徐升艷，郭 行

(河海大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 常州 213022)

提要：土地是撤縣設(shè)區(qū)后變化最大的要素之一，在城鄉(xiāng)二元的土地制度下，地方政府通過扮演農(nóng)村土地市場與城市土地市場之間“獨(dú)木橋”的角色獲得了大量土地和資金，這對中國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)起到了重要作用。基于2010—2017年城市面板數(shù)據(jù)，使用雙重差分法考察撤縣設(shè)區(qū)改革對地方政府土地出讓收入的影響。研究發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)通過擴(kuò)張城市建成區(qū)面積顯著增加了地方政府土地出讓收入，但該模式并不具有可持續(xù)性?？紤]地區(qū)間的異質(zhì)性后，撤縣設(shè)區(qū)對東部和中部地區(qū)地方政府的土地出讓收入的影響不顯著，對西部地區(qū)地方政府土地出讓收入有較大的促進(jìn)作用，因此應(yīng)加快城鎮(zhèn)化融資模式轉(zhuǎn)變，市場化配置建設(shè)用地指標(biāo)以及防范化解地方債務(wù)風(fēng)險。

一、引言

近20年來，中國城市化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率從2000年的36.2%增長到2020年的61.1%。如此大規(guī)模的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到工商業(yè)部門在世界范圍內(nèi)都是前所未有的。但是在地方政府財政收入不足的情況下，如何為快速推進(jìn)的城市化融資？現(xiàn)有研究認(rèn)為，在城鄉(xiāng)二元的土地制度下，土地發(fā)揮了重要的融資功能。地方政府作為農(nóng)村土地市場的買方是壟斷者，作為城市土地市場的賣方也是壟斷者。地方政府通過扮演農(nóng)村土地市場與城市土地市場之間“獨(dú)木橋”的角色獲得了大量土地和資金[1]。

中國的城市化進(jìn)程離不開政府的推進(jìn)，而撤縣設(shè)區(qū)這一行政區(qū)劃調(diào)整正是政府推進(jìn)城市化的重要舉措?？h改區(qū)后，一方面，消除了制度方面的障礙，擴(kuò)大了中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間；另一方面，有利于盤活更多的土地資源，從而獲得更多的土地出讓金和房地產(chǎn)、城市建設(shè)的開發(fā)收益。以杭州臨安為例，2017年臨安市改區(qū)后共出讓土地25宗，土地成交面積104.3萬平方米，同比增長125.9%，土地成交價款更是高達(dá)155.2億元，同比增長2 791%。梳理近年的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究已從人口城市化、公共服務(wù)供給等視角探討撤縣設(shè)區(qū)對城市化的影響，撤縣設(shè)區(qū)后一方面人口向城市集中，另一方面城市也要提供更好的公共服務(wù)。而文獻(xiàn)中關(guān)于撤縣設(shè)區(qū)與土地出讓二者之間關(guān)系的研究還比較少，本文主要研究撤縣設(shè)區(qū)對地方政府以地生財?shù)挠绊?，對該問題的回答，可以為撤縣設(shè)區(qū)對城市化的一系列影響提供來自土地要素市場的解釋。具體地，本文研究問題如下：(1)撤縣設(shè)區(qū)后對于地方政府土地出讓收入是否存在影響以及影響的方向和大小如何；(2)如果撤縣設(shè)區(qū)對地方政府土地出讓收入存在影響，其是否存在異質(zhì)性，以及背后的機(jī)制如何？

