，這對企業(yè)管理來說都是很必要的事情。

（作者單位：綿陽三江醫(yī)院）