賈偉 鄧建中 蔡其勇

摘要：中小學生減負問題是黨和國家基于民族未來發(fā)展綜合考量而日益關注的新焦點。回顧我國中小學生減負歷程，雖然減負政策大量出臺，但執(zhí)行效果卻差強人意，以至于各利益相關者在一定程度上產(chǎn)生了“政策免疫”?；诶嫦嚓P者理論的視角，認為學生及其家庭、教師及中小學校，以及校外教育培訓機構等共同構成了中小學生減負的利益相關者矩陣，且在減負過程中存在多向互動關系。當前我國中小學生減負各利益相關者在各自尋求利益最大化的過程中逐漸形成了博弈格局，由于受到缺乏有效共識、權責關系復雜、政策依賴路徑、利己決策機制與教育發(fā)展不均衡等因素的影響，減負逐漸陷入了博弈困境。在“破五唯”及加強中小學“五項管理”的改革背景下，面對“減負持減不下”的困境，從探索建立中小學生學業(yè)負擔動態(tài)監(jiān)測機制、完善落實減負政策教育綜合執(zhí)法監(jiān)管機制、構建家庭學校社會三重空間協(xié)同育人體系、提升多元化的優(yōu)質(zhì)基礎教育資源供給水平等方面提出了突破對策。

關鍵詞：減負；利益相關者；博弈格局；校外教育治理；教育質(zhì)量

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

本文系全國教育科學規(guī)劃2020年度教育部重點課題“‘破五唯背景下西部地區(qū)教育科研評價體系研究 ”（課題編號：DFA200301）研究成果之一。

減輕中小學生過重學業(yè)負擔（以下簡稱“減負”）是一個國際性的話題，一直以來廣受各國教育界的關注和研究。在我國，減負問題是教育界持久未解的難題，是黨和國家基于民族未來發(fā)展綜合考量而日益關注的新焦點[1]。2018年的國務院政府工作報告中專門提到著力解決中小學生課外負擔重問題，顯示了我國重視及解決這一問題的信心和決心。2018年底，教育部等九部門聯(lián)合向各省級人民政府印發(fā)了《關于印發(fā)中小學生減負措施的通知》，進一步明確并強化了政府、學校、校外培訓機構、家庭等各方責任[2]。這一政策被稱為減負新政。減負新政策的關鍵之舉在于提出了“減負三十條”的細化措施，這一措施一度成為全社會廣泛熱議的話題。而就在減負新政策頒布實施兩年后的2021年全國“兩會”期間，社會各界圍繞負擔重、減負難、培訓熱等又掀起了全面大討論，使減負再度成為全社會共同關注的焦點?；仡櫸覈行W生減負歷程，雖然減負的內(nèi)涵因教育所處發(fā)展階段的不同而不同，但減負一直以來都是我國基礎教育領域久拖不決的重要議題。改革開放以來特別是進入新世紀以來，以克服過重學習負擔給學生全面發(fā)展所帶來的負面影響為出發(fā)點，我國幾乎每隔一年就頒布一次減負政策法令，雖然減負政策大量出臺，但執(zhí)行效果卻差強人意[3][4]，大量減負政策的循環(huán)出臺是政策執(zhí)行不力的必然結果[5]，以至于各利益相關者對減負累積了諸多不良情緒，甚至產(chǎn)生了“政策免疫”。那么，減負的博弈困境是如何產(chǎn)生的？又該如何有效破解？本研究試圖回答上述問題。

一、減負的利益相關者及其互動關系

筆者基于利益相關者理論并從其基本認識出發(fā)，深入分析減負的利益相關者，并嘗試清晰描述其分布矩陣與互動關系。

（一）利益相關者理論及其核心觀點

利益相關者作為管理學和經(jīng)濟活動中的一個概念，是指組織外部環(huán)境中受組織決策和行動影響的任何相關者。廣義的利益相關者定義認為，一個組織目標的實現(xiàn)能夠影響或被影響的任何團體和個人，那么他們就是利益相關者。有的基于風險和回報，有的基于利益的相互關系[6]。隨著專家學者們的深度剖析，利益相關者的內(nèi)涵不斷豐富和延伸，利益相關者理論有了完善的框架。其在發(fā)展目標上以利益相關者的共同利益為中心，關注多個利益相關者的內(nèi)在訴求，在理念上主張共同參與及共同治理，各利益相關者都應參與到組織行為中并發(fā)揮作用[7]。在管理學和經(jīng)濟活動中，“擁有者或投資者在企業(yè)中明顯有一種股票、債券等形式存在的財務上的利害關系，而且他們期待一些財務回報”[8]。這正如學生家庭、政府（學校等）、校外培訓機構等各利益相關者在促進學生個體發(fā)展上的差別投入與回報期待一樣，只是促進學生個體發(fā)展及由此帶來的長遠收益回報取代了管理學和經(jīng)濟活動中一般意義上的財務回報。