二、研究進(jìn)展

與本文相關(guān)的文獻(xiàn)主要有兩類，其中一類是土地財政相關(guān)文獻(xiàn)。分稅制改革后，財政收入向中央集中，地方政府逐漸走向了以土地征收、開發(fā)和出讓為主的發(fā)展模式，形成了土地財政[2]。范子英[3]研究發(fā)現(xiàn)，土地財政的根本原因不是財政壓力，而是投資沖動。蔣震[4]則認(rèn)為僅以地方政府的主觀努力不足以解釋土地財政的形成，其很大程度上源于中國過去30多年工業(yè)化進(jìn)程中引致的巨大的土地需求。還有研究指出房地產(chǎn)價格指數(shù)能顯著拉動土地財政增長，財政壓力只能在一定時間范圍內(nèi)解釋土地財政增長[5]。針對土地財政對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，田傳浩等[6]發(fā)現(xiàn)土地財政顯著促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)性公共物品供給的增速，而對非經(jīng)濟(jì)公共物品的影響不顯著，甚至對其中部分公共物品的供給有負(fù)面影響。岳樹民和盧藝[7]認(rèn)為土地財政主要是通過促使勞動力從農(nóng)業(yè)向工商業(yè)轉(zhuǎn)移從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，但地方政府征用農(nóng)地轉(zhuǎn)做商用會反向拉動經(jīng)濟(jì)增長。

另一類文獻(xiàn)是撤縣設(shè)區(qū)相關(guān)文獻(xiàn)。撤縣設(shè)區(qū)是中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要舉措，其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也引起了眾多學(xué)者的關(guān)注。聶偉和陸軍[8]發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)給地級市經(jīng)濟(jì)帶來了約1%的增長效應(yīng)，市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增速比縣域更快。紀(jì)小樂等[9]則發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)對經(jīng)濟(jì)的影響會隨時間推移而不斷降低。盧盛峰等[10]以廣東省花都市為例，發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)改革發(fā)揮了中心城市的輻射作用，但在短期內(nèi)未能帶來人口的城市化。唐為和王媛[11]則發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)能夠吸引本縣(區(qū))內(nèi)和外省的人口遷入，促進(jìn)人口集聚。張陳和陳康[12]主要考察了撤縣設(shè)區(qū)對企業(yè)發(fā)展的影響，發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)會提高企業(yè)產(chǎn)出，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差地區(qū)則表現(xiàn)為企業(yè)數(shù)量的增加。邵朝對等[13]對撤縣設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長績效進(jìn)行了考察，發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)主要依靠要素擴(kuò)張促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，同樣也造成了生產(chǎn)效率下降及資源錯配等問題。

撤縣設(shè)區(qū)是中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要舉措，現(xiàn)有研究已經(jīng)涉及撤縣設(shè)區(qū)改革對地方財政收支、公共服務(wù)供給、房價和經(jīng)濟(jì)增長等一系列的影響，而就撤縣設(shè)區(qū)對土地出讓的影響，討論得還不夠充分。撤縣設(shè)區(qū)前后，土地可能是變化最大的要素。在政府壟斷土地一級市場的前提下，撤縣設(shè)區(qū)會給地方政府帶來巨大的土地收益。

三、數(shù)據(jù)來源與模型設(shè)定

(一)計量模型設(shè)定

撤縣設(shè)區(qū)在各城市間的推進(jìn)具有準(zhǔn)自然實驗的特征。本文以2010—2017年間發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市作為處理組，未發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市作為對照組，使用雙重差分法(DID)考察撤縣設(shè)區(qū)對土地出讓收入的影響。模型設(shè)計如下：

ln land_revenueit=α0+α1reformit+βXit+γi+θt+εit。

(1)

其中，下標(biāo)i、t分別代表城市和年份。被解釋變量ln land_revenueit表示城市年土地出讓收入的自然對數(shù)。核心被解釋變量reformit為虛擬變量，如果城市i在t年發(fā)生了撤縣設(shè)區(qū)，則當(dāng)年和之后的年份全部取1，否則取0。Xit為城市層面的控制變量，具體包括如下因素：(1)年末戶籍人口和地區(qū)生產(chǎn)總值；(2)財政壓力；(3)二產(chǎn)占比和三產(chǎn)占比；(4)房價。γi和θt表示城市固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)，分別控制了每個城市不隨時間變化的因素以及每年所有城市共同面臨的一系列宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊。εit是隨機(jī)擾動項，表示其他影響土地出讓收入但并未放入模型的因素。核心解釋變量refomit的回歸系數(shù)α1，用以檢驗撤縣設(shè)區(qū)改革對土地出讓收入的影響，如果α1顯著大于0，則說明撤縣設(shè)區(qū)增加了地方政府土地出讓收入。

