王楓云，何梅清，潘文杰

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 510000)

提要：社會工作作為抗擊新冠肺炎疫情的重要力量，在整體疫情防控工作中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但同時也暴露出諸多不足，必須予以重視和解決。經(jīng)探析，社會工作在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系中存在缺乏相關(guān)法律規(guī)范和有效工作指引、社會工作力量與政府部門協(xié)同聯(lián)動有待加強(qiáng)、行業(yè)內(nèi)缺少監(jiān)測響應(yīng)機(jī)制的困境，呈現(xiàn)出嵌入度不深、參與度不高的問題。有鑒于此，提出社會工作介入的優(yōu)化策略，包括明確社會工作介入的正當(dāng)性和合法性，構(gòu)建社會工作行業(yè)全國樞紐型平臺，深化社會工作力量與政府部門的交流合作，建立社會工作多層次、跨專業(yè)合作體系，強(qiáng)化社會工作服務(wù)的專業(yè)性和針對性。

一、引言

新冠肺炎疫情的肆虐蔓延，牽動著億萬人民的心，疫情不僅反映了我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的許多不足，更暴露了我國社會工作在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時存在的諸多短板。以習(xí)近平同志為核心的黨中央指出“這次新冠疫情防控，是對治理體系和治理能力的一次大考”，“考驗國家制度和國家治理體系”[1]，回顧此次新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，由于社會工作未能及時嵌入預(yù)警體系和開展防控工作，導(dǎo)致在疫情預(yù)警階段，社會存在對邊緣弱勢群體照顧缺位的現(xiàn)象，此舉也易造成悲劇的發(fā)生。由此可見，在國家進(jìn)入新冠肺炎疫情常態(tài)化防控的同時，學(xué)界對社會工作在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系中存在的不足，必須重點審視、優(yōu)先研究和予以完善，對行業(yè)組織架構(gòu)和應(yīng)急工作指引進(jìn)行反思和修訂。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要深入研究如何強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，改革完善疾病預(yù)防控制體系和重大疫情防控救治體系、健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系等重大問題，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平[2]。

社會工作作為一項社會服務(wù)活動，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系中需要找準(zhǔn)定位，立足科學(xué)，創(chuàng)新和完善防控措施，提升應(yīng)對能力和水平，主動嵌入國家應(yīng)急管理體系，為提升國家治理能力和打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)貢獻(xiàn)一份力量?？偨Y(jié)過去，大多數(shù)的流行傳染病都具有潛在性和苗頭性，社會工作在危難之際如何做到應(yīng)對及時、組織有序，不僅是對社會工作的專業(yè)性考驗，更是對社會工作者的價值觀檢驗。放眼未來，如何更好地補齊社會工作在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系中的短板，提升社會工作者應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平，是一個值得深思和亟須解決的問題。本文首先探討突發(fā)公共衛(wèi)生事件中預(yù)警體系的現(xiàn)狀和社會工作定位作用，由此探析社會工作在預(yù)警體系中的困境，最后為社會工作介入提出優(yōu)化策略，對于社會工作積極嵌入突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系具有啟發(fā)性思考和推動性作用。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系現(xiàn)狀與社會工作定位作用

2003年暴發(fā)的非典型肺炎疫情，暴露了中國在防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件上的諸多不足和問題，因此在國家政策和法律的層面上，先于2003年公布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，再于2004年修訂了《中華人民共和國傳染病防治法》，兩部法律法規(guī)都對傳染病的預(yù)警體系進(jìn)行了明確的規(guī)定，強(qiáng)化了國家應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警能力。

(一)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系現(xiàn)狀

從法規(guī)體系的建設(shè)角度看，整個預(yù)警系統(tǒng)呈現(xiàn)出自下而上的“上報”制度，因此在基層工作的疾控機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和相關(guān)醫(yī)務(wù)工作者是上報情況的主要責(zé)任人，根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十九條和第二十條規(guī)定，從醫(yī)療機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)管部門、各級人民政府再到國務(wù)院都明確規(guī)定了預(yù)警時限和適用情形(見圖1)，但在具體執(zhí)行和責(zé)任落實方面存在問題，在實際操作的過程當(dāng)中也出現(xiàn)了模糊不清的真空狀況。