（二）減負的利益相關者及其分布矩陣

減負是由多方利益主體共同參與開展的，這與減負本身目標的多層次、內(nèi)容的多維度與措施的多角度等密不可分。依據(jù)減負各相關主體的利益訴求和影響度，可把減負的利益相關者分為四類：一是核心利益相關者。中小學生是負擔之所以存在的現(xiàn)實主體，作為減負的核心考量因素與直接受益方，其主觀感受與客觀實在影響減負政策的制定調(diào)整與執(zhí)行落實，圍繞減負實施的有關具體行動均據(jù)此開展，是“天然”的核心利益相關者。離開了學生主體這一核心利益相關者，減負只能是空中樓閣、無稽之談。二是主要利益相關者。以教育行政部門為主要代表的地方政府相關機構，廣大中小學校及教師，以及學生家庭及其監(jiān)護人等屬于主要利益相關者，這些主體是減負的主要利益共同體與重要受益方，共同構成了減負利益相關者的基礎矩陣。以教育行政部門為主要代表的地方政府相關機構作為政策層面的主要利益相關者，需要結合實際執(zhí)行國家頒布的各項減負政策，直接關系到國家政策的貫徹落實效果與地方政策的制定實施及自我監(jiān)督評估等，往往決定了一段時間內(nèi)減負政策的成效與成敗，對整個減負政策的布局起決定性的影響。中小學校及教師作為更直接的主要利益相關者，清楚減負與學校及教師自身發(fā)展、成效考核等緊密相關，學校具體的教育教學工作安排，以及教師群體對減負的認知與行動直接對減負行動產(chǎn)生深刻影響，決定著減負政策在多大程度上可以“落地”。學生家庭及其監(jiān)護人是社會層面最主要的減負利益相關者，直接享受教育減負帶來的政策利益，并提供促進減負政策落實的教育觀念改善與家庭環(huán)境支持，同時家庭整體及內(nèi)部成員對減負的觀念與選擇也在較大程度上影響著學生學業(yè)負擔的增減。三是重要利益相關者。民辦教育培訓學校、校外培訓機構、有償家教提供者等第三方教育資源供給者共同構成了減負的重要利益相關者。我國第三方教育資源供給者有其發(fā)生發(fā)展的特殊表現(xiàn)，具有從無到有、從小到大、從弱到強的發(fā)展演進過程，近年來教育培訓機構已成為教育生態(tài)的組成部分[9]。毋庸置疑，第三方教育資源供給者在一定程度上正深刻影響著我國減負政策的落實及成效。四是次要利益相關者?；A教育階段以外的各級各類學校，作為中小學生的入口來源學?；虺隹诹飨?qū)W校，中小學生的學業(yè)成就、身心發(fā)展質(zhì)量與此類學校的發(fā)展具有共生關系；為上述利益相關者提供服務的各類主體，如中小學教輔資料編撰者、出版發(fā)行商等，各類別線上線下教育輔導軟件、課程資源的開發(fā)與運行支撐者，進而還有與教育培訓相伴相生的線上線下硬件提供者、廣告宣傳媒介等，也可以稱為減負的邊緣利益相關者。

上述四類利益相關者共同構成了我國減負的利益相關者矩陣，其中核心、主要和重要利益相關者深刻影響著減負政策的制定調(diào)整、推進落實、效果反饋及監(jiān)督評估，均應成為減負的參與主體與責任主體。但考慮到核心利益相關者（學生）發(fā)展的不成熟性與未完成性，其在中小學受教育階段主要表現(xiàn)為學習與接受，一般不具有完全獨立的決策權，因此下文所指利益相關者，如無特別說明，均指學生以外的其他利益相關者。

（三）各利益相關者間的互動關系分析

首先，各利益相關者對減負政策的響應各有側(cè)重。雖然超負荷的學業(yè)負擔給學生、家庭乃至社會和教育本身帶來連鎖的負面影響[10]。但是，各利益相關者基于對教育投入與回報的直觀考量，從而影響了對學生這一核心利益相關者整體感受和發(fā)展的關注程度，導致相關決策有時并未兼顧到整體利益。一般來講，以學校為代表的行政力量更加關注學生的整體發(fā)展，但在學生發(fā)展的特定階段也會表現(xiàn)出抉擇的彷徨與片面化傾向，即偶爾會更加關注學業(yè)成績而忽視學業(yè)負擔等，其關注度與決策力易受到來自減負政策的行政力量影響。家庭由于考慮到學生未來的社會生存能力與階層遷移壓力等，在一定階段內(nèi)更加關注學生的學業(yè)成就。但如果學生在成長過程中遭遇身心障礙等不良問題，家庭則會迅速從學業(yè)發(fā)展上回轉(zhuǎn)關注度到身心健康上。雖然家庭的關注度具有雙向選擇性，但其決策力則始終在學生學業(yè)負擔上發(fā)揮著較大影響效力。由于家庭決策受行政體制的干預較少，故其受減負政策的影響不大。此外，校外培訓機構考慮到長遠生存與發(fā)展，必須優(yōu)先考慮給選擇參與培訓的家庭及其學生以“看得見”的教育效果——而學科成績就是最明顯的表征——因此會選擇以學生學業(yè)成績?yōu)橹饕?、穩(wěn)定的關注度。但校外培訓機構作為教育市場化主體，違背國家有關規(guī)范辦學的政策可能會帶來警告或處罰，進而可能會因為產(chǎn)生社會不良影響而失去賴以生存的市場口碑，所以減負政策對校外培訓機構具有相當程度的現(xiàn)實威懾力。