(二)模型構(gòu)建與指標(biāo)說明

從中華人民共和國民政部官網(wǎng)(http://xzqh.mca.gov.cn)收集整理2010—2017年縣級以上行政區(qū)劃變更情況，并參考邵朝對等的研究對數(shù)據(jù)進(jìn)行如下處理：如果該城市撤縣設(shè)區(qū)發(fā)生在第四季度，視下一年為撤縣設(shè)區(qū)政策實施年份。之所以選擇2010—2017年作為樣本期，一是因為2010年之后是撤縣設(shè)區(qū)的集中期和土地出讓收入快速上漲時期，共有83個地級市在此期間發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)，形成了撤縣設(shè)區(qū)的第二個高峰；二是因為該時期與撤縣設(shè)區(qū)的第一個高峰(2000—2004年)間隔了一段時間，可以在一定程度上排除上一輪撤縣設(shè)區(qū)熱潮對研究的影響。

考慮到數(shù)據(jù)的一致性和可得性，選取2010—2017年中國283個地級市作為研究對象。研究涉及的經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)主要來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》和《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》，土地出讓數(shù)據(jù)來自《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》。本文對所有變量的水平值取對數(shù)，所有涉及價格的數(shù)據(jù)均采用相應(yīng)的價格指數(shù)調(diào)整為以2010年為基期的不變價格。主要變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計

四、實證分析

(一)撤縣設(shè)區(qū)對土地出讓收入的影響

為了考察撤縣設(shè)區(qū)對土地出讓收入的影響，本文使用多期DID對式(1)回歸，回歸結(jié)果見表2。列(1)匯報了沒有加入任何控制變量的回歸結(jié)果，列(2)加入了年份和地區(qū)層面的固定效應(yīng)，列(3)在列(2)的基礎(chǔ)上加入了城市層面的控制變量。結(jié)果顯示，撤縣設(shè)區(qū)的回歸系數(shù)均顯著為正，加入固定效應(yīng)和控制變量后，回歸系數(shù)有所降低，表明有效減少了遺漏變量偏誤。從列(3)的回歸結(jié)果來看，撤縣設(shè)區(qū)的回歸系數(shù)為0.183 1，在5%的水平上顯著為正。表明在其他條件不變的情況下，發(fā)生了撤縣設(shè)區(qū)改革的城市，相比于比沒有撤縣設(shè)區(qū)的城市，平均而言地方政府土地出讓收入上漲了18%?？刂谱兞糠矫?，GDP每增加1%，土地出讓收入增加0.33%，房價每上升1%，土地出讓收入增加1.04%。這說明經(jīng)濟(jì)總量更大、房價更高的地區(qū)，相應(yīng)地土地出讓收入也更高。當(dāng)然這只是較為籠統(tǒng)的回歸分析，接下來本文將就該結(jié)果進(jìn)行一系列的穩(wěn)健性檢。

表2 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

(二)穩(wěn)健性檢驗

1.平行趨勢和動態(tài)效應(yīng)檢驗

使用雙重差分模型要求在沒有政策沖擊的情況下，結(jié)果變量(即本文中的城投債)在處理組和控制組中具有相同的時間趨勢，即為平行趨勢假設(shè)。但是處理組在考察期內(nèi)受政策沖擊的影響，反事實狀態(tài)無法被觀察到，該假設(shè)沒有辦法直接通過統(tǒng)計檢驗進(jìn)行驗證。一個替代性的做法是，對政策沖擊前處理組和控制組的土地出讓收入進(jìn)行平行趨勢檢驗，如果滿足，則認(rèn)為在政策沖擊以后的時點(diǎn)，即使沒有政策的影響，二者仍然滿足平行趨勢假設(shè)。除此之外，本文還關(guān)心撤縣設(shè)區(qū)對土地出讓收入影響的動態(tài)效應(yīng)，參考范子英等[14]的做法，構(gòu)建了treated和postt的交互項進(jìn)行平行趨勢和動態(tài)效應(yīng)檢驗。模型設(shè)定如下：

(2)