圖1 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》疫情信息流轉(zhuǎn)圖

總體而言，突發(fā)事件可劃分預(yù)警期、暴發(fā)期、緩解期和善后期四個階段[3]。合理、高效、科學(xué)的突發(fā)應(yīng)急管理體系應(yīng)貫穿于整個事件的發(fā)展過程，根據(jù)事態(tài)的發(fā)展，各級監(jiān)管部門須研判出最佳于社會群眾的處理方法。預(yù)警體系的運作以信息處理為基石，如相關(guān)信息不能順暢地輸入預(yù)警系統(tǒng)，再好的機(jī)制設(shè)計也會成為無源之水，在我國，傳染病預(yù)警信息發(fā)布會經(jīng)歷以下四個過程。

第一，傳染病出現(xiàn)之初。突發(fā)傳染病的傳播必然是從“點”到“面”的一個過程，《中華人民共和國傳染病防治法》第十七條規(guī)定，各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對傳染病具有監(jiān)測發(fā)生和信息收集的責(zé)任，具體可分為主動收集和被動收集。另外，根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》第三十一條規(guī)定，任何單位和個人，特別是醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)工作人員均有義務(wù)報告?zhèn)魅静⌒畔?，?yīng)及時向“附近的”疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)報告。

第二，傳染病信息上報。出現(xiàn)傳染病疫情的疾病預(yù)防控制中心應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)向衛(wèi)生行政部門上報監(jiān)測信息，再由衛(wèi)生行政部門轉(zhuǎn)報當(dāng)?shù)厝嗣裾?，在此過程中各單位部門須注意謹(jǐn)慎核對傳染病信息的準(zhǔn)確性。但法律法規(guī)在實際運行當(dāng)中存在落實執(zhí)行不到位的問題，因疾病預(yù)防控制中心為國家和地方衛(wèi)生健康委的直屬事業(yè)單位，并無實際行政權(quán)，僅以技術(shù)支撐和咨詢建議的角色為政府提供意見。2020年2月27日，在廣州市政府舉辦的發(fā)布會上，鐘南山院士指出醫(yī)療機(jī)構(gòu)已于1月7日上報了信息至國家和地方的疾病預(yù)防控制中心，但由于疾控中心所獲取的信息需要慎重確認(rèn)且層層上報，而新冠肺炎疫情的傳播速度極快，種種因素導(dǎo)致錯失防控疫情蔓延的最優(yōu)時機(jī)。

第三，傳染病信息橫向共享。信息不僅需要自下而上的上報體系，也強(qiáng)調(diào)橫向的信息共享通報體系，如衛(wèi)生行政部門及時將傳染病情況互報到公安交通運輸管理部門、公安出入境管理部門、海關(guān)出入境檢驗檢疫部門等，以最快的速度在空間和時間上做出應(yīng)對策略。此外，政府自上而下的通報速度也至關(guān)重要，此舉的目的在于讓各級衛(wèi)生行政部門和人民政府及時了解各地的傳染病疫情，制定適合于本地監(jiān)測、防控和治療的措施計劃。

第四，傳染病信息正式發(fā)出預(yù)警。伴隨著傳染病信息的增多，信息趨向于確定性和可靠性，做出正式的預(yù)警措施以限制傳染病的傳播是必要的?？紤]到發(fā)出傳染病信息的權(quán)威性和官方性，《中華人民共和國傳染病防治法》第三十八條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條規(guī)定，發(fā)出預(yù)警主體僅限為國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門，必要時可授權(quán)下級部門進(jìn)行發(fā)布。預(yù)警體系除了實時信息通報，發(fā)出相應(yīng)級別的警報狀態(tài)外，還要對老、弱、病、殘、孕及居住人數(shù)較多的社區(qū)和學(xué)校等場所，采取針對性的通知辦法，確保上述人群能清晰目前狀況。

(二)社會工作在預(yù)警體系中的定位

王力平認(rèn)為，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新社會治理過程中能否成為協(xié)同治理主體重要的參與力量，是判定社會治理創(chuàng)新發(fā)展程度的一個重要方面[4]。新冠肺炎疫情的突然出現(xiàn)，讓廣大社會群眾真真切切地感受到大規(guī)模傳染病原來很容易就會在自身生活的社區(qū)中悄無聲息地蔓延、擴(kuò)散。但即使風(fēng)險再高、事態(tài)再急，疫情的發(fā)生猶如“集結(jié)號”一般，會緊急地召集一批批“逆行者”進(jìn)行無畏的沖鋒，其中有一個群體叫“社會工作者”，他們代表著社會工作的精神與信念。

2020年12月，筆者分別向廣州市一名醫(yī)務(wù)社會工作者(以下簡稱社工A)和一名社區(qū)社會工作者(以下簡稱社工B)就社會工作在新冠肺炎疫情初發(fā)階段的工作內(nèi)容進(jìn)行采訪。