其次，各利益相關者對學業(yè)負擔的關注點同質(zhì)性與差異性并存。同質(zhì)性表現(xiàn)在學校、家庭及校外培訓機構對減負過程中的學生學業(yè)成就具有相對一致的認識，即期望學生獲得良好的學業(yè)成績。這既符合政府教育的目的，也符合家庭對教育的期望，更符合校外培訓機構的長遠經(jīng)營利益。當學生的學業(yè)負擔處于一種尚可接受的情況，即便有些做法明顯加重了學生的學業(yè)負擔，三方還是會表現(xiàn)出一種相對容忍的狀態(tài)，從而任由這種情況繼續(xù)發(fā)展下去，并最終可能導致減負政策的執(zhí)行不力。差異性則表現(xiàn)在對學生的學業(yè)成就預期回報與終身發(fā)展上。由于家庭親子關系的天然存在和親子間的撫養(yǎng)與贍養(yǎng)義務，家庭總是更在乎學生能否取得較好的學業(yè)成就，且期待好的結果能夠一直延續(xù)至學生終身，并達到階層躍升的最終目的——有時候家庭甚至愿意在學業(yè)負擔上有所妥協(xié)。學校與校外培訓機構作為學生成長的過路“驛站”，其與某個學生產(chǎn)生聯(lián)系時，前者具有階段性，后者具有偶然性，二者對學生的學業(yè)成就預期回報與終身發(fā)展出現(xiàn)較大差異。但就當前來看，學校與校外培訓機構均對學生的學業(yè)成就階段性預期回報較為關注，對其終身發(fā)展則相對較為忽視，因此更容易選擇性執(zhí)行減負政策要求，以追求短期的可視化效益。

二、減負利益相關者間的博弈困境溯源

雖然保持學生天性、激發(fā)學生興趣、發(fā)展素質(zhì)教育是學生減負政策的原初目的[11]，但由于各利益相關者對減負的關注度和決策力因其對學生主要發(fā)展指征的理解與認知水平差異而存在不同，從而導致其關注與決策有時會背離減負政策初衷。各利益相關者在尋求利益最大化的過程中逐漸形成了減負的利益博弈格局。對減負博弈困境的追問與溯源，有利于對減負政策的系統(tǒng)反思與有效調(diào)整，對提升減負政策執(zhí)行的效力，緩解“減負持減不下”的現(xiàn)象有著重要意義[12]。

（一）各利益相關者未能就減負達成有效共識是博弈格局產(chǎn)生的“啟動器”

一是未能就學生學業(yè)負擔的具體內(nèi)涵達成共識。在當下，各利益相關者看似已經(jīng)形成了減負共識，但彼此理解存在差異，甚至互相矛盾。各利益相關者對于什么是學業(yè)負擔、什么是過重學業(yè)負擔、什么學業(yè)負擔才需要減去等問題未能形成有效共識。正確理解學生學業(yè)負擔的內(nèi)涵，是堅定不移推進減負工作的前提[13]，而在理解學業(yè)負擔基本內(nèi)涵時，需要考慮家庭和課外培訓機構施加的負擔，且這種負擔同時包含主客觀雙重指標，同時還要注意學業(yè)負擔的學科差異、心理活動差異和群體差異[14]，這對任何一方利益相關者來講都是很難做到的。此外，學業(yè)負擔是一個相對概念，與個體甚至群體的發(fā)展狀態(tài)、承受能力、理想目標、身心狀況等密切相關，不能一概而論。二是未能就減輕學生過重學業(yè)負擔的做法達成共識。減負口號鋪天蓋地，聲音越來越大、呼聲越來越高，雖然政府重視，社會關注，家長期待，師生擁護，然而各利益相關者各行其是，難以做到殊途同歸。已有的縮短學生在校時長、減少學生課后作業(yè)以及降低課程與考試難度的做法并未得到各方廣泛認可，轟動一時的“南京減負令”鬧劇就是最好例證。校內(nèi)減負校外增負、學校減負家長增負、集體減負個體增負，各種投機取巧、掩人耳目的做法大行其道，短期內(nèi)難以糾偏，減負“劇場效應”已然形成。三是未能就學生校內(nèi)外學習的地位達成共識。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些學生家長認為在一定程度上校外補習相對于校內(nèi)學習更加重要，認為校外補習收獲大于正常的校內(nèi)學習收獲帶來的效益，且更加有利于自己的孩子在選拔性考試中脫穎而出，進而形成了校內(nèi)教育不如校外教育的認識。而學生本人對于校外補習一般缺乏理性的認識，存在盲目跟風、人云亦云的情況，基于需求的校外補習被無限放大。教師對校外補習普遍存在三種態(tài)度：一是鼓勵支持的態(tài)度，校外補習已經(jīng)形成風氣，較多的教師從個人教學業(yè)績考核、學生學業(yè)發(fā)展等各方面考慮，普遍對校外補習持支持態(tài)度；二是以需求為導向的態(tài)度，認為學有余力和校內(nèi)學習吸收消化不足的學生應該通過適當?shù)男Ｍ鈱W習予以補充；三是較少持反對的態(tài)度。一般認為校外培訓是學生在接受學校教育之余用來滿足個性化需求的一種教育類型，但當前我國中小學生參與學業(yè)類“培優(yōu)”補習占主導[15]。校外教育已經(jīng)逐步由少數(shù)學生需要的補償性教育形式，逐步演變?yōu)榇蟛糠謱W生被迫參與的常態(tài)性教育形式。