其中，treatedi是虛擬變量，在樣本期內(nèi)發(fā)生了撤縣設(shè)區(qū)的城市為1，否則取0。postt為表示發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)時間趨勢的虛擬變量，t的取值為[-5，4]，若該年為地級市發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)改革的第t年取1，否則取0。αt衡量了撤縣設(shè)區(qū)對土地出讓收入的動態(tài)影響，如果a-5、a-4、a-3、a-2、a-1的回歸系數(shù)不顯著，則說明滿足平行趨勢檢驗，α0～α4的系數(shù)有助于觀察撤縣設(shè)區(qū)對土地出讓收入影響的動態(tài)效應(yīng)。

從表3的回歸結(jié)果來看，發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的前五年回歸系數(shù)均不顯著，說明撤縣設(shè)區(qū)改革之前，位于處理組和控制組的城市，其土地出讓收入沒有顯著的差別，至此平行趨勢假設(shè)成立。動態(tài)效應(yīng)檢驗的結(jié)果表明，撤縣設(shè)區(qū)對土地出讓收入的影響效應(yīng)在當(dāng)年和第一年均不顯著，第二年的回歸系數(shù)為0.332 1，在5%的水平上顯著，此后撤縣設(shè)區(qū)回歸系數(shù)的大小和顯著性水平逐年下降。這表明撤縣設(shè)區(qū)對于土地出讓收入的效應(yīng)存在一定程度的滯后，且持續(xù)時間較短。

表3 平行趨勢及動態(tài)效應(yīng)檢驗

2.安慰劑檢驗

本文設(shè)計了兩種不同的安慰劑檢驗，一是不改變處理組和控制組，人為地將各城市實際發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的時間提前；二是各城市發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的時間不變，隨機(jī)地設(shè)置處理組。首先，把各城市實際發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的時間分別提前三年、兩年和一年。如果此時回歸系數(shù)仍然顯著，說明發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)改革的年份并沒有特別的含義，各地區(qū)土地出讓收入的差異很可能受一些隨機(jī)因素的影響，而不是撤縣設(shè)區(qū)的政策效果。從表4的回歸結(jié)果來看，把各地區(qū)發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的時間分別提前三年、兩年、一年的回歸系數(shù)均無法通過顯著性水平為5%的檢驗。這說明人為地提前各城市實際發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的時間后，本文的回歸結(jié)果通過了安慰劑檢驗。

表4 替換時間的安慰劑檢驗

其次，參考張莉等[15]的研究，隨機(jī)指定發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)改革的城市，指定的數(shù)量與原處理組數(shù)量一致，重復(fù)本文的基準(zhǔn)回歸1 000次，觀察其系數(shù)分布情況。此時，因為處理組是本文隨機(jī)生成的，任何顯著的發(fā)現(xiàn)都說明本文的回歸結(jié)果有偏差，沒有通過安慰劑檢驗。圖1展示了撤縣設(shè)區(qū)的系數(shù)分布的核密度圖，從中可以看出其回歸系數(shù)均集中在0附近，在1 000次的模擬中最大值為0.134 4，也小于基準(zhǔn)回歸的系數(shù)0.183 1，這說明人為地隨機(jī)指定撤縣設(shè)區(qū)實驗對象并不會對土地出讓收入產(chǎn)生影響，本文的回歸結(jié)果通過了安慰劑檢驗。

圖1 隨機(jī)指定處理組的安慰劑檢驗

(三)異質(zhì)性檢驗

為考察撤縣設(shè)區(qū)對土地出讓收入的影響是否存在區(qū)域差異，本文將全部樣本按地理位置劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)，然后采用分樣本回歸的方法，對式(1)重新估計，控制變量與基準(zhǔn)回歸相同。相關(guān)回歸結(jié)果如表5所示。列(1)是東部地區(qū)子樣本回歸的結(jié)果，列(2)是中部地區(qū)子樣本回歸的結(jié)果，列(3)西部地區(qū)子樣本回歸的結(jié)果。