在疫情暴發(fā)之初，社工A醫(yī)院主要作為一名輔助者的角色而存在，由于缺乏一系列專業(yè)的醫(yī)療知識，只能暫時從事基礎(chǔ)性的工作，如進(jìn)行測溫和分診工作。

“在疫情暴發(fā)之初，醫(yī)院便立即發(fā)出了復(fù)工通知，但住院部的所有地方都已改造成為隔離病房，非專業(yè)醫(yī)護(hù)人員禁止入內(nèi)，其中也包括醫(yī)務(wù)社工，無法進(jìn)入隔離病房，這意味著醫(yī)務(wù)社工無法了解服務(wù)對象的身心情況，日常工作便無法正常開展。我經(jīng)過一番苦思冥想后，毅然決然地向醫(yī)院提交“參加疫情防控工作申請函”，希望能盡快投入新冠肺炎疫情的防控工作當(dāng)中，但由于醫(yī)務(wù)社工并非專業(yè)醫(yī)護(hù)人員，院方只同意我進(jìn)行簡單的測溫和分診工作。在通過崗前培訓(xùn)和任務(wù)執(zhí)行后，我才意識到社會工作者在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理中缺乏醫(yī)療應(yīng)對知識，例如防護(hù)服穿著的注意事項、預(yù)檢分診病人的甄別知識等。”(社工A)

醫(yī)院之外的另一個重要“戰(zhàn)場”是社區(qū)，社工B秉持專業(yè)化和職業(yè)化的態(tài)度，積極投身社區(qū)的防控防疫工作當(dāng)中，在為社區(qū)的弱勢群體給予心理疏導(dǎo)和生活關(guān)懷之余，協(xié)調(diào)社區(qū)各主體單位的工作安排，積極宣傳防疫知識。2021年1月，社工B迅速響應(yīng)服務(wù)需求，及時返回社區(qū)設(shè)計應(yīng)急管理方案，務(wù)求做到工作精細(xì)化和規(guī)范化。由此可見，社工B從一名服務(wù)提供者、資源鏈接者逐漸向協(xié)調(diào)者、設(shè)計者發(fā)展。

“在春節(jié)假期期間，我放棄返鄉(xiāng)回到熟悉的社區(qū)，我知道社區(qū)在此危急關(guān)頭需要我的一份力量。在人心惶惶的年頭，社區(qū)社工設(shè)計應(yīng)急管理方案，積極指導(dǎo)小區(qū)物業(yè)人員進(jìn)行防疫防控培訓(xùn)；針對疫情期間的社區(qū)垃圾，幫助清潔人員處理亂擺亂放問題；聚焦弱勢群體，如老人、殘障人士、矯正人員、流浪人員等，提供針對性服務(wù)；開通心理疏導(dǎo)熱線，減輕社會群眾在疫情期間陡增的心理壓力；連接社會上的各類資源，調(diào)動和補充社區(qū)內(nèi)的物資等?！?社工B)

眾所周知，社會工作在中國來說是一個新興的職業(yè)，而公共衛(wèi)生醫(yī)療工作發(fā)展先于社會工作發(fā)展。2003年，中國香港特別行政區(qū)發(fā)現(xiàn)非典型肺炎病人，相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，心理社交支持對康復(fù)病人非常重要[5]。為了及時有效應(yīng)對“非典”疫情，醫(yī)務(wù)社會工作者需要延長服務(wù)時間、補充醫(yī)護(hù)知識，主要為被隔離的患者和醫(yī)護(hù)人員提供陪護(hù)支持服務(wù)。此后，醫(yī)務(wù)社會工作才正式嵌入公共衛(wèi)生醫(yī)療體系當(dāng)中。通過上述訪談可知，在新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，即使中國已有醫(yī)務(wù)社會工作者，但囿于缺乏專業(yè)的醫(yī)療知識和醫(yī)務(wù)人員客觀上存在明顯的專業(yè)性區(qū)別，因此社會工作主要處于一個輔助性的地位，從事配合性的工作居多。有言道“術(shù)業(yè)有專攻”。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，醫(yī)務(wù)社會工作作為醫(yī)院的輔助力量，可為病患及其家屬提供各類支持性服務(wù)，如情緒疏導(dǎo)、心理輔導(dǎo)、醫(yī)療政策宣講、宣傳防疫知識、倡導(dǎo)科學(xué)防疫等。另外，作為廣泛意義上的社會工作者，在醫(yī)院以外的其他場所亦可連接資源，組織志愿者共同抗擊疫情、參與調(diào)配防護(hù)物資等工作。