（二）減負政策執(zhí)行中的復雜權責關系是博弈格局形成的“助推器”

各利益相關者所擁有的權利與承擔的責任之間的復雜關系進一步促進了減負博弈格局的形成。一是權責的單方一致。主要表現(xiàn)為家庭對子女學業(yè)的干預權力與責任承擔的一致性。家庭對兒童校外教育消費的投入具有工具理性和情感表達的雙重特征，多因素影響兒童校外教育機會的獲得[16]。由于家庭在兒童成長過程中的權責天然賦予的特征，往往是情感表達占據(jù)著主導地位，因此家庭決策對減負政策的影響最為直接有效。二是權責的群體差異。主要表現(xiàn)為減負政策對不同家庭群體帶來的長遠影響存在差異。前期一系列減負政策的出臺客觀上壓縮了學校的教育時間與教育權，引發(fā)了學校、市場和家長的一系列連鎖反應，加劇了城鄉(xiāng)學生教育機會的分化——在學校教育弱化之后，相對于城市學生而言，農(nóng)村學生無法及時獲得來自家庭和市場的教育補缺[17]。但久而久之，校外補習也逐步由城市向農(nóng)村蔓延，呈現(xiàn)出農(nóng)村學生大面積參加校外補習的現(xiàn)象，并由此加重了農(nóng)村家庭在學生學業(yè)上的投入負擔。因此，減負政策的制定實施帶來的客觀影響，在不同利益相關者之間、在不同的時間段中呈現(xiàn)出較大的不對稱性。即政策制定者或執(zhí)行者有時并不直接承擔由政策執(zhí)行帶來的結果，而沒有參與政策制定執(zhí)行的利益相關者，有時卻直接承擔了政策帶來的直接結果。三是權責的總體反差。假設作為各利益相關者共同“投資”的學生個體的優(yōu)異學業(yè)成就，是所有利益相關者都期待看到的投入回報，是一個共同的、可預見的核心利益結果，那么，在減負中就形成了一個相對穩(wěn)定的利益相關者共同體矩陣。然而，利益相關者們本應共同承擔共同體矩陣做出的組織行為產(chǎn)生的結果，但由于在減負過程中各利益相關者的權力、責任與利益有時候并不表現(xiàn)出絕對的對等性，特別是某些利益相關者作出的非共同行為并不直接指向核心共同利益，（假設）如校外培訓機構可能更多關注短期經(jīng)濟回報而非學生主體終身發(fā)展，因此便會生成多層次的投入與期待。雖然學生個體的優(yōu)異學業(yè)成就是多方利益相關者投入的核心目標，但多層次的投入與期待必然伴隨各利益相關者的相關程度、影響大小等形成多層次的目標與結果，且共同體矩陣中的各利益相關者由于處境、認知與能力等存在差異，所采取的指向核心共同利益的途徑與舉措就會出現(xiàn)差異甚至強烈反差。而以校外培訓機構為代表的利益相關者，即使在短期內(nèi)選擇對學生終身發(fā)展不利的行動舉措，也不會對其當下的正常經(jīng)營運作造成較大影響，也就難以讓其承擔后期由此行動造成的責任風險，權責反差十分明顯。

（三）減負政策制定的路徑依賴是博弈格局產(chǎn)生的“催化劑”