根據(jù)表5，東部地區(qū)和中部地區(qū)子樣本的回歸系數(shù)偏小，并不顯著，而在西部地區(qū)，撤縣設(shè)區(qū)的回歸系數(shù)為0.432 0，在1%的水平上顯著。這意味著，在其他條件不變的情況下，對于西部地區(qū)而言，發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市相比沒有發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市，土地出讓收入增加了43.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全樣本的平均水平。本文認(rèn)為撤縣設(shè)區(qū)對不同地區(qū)土地出讓收入存在差異，其原因主要有兩點(diǎn)：一是在2003年后，中央政府出于地區(qū)間平衡發(fā)展的考慮，將較多的建設(shè)用地指標(biāo)分配給經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的西部地區(qū)[16]，這也在一定程度上促使西部地區(qū)在撤縣設(shè)區(qū)后能夠獲得更高的土地出讓收入，但這也強(qiáng)化了西部地區(qū)的土地財政依賴；二是大量位于西部地區(qū)的城市工業(yè)基礎(chǔ)較差，招商引資常常比較困難，這些城市的地方政府在撤縣設(shè)區(qū)后往往配置更多的商住用地，大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的動機(jī)更強(qiáng)，而商住用地的出讓價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工業(yè)用地出讓價格，所以土地出讓收入上漲更明顯。

表5 區(qū)域異質(zhì)性分析

(四)機(jī)制檢驗

撤縣設(shè)區(qū)對該市最為直接的影響就是建成區(qū)的擴(kuò)張。建成區(qū)的擴(kuò)張會直接導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)的增加，有利于盤活更多的土地，從而獲得更多的土地出讓金。本文使用中介效應(yīng)模型對此進(jìn)行驗證，從《中國城市統(tǒng)計年鑒》搜集了2010—2017年各城市建成區(qū)面積作為中介變量。回歸結(jié)果見表6，控制變量與基準(zhǔn)回歸相同。

表6 機(jī)制檢驗的回歸結(jié)果

表6中列(1)的回歸與基準(zhǔn)回歸完全相同，系數(shù)為0.183 1，在5%的水平上顯著，說明撤縣設(shè)區(qū)后，地方政府土地出讓收入有了顯著增加。列(2)考察撤縣設(shè)區(qū)對城市建成區(qū)面積的影響，發(fā)現(xiàn)當(dāng)其他條件不變的情況下，發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市較沒有發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市，其建成區(qū)面積擴(kuò)張了13.7%，其結(jié)果在1%的水平上顯著。列(3)中建成區(qū)面積的回歸系數(shù)為0.141 9，在5%的水平上顯著，至此依據(jù)逐步檢驗回歸系數(shù)的方法可知中介效應(yīng)顯著，同時Sobel檢驗的p值為0.027 5，在5%的水平上支持中介效應(yīng)顯著。此時列(3)撤縣設(shè)區(qū)的回歸系數(shù)依然顯著，說明并非完全中介效應(yīng)，計算得其中介效應(yīng)在總效應(yīng)中占比為10.61%。綜上所述，可以認(rèn)為撤縣設(shè)區(qū)通過擴(kuò)張建成區(qū)從而增加了地方政府土地出讓收入。

五、研究結(jié)論與政策建議

撤縣設(shè)區(qū)作為21世紀(jì)后我國縣級行政區(qū)劃調(diào)整最主要的形式，在政府主導(dǎo)的城市化下發(fā)揮了巨大作用。撤縣設(shè)區(qū)前后土地可能是變化最大的要素，而現(xiàn)有文獻(xiàn)對此考察得還不夠充分。本文從土地出讓視角，采用雙重差分法考察撤縣設(shè)區(qū)對地方政府土地出讓收入的影響及其實現(xiàn)機(jī)制。得到的主要結(jié)論有：(1)撤縣設(shè)區(qū)改革可以增加地方政府土地出讓收入。發(fā)生了撤縣設(shè)區(qū)改革的城市，相比于沒有撤縣設(shè)區(qū)的城市，平均而言地方政府土地出讓收入上漲了18%。(2)撤縣設(shè)區(qū)改革帶來的土地出讓收益不可持續(xù)。在平行趨勢及動態(tài)效應(yīng)檢驗的部分，本文發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)后第二年，地方政府土地出讓收入才有了顯著的增加，而在之后的年份系數(shù)又不顯著。這說明撤縣設(shè)區(qū)對地方政府土地出讓收入的影響存在滯后，而且較為短暫。(3)西部地區(qū)比東部和中部更加依賴土地驅(qū)動的融資模式。在異質(zhì)性分析的部分，本文發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)對地方政府土地出讓收入的影響只在西部地區(qū)顯著，且其系數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于全樣本平均水平。這在一定程度上反映了西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于依賴土地財政。(4)建成區(qū)擴(kuò)張是實現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)土地出讓收益的關(guān)鍵。本文利用中介效應(yīng)分析方法，通過逐步檢驗回歸系數(shù)發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)通過建成區(qū)擴(kuò)張從而增加了地方政府土地出讓收入，其中介效應(yīng)在總效應(yīng)中占比為10.61%。基于以上問題，本文提出三點(diǎn)政策建議。