學生學業(yè)負擔過重問題的有效解決，有賴于對學業(yè)負擔過重若干前提問題的辨明，這也是有效推進基礎教育治理社會監(jiān)督和公眾參與的前提[18]。同時，增強減負政策的科學制定、民主推進和利益回報，是切實減輕學生負擔的關鍵[19]。僅從政策落實的社會氛圍與向心力上講，減負有別于教育亂收費治理、規(guī)范義務教育免試就近入學等其他教育改革，此類教育改革有著較為統(tǒng)一的社會認識與改革基礎，治理的對象大多為社會公眾深惡痛絕的教育怪象與亂疾，因此，政策一經(jīng)頒布實施就成效立顯。但事實證明，制度的預期收益性、嵌入效應、學習效應和權力的非對稱性，使得減負政策陷入路徑依賴（Path-Dependence）[20]。即減負政策的技術演進和制度變遷已經(jīng)進入某一路徑（無論是好還是壞），且已經(jīng)對這種路徑產(chǎn)生依賴。這種路徑依賴導致雖然全社會一心期待減負，但是面對多年來減負政策執(zhí)行不力、監(jiān)督不嚴、效果不佳的既成事實，也難以找到更有效的突破口。幾輪減負政策下來，預期效果不夠理想，卻讓減負工作一步步陷入了泥潭，有的減負癥結還在不斷醞釀發(fā)酵，從而加速形成了目前減負錯綜復雜的局面。

（四）各利益相關者的“利己決策”是博弈格局形成的“定型劑”

由于家庭面臨階層躍遷焦慮導致的升學競爭，而校外補習時間對小學生學業(yè)成績有顯著的正影響[21]，當下，課外補習已經(jīng)成為階層差距在代際間維持和傳遞的一個重要通道[22]。家庭、學校之所以盡其所能提高學生學習要求，增加學習任務，就是為了讓學生獲得社會認可和流動的砝碼[23]。因此，額外增加學生學業(yè)負擔成了各階層人員社會地位上升或維護本階層利益的期盼和無奈之舉。如果學校教育無法滿足學生和家長的質(zhì)量需求，校外教育培訓市場就會不斷被催生，甚至其在政策邊緣鋌而走險的一些行為也會被社會默認。校外教育儼然已經(jīng)成為了學校教育的強化、補充或延伸。在利益博弈中，雖然各利益相關者存在共同的核心利益，形成了以“應試教育”為紐帶的“利益聯(lián)盟”[24]，但同時存在多重的其他差別利益，因此，不同場域的不同利益相關者，對以指向減輕學生過重學業(yè)負擔的改革政策形成了多重處理方式，即各利益相關者總是首先關照自我利益的實現(xiàn)，在此基礎上才來考量對核心共同利益的貢獻，特別是當某些利益相關者的能力有限時，總是選擇易于達成又易于接受的最近發(fā)展區(qū)目標，有時候甚至以損害或犧牲學生個體的某些切身利益為代價。各利益相關者均有自己的利益出發(fā)點且難以改變，都想從除開自身因素之外的其他主體先下手，以求給自己留一條退路。這就導致各利益相關者間存在著復雜多變的相互關系與利益格局，在利益沖突或溝通不暢時，常常陷入惡性循環(huán)的僵局，客觀上形成了減負的困境局面。

（五）基礎教育發(fā)展的不均衡性是博弈格局陷入困境的“放大鏡”

當前，公平已經(jīng)成為基礎教育發(fā)展的首要價值追求，堅持“以人為本”的多元而有質(zhì)量的新教育公平觀，是真正實現(xiàn)減負的可行路徑[25]。雖然截至2020年底，全國累計已有26個省份、2809個縣實現(xiàn)縣域義務教育基本均衡發(fā)展，縣數(shù)占比達到96.8%[26]，但區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間的義務教育發(fā)展水平差異仍然是不爭的事實。各省域在公共教育支出、人力資本積累和經(jīng)濟增長協(xié)調(diào)發(fā)展方面區(qū)域差異比較明顯[27]，特別是農(nóng)村基礎教育資源配置水平總體還偏低[28]，城鄉(xiāng)和校際差異較大[29]。在優(yōu)質(zhì)教育資源發(fā)展不充足并相對集中的情況下，政策性地強制要求就近入學，是否存在催生新的教育不公平的問題值得進一步探討。就近入學政策作為政府推進義務教育公平的具體政策抓手，主要在現(xiàn)有資源分布和分配格局下維持既定秩序，因而該政策本身并不能從根本上解決義務教育業(yè)已形成的不公平問題[30]。面對“學校的課程與教學或許才是決定學生學業(yè)成就的更為關鍵的因素”[31]這一現(xiàn)實，部分學生一是被迫接受家門口的普通學校教育，二是放棄就近入學，通過購買學區(qū)房、學位房或參加選拔性招生考試去某些優(yōu)質(zhì)公辦或民辦學校就讀，三是讓學生多學科、長時間的參加校外培訓以抵消校內(nèi)教學差異帶來的焦慮和潛在不良影響。各地在教育改革發(fā)展儲備條件存在差異的情況下，對減負政策的認識和落實也存在著明顯分層。有的地方連基本的教育教學目標都還未達成，根本未將減負工作放在議事日程上；有的地方教育改革發(fā)展已經(jīng)走在了國內(nèi)外前列，其中小學生學業(yè)負擔的表現(xiàn)形式早已超越了一般意義上減負政策的限制。政策執(zhí)行偏差是減負效果不理想的重要原因，具體表現(xiàn)為選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行和替代性執(zhí)行[32]?；诟鞯亟逃母锇l(fā)展實際，自上而下的政策制定思維與自下而上的政策背離面臨現(xiàn)實沖突，導致從減負政策制定的那一刻起，其實施效果注定不容樂觀。

三、中小學生減負博弈困境的突破對策

突破減負博弈困境需要頂層設計、系統(tǒng)規(guī)劃、綜合發(fā)力，要從評價改革著手、從完善機制著力，重點是要找準抓手、關鍵是要強化監(jiān)管。

（一）有的放矢、大膽創(chuàng)新，探索建立中小學生學業(yè)負擔動態(tài)監(jiān)測機制

減負工作的深入推進和有效實施，需要激發(fā)政府這一主要利益相關者的主動性、積極性和創(chuàng)造性，針對學業(yè)負擔監(jiān)測監(jiān)控的難點問題，提高減負措施的針對性和實效性，確保減負工作落在實處，收到實效。關于中小學生學業(yè)負擔的壓力來源、是否過重等問題，國內(nèi)有關專家學者均進行過深入的調(diào)查研究與數(shù)據(jù)分析，然而結論并不完全一致，以致并不具有很強的現(xiàn)實說服力。究其原因，筆者認為有四點：一是開展調(diào)查的階段性不同。由于我國不同階段頒布執(zhí)行的減負政策執(zhí)行效果存在差異，導致對同一地區(qū)同一群體不同時段開展的調(diào)查分析結論不同；二是由于調(diào)查的對象不同。即不同學生群體對學業(yè)負擔感受可能存在差異；三是由于調(diào)查對象所處的地域不同。由于城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際之間教育發(fā)展的不均衡性，導致的調(diào)查結論不同；四是受到研究者調(diào)查問卷、統(tǒng)計量表及數(shù)據(jù)分析等因素的影響而存在差異。各地零星開展的調(diào)查研究并不具有系統(tǒng)性，整體來看，我國及各地并未建立起科學的中小學學業(yè)負擔監(jiān)測監(jiān)控機制，也就無法有效保障減負政策的落實。那么該如何有效監(jiān)測中小學生學業(yè)負擔呢？具體來講，各地可以創(chuàng)新監(jiān)管方式，在優(yōu)質(zhì)教育資源相對緊張、入學壓力較大、中小學校以及校外培訓機構密集的地方，探索設立“學業(yè)負擔重點監(jiān)測區(qū)”制度。遴選學業(yè)負擔核心指標，建立家庭、學校和校外培訓機構共同參與的大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺，采集分析監(jiān)測區(qū)內(nèi)的義務教育階段學生學業(yè)負擔信息情況，最終形成可量化分析的監(jiān)測動態(tài)圖。還可以針對小學五、六年級、初中八、九年級等年級學生實行“學業(yè)負擔重點監(jiān)測群體”制度，探索實施學生個體負擔過重預警與群體負擔過重警示制度，可根據(jù)過重學業(yè)負擔來源情況，對中小學校實行教育教學改革指導、約談警告及通報制度，對校外培訓機構加強從業(yè)監(jiān)管與違規(guī)整頓，對家庭開展教育服務與指導。

（二）依法治理、整體推進，完善落實減負政策教育綜合執(zhí)法監(jiān)管機制

減負工作是我國現(xiàn)代教育治理的重要切入點。減負政策是重要的國家政策，是國家深化教育領域綜合改革的重要方面，開展減負政策落實情況綜合執(zhí)法是體現(xiàn)依法治國精神、推進依法治教的重要表現(xiàn)。首先，各級黨委政府應嚴格按照履行教育職責評價要求推進減負政策落實工作，研制出臺地方如何有效落實國家減負政策的實施方案，確保既能結合實際又不折不扣。具體可推動將減負列為各級黨委政府貫徹落實黨的教育方針和中央有關決策部署的重要內(nèi)容，同時，將減負等事關百姓民生的教育難題納入紀委監(jiān)委掛牌督辦、監(jiān)督檢查的階段性任務，各級人民政府教育督導機構都應將減負政策落實情況作為重要督導考核內(nèi)容，全面改變各地落實減負政策不痛不癢的不良現(xiàn)狀。其次，可探索采取“雙隨機、一公開”的辦法。雙隨機，即在省級、市級、縣級教育行政部門分別建立中小學減負監(jiān)測區(qū)抽查對象名錄庫和教育綜合執(zhí)法人員名錄庫的基礎上，在開展教育綜綜合執(zhí)法前的規(guī)定時間，隨機抽取抽查對象、隨機抽取行政執(zhí)法人員，“一公開”即依據(jù)省市縣的行政權限與監(jiān)督職責，制定調(diào)整并主動公開教育綜合執(zhí)法事項清單。省級、市級、縣級教育行政部門在各自管理范圍內(nèi)，依法對中小學校及校外教育培訓機構履行教育行政執(zhí)法職責。同時，應制定年度綜合執(zhí)法規(guī)劃和檢查清單，合理確定隨機抽查的比例和頻次。具體檢查清單可以參照教育部辦公廳在近期先后印發(fā)的，關于加強中小學作業(yè)、睡眠、手機、課外讀物、體質(zhì)健康等“五項管理”系列文件要求，對標對表、深入推進。