(1)加快城鎮(zhèn)化融資模式轉(zhuǎn)變。依靠土地出讓收入支撐的城鎮(zhèn)化模式是不可持續(xù)的。一是因為土地出讓純收益的下降。隨著近些年征地補(bǔ)償?shù)奶岣?，根?jù)劉元春和陳金至[17]對土地出讓純收益貢獻(xiàn)率的估算，2014—2018這五年間土地出讓純收益率依次為11.40%、6.87%、6.84%、10.49%和7.91%；二是因為以土地驅(qū)動的城鎮(zhèn)化模式會導(dǎo)致“地的城鎮(zhèn)化”遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于“人的城鎮(zhèn)化”，也就是先造城，人再進(jìn)城。那么在固定資產(chǎn)投資基本完成后，城鎮(zhèn)化就應(yīng)該從資本型增長階段轉(zhuǎn)入現(xiàn)金流型增長階段。具體地，地方政府的財政收入主要來源應(yīng)立足于以房產(chǎn)稅為主的財產(chǎn)稅，同時通過發(fā)行市政債券建立可持續(xù)的財政收入。

(2)市場化配置建設(shè)用地指標(biāo)。實證研究發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)比東部和中部更加依賴土地驅(qū)動的融資模式。同時，2003年后，中央政府出于地區(qū)間平衡發(fā)展的考慮，將較多的建設(shè)用地指標(biāo)分配給經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的西部地區(qū)，而西部地區(qū)在全國范圍內(nèi)是人口流出的區(qū)域，這在一定程度上加劇了西部地區(qū)“地的城鎮(zhèn)化”與“人的城鎮(zhèn)化”嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象。對此，建議市場化配置建設(shè)用地指標(biāo)，減少非市場化因素對建設(shè)用地指標(biāo)配置的影響，適當(dāng)提高人口流入地和大城市的建設(shè)用地配置指標(biāo)，促進(jìn)人口流向與土地指標(biāo)分配的聯(lián)動，實現(xiàn)“地隨人走”以及空間上的區(qū)域均衡發(fā)展。

(3)防范化解地方債務(wù)風(fēng)險。撤縣設(shè)區(qū)使得撤并城市的土地出讓收入均有顯著的上漲，從抵押品的運(yùn)行機(jī)制來看，作為抵押物的土地要素的數(shù)量和價值變化，勢必會影響到發(fā)債人，即地方政府的舉債能力[18]，所以通常土地出讓收入較高的地區(qū)其城投債發(fā)行規(guī)模也較大[19]。需要注意的是，地方政府通過各類融資平臺發(fā)行的債券，通常還債周期短，利率遠(yuǎn)高于同期國債，但實際上在某種程度上也具有政府債券的性質(zhì)。而其投入的基礎(chǔ)設(shè)施又屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，高投入并不能產(chǎn)生相應(yīng)收益用于還債，所以地方政府只能借新債還舊債，這極大地增大了地方債務(wù)風(fēng)險。對此，一方面要加強(qiáng)地方政府預(yù)算約束制度建設(shè)，堅決堵住地方政府違法違規(guī)舉債的“后門”，決不允許新增各類隱性債務(wù)；另一方面推動地方政府由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這樣才能從根本上化解地方政府債務(wù)問題。