（三）政府主導、責任共擔，共同營造家校社三重空間協(xié)同育人環(huán)境

減負工作事關國家和民族的未來，需要強化政府、學校、家庭、社會等各方責任，統(tǒng)一各方利益相關者的思想和行動，協(xié)同推進育人方式改革，發(fā)展素質(zhì)教育，促進學生健康成長。家校社一體化協(xié)同育人就是政府、家長、學校、社會等利益相關者在明確主體責任的情況下多方配合，共同培育和教育學生，實現(xiàn)最佳的育人效果。政府未來減負政策的制定應跳出對傳統(tǒng)路徑的習慣性依賴，更多考慮各利益相關者之間的融合共生關系，從協(xié)商、平衡、共進的思路出發(fā)，注重家庭、學校和校外培訓機構和諧關系構建，圍繞學生發(fā)展的核心利益，逐步就減負內(nèi)涵達成“和而不同”的有效共識，幫助兒童在家庭、學校和社會三重空間下，實現(xiàn)家庭好孩子、學校好學生和社會好公民的成長一致性。教育評價是教育改進的重要機制，是引導教育發(fā)展方向的指揮棒[33]。各利益相關者在每一重空間教育評價學生的時候，都要從學生承擔的三種角色角度去考慮。首先，家校社要樹立科學的兒童成才成人觀念。明白兒童是未完成的人，具有當下不成熟性和未來可塑性的雙重特征，對待兒童學習成長要有“牽著蝸牛去散步”的慢心態(tài)。對學生的教育不是不要分數(shù)，而是要尊重教育規(guī)律和人的發(fā)展規(guī)律，堅決改變用分數(shù)給學生簡單貼標簽的惡習。要切實加強與學生學習成長密切相關的利益相關者群體的教育引導，特別是要加強對學生家長和校長教師的“繼續(xù)教育”“職后教育”。其次，要以各級黨委和政府為主體，堅決糾正片面追求升學率的傾向。中小學管理者間曾流傳一句無奈調(diào)侃：只要升學率早晚要“下課”①，不要升學率立馬就“下課”。當下，以各種隱匿方式下達升學指標或以中高考升學率開展考核的暗箱操作比比皆是，以炒作中高考“狀元”和升學率為噓頭的宣傳報道充斥耳目。沉疴重疾須下重拳猛藥，紀檢監(jiān)察、教育督導等有關部門要敢于對問題突出、造成嚴重社會影響的依法依規(guī)問責追責，逐步構建以人民為中心、以學生發(fā)展為本的教育新生態(tài)。最后，要營造教育發(fā)展良好社會環(huán)境。中小學生負擔之所以不斷加重，最根本的原因還是家庭階層躍升焦慮帶來的未來求職擇業(yè)擔憂。黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)等利益相關者要帶頭扭轉(zhuǎn)“唯名?！薄拔▽W歷”的用人導向，逐步帶動全社會形成科學的選人用人理念。各地可探索構建覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導服務體系，引導廣大家長樹立正確的教育觀和成才觀，引導家長降低焦慮感并正確看待課外補習，正確認識學業(yè)負擔與學業(yè)成績之間的 “倒U型”關系，盲目參加課外補習只能造成“劇場效應”。新聞媒體要加大對科學教育理念和改革政策的宣傳解讀力度，多給開展素質(zhì)教育的典型學校和師生、家庭宣傳鼓勁，不給傳播教育焦慮的行為站臺，合理引導民眾預期，增進社會教育共識。

（四）公平優(yōu)先、兼顧效率，整體提升多元優(yōu)質(zhì)基礎教育資源供給水平

減負工作已經(jīng)置身于我國建設高質(zhì)量教育體系的歷史新階段。為每一個學生提供公平而有質(zhì)量的教育，讓每一個學生（核心利益相關者）上好學，滿足人民群眾（主要利益相關者）對高質(zhì)量教育的需求，正成為新時代基礎教育的價值追求，也是減負的重要突破口。近年來，各地政府通過促進義務教育均衡發(fā)展，極大保障了家庭社會經(jīng)濟地位不同的學生獲得平等的學校教育機會，但是卻對不同階層家庭學生參加課外補習的不平等關注較少。此外，目前各地為推進區(qū)域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展，采取了學區(qū)化管理、集團化辦學、“名校+弱?！钡刃袆佑媱?，在一定程度上稀釋了優(yōu)質(zhì)教育資源，導致了學校發(fā)展同質(zhì)化和統(tǒng)一化，無法滿足家長和學生多元化教育需求，使家長更可能依賴課外補習這一校外教育途徑讓子女享受個性化教育[34]。因此，一是建議各地大力推動中小學校常態(tài)化開展校內(nèi)課后服務和暑期托管服務活動。充分利用有效時間和空間，構建多元化供給體系，提供豐富多彩的服務內(nèi)容，提高學校滿足家長多元化教育需求的能力。提倡為弱勢階層子女提供免費輔導，降低由家庭社會經(jīng)濟地位帶來的校外教育結果獲得的不平等。二是建議各地通過增加優(yōu)質(zhì)高中資源供給能力，降低初中生對課外補習的需求和沖動。優(yōu)質(zhì)高中入學機會稀缺與義務教育均衡發(fā)展之間的矛盾，導致初中學生的教育競爭中心由校內(nèi)轉(zhuǎn)向校外，刺激了課外補習市場的膨脹[35]。當前我國高中教育已經(jīng)進入普及階段，省級政府應均衡配置城鄉(xiāng)、區(qū)域和校際間的高中資源，扶持農(nóng)村和高中教育落后區(qū)縣內(nèi)的高中發(fā)展，適度擴大優(yōu)質(zhì)高中辦學規(guī)模，緩解家長和學生對優(yōu)質(zhì)高中入學機會的競爭壓力，降低初中家長和學生對課外補習的需求。三是建議各地充分發(fā)揮信息技術手段功效，著力消解基礎教育資源不均衡的數(shù)字鴻溝。應立足城鄉(xiāng)基礎教育發(fā)展當下需求，著眼長遠布局規(guī)劃，以義務教育薄弱環(huán)節(jié)改善和能力提升項目為抓手，以新一輪信息化建設為主導，聚焦信息網(wǎng)絡、數(shù)字資源、智慧校園等方面的新型基礎設施體系，深入應用5G、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術，促進不同時空、不同學校、線上線下教育多形態(tài)融合發(fā)展，利用空中課堂等實現(xiàn)城鄉(xiāng)學生“人機共教、人機共育”，讓優(yōu)質(zhì)教育資源觸手可及。

中小學生減負難題短期內(nèi)難以畢其功于一役。減負的利益博弈致使家長焦慮、教師困惑、校外培訓機構違規(guī)操作，最終導致學生負擔越減越重，形成減負政策屢遭擱淺的困局。未來減負政策的制定應跳出對傳統(tǒng)路徑的習慣性依賴，更多考慮各利益相關者之間的融合共生關系。2020年10月，隨著新中國成立以來第一個關于教育評價系統(tǒng)性改革的文件《深化新時代教育評價改革總體方案》的頒布出臺，我國采取了一些前所未有的重大舉措，一是2021年5月中央全面深化改革委員會第十九次會議審議通過了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》，二是6月教育部正式宣布成立校外教育培訓監(jiān)管司，可以預見，未來減負政策的制定與實施將更加具有針對性，我國的中小學生減負也將會進入到一個新的發(fā)展階段。然而，減負的最終依托還是教育本身的均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展與選人用人評價制度的系統(tǒng)性改革，有待更進一步深入探討。

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作者簡介：

賈偉：助理研究員，研究方向為基礎教育政策與農(nóng)村教育。

鄧建中：副研究員，研究方向為教育政策與教育發(fā)展規(guī)劃。

蔡其勇：教授，博士生導師，研究方向為農(nóng)村教育與教師教育。

The Game Dilemma and Breakthrough Countermeasures of Reducing the Burden of Primary and Middle School Students in China from the Perspective of Stakeholders

Jia Wei， Deng Jianzhong， Cai Qiyong

（Chongqing Academy Of Education Science， Chongqing 400015）

Abstract： The problem of reducing the burden of primary and middle school students is a new focus that the party and the country pay more and more attention to based on the comprehensive consideration of the future development of the nation. Looking back on the process of reducing the burden of primary and middle school students in our country， although a large number of policies have been introduced， but the implementation effect is not satisfactory， so that the stakeholders have a certain degree of “policy immunity. “. From the perspective of stakeholder theory， this paper holds that students and their families， teachers and primary and secondary schools， as well as out-of-school education and training institutions， constitute a stakeholder matrix for reducing the burden of primary and secondary students， and there is multi-directional interaction in the process of load reduction. At present， in the process of our primary and middle school students burden reduction， various stakeholders have gradually formed a game pattern， due to the lack of effective consensus， complicated power-responsibility relationship， policy-dependent path， self-interest decisionmaking mechanism and uneven development of education， etc. In the face of the dilemma of “reducing the burden and holding but not reducing it”， this paper puts forward some breakthrough countermeasures from the aspects of exploring the establishment of the dynamic monitoring mechanism of the school burden of the primary and middle school students， perfecting the comprehensive law enforcement and supervision mechanism of the implementation of the policy of reducing the school burden， constructing the triple space of family， school and society to coordinate the education system， and promoting the diversified supply level of high quality basic education resources， etc.

Keywords： burden reduction； stakeholders； game structure； governance of out-of-school education； education quality

責任編輯：趙云建