(三)社會工作在預(yù)警體系中可產(chǎn)生的作用

以社會的傳統(tǒng)認(rèn)知來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件很容易和簡單地被歸入醫(yī)學(xué)范疇，但從長遠(yuǎn)影響分析，傳染病的肆虐不僅會造成傳染病患者的增加，更會使廣大社會群眾陷入未知的恐慌。突發(fā)公共事件的發(fā)生會解構(gòu)人們的慣習(xí)，給社會帶來陌生場域，使缺乏制度遷入的群體茫然失措從而形成社會風(fēng)險[6]，不利于社會的和諧穩(wěn)定。因此，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警發(fā)生時，多學(xué)科的綜合介入對人民安全、社會穩(wěn)定具有重要意義。

首先，社會工作者作為關(guān)注基層、貼近社區(qū)的服務(wù)力量，能秉承學(xué)科倫理和價值堅持，第一時間關(guān)注醫(yī)院內(nèi)、社區(qū)內(nèi)的邊緣弱勢群體，以效率化和精準(zhǔn)性作為工作前提，及時向他們提供服務(wù)和資訊，避免出現(xiàn)疫情向弱勢群體擴(kuò)散的情況。其次，社會工作者能做到時刻掌握社區(qū)動態(tài)。任何流行疾病的暴發(fā)都具有典型的社會學(xué)特征，疾病傳染源的產(chǎn)生、傳播、影響以及防范等各個環(huán)節(jié)都具有強(qiáng)烈的社會屬性，而社區(qū)作為疫情防控的重要場所，在預(yù)警發(fā)生時，社會工作能結(jié)合社區(qū)屬性，充分調(diào)動社區(qū)居民參與到疫情防控的戰(zhàn)斗中，及時切斷傳染源。最后，社會工作對完善社區(qū)公共衛(wèi)生防護(hù)體系具有促進(jìn)作用。社會工作者不僅可以為社區(qū)群眾提供教育性和預(yù)防性的醫(yī)療知識宣傳，還可以向弱勢群體、患者及其家屬提供政策宣導(dǎo)，提升社區(qū)公共衛(wèi)生意識，增強(qiáng)社區(qū)自我防疫能力，協(xié)助社區(qū)建立一道穩(wěn)定且堅固的防線，讓社區(qū)成為疫情防控阻擊戰(zhàn)的堅強(qiáng)堡壘。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系中社會工作的困境探析

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有傳播速度快、影響范圍廣、高度不確定等特點[7]，如果應(yīng)對不當(dāng)、處理不妥，會對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成極強(qiáng)的沖擊力，以及對廣大人民群眾的身心帶來極大的負(fù)擔(dān)。此次新冠肺炎疫情的防控階段，社會工作者積極參與其中，從應(yīng)急物資捐贈、調(diào)度到心理支持服務(wù)、情緒疏導(dǎo)，再到組織社區(qū)群防群控，為弱勢群體提供專業(yè)服務(wù)，為社區(qū)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)助力，雖開展服務(wù)時面臨多樣問題，但也發(fā)揮了舉足輕重的作用。然而，縱觀整個新冠肺炎疫情的預(yù)警階段，社會工作者主要從事輔助性的工作，參與度不高、嵌入度不深是常態(tài)。在政府主導(dǎo)的頂層設(shè)計中，社會工作并非應(yīng)急預(yù)警工作的重要一環(huán)，因此社會關(guān)注度較低。就新冠肺炎疫情的防疫防控總結(jié)經(jīng)驗來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險識別和預(yù)警體系需要政府、社會、市場的多方主體共同參與，才能有效應(yīng)對各種突發(fā)事件。社會工作及其從業(yè)人員作為社會抗擊疫情的重要組成部分，在預(yù)警發(fā)生時，工作開展存在諸多困境，亟須反思和總結(jié)，否則難以成為社會風(fēng)險治理的有生力量。

(一)社會工作介入缺乏相關(guān)法律規(guī)范和工作指引

我國雖已公布了《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)作為應(yīng)對突發(fā)傳染病的法治手段，但均未集中和系統(tǒng)地規(guī)定社會工作在預(yù)警體系中的法律規(guī)范和工作指引。首先，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，社會工作難以真正地嵌入突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系并配合政府開展工作，容易陷入定位尷尬的境地。對社會工作者而言，缺少法律規(guī)范介入的明文規(guī)定，就難以在預(yù)警發(fā)生時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。其次，缺少權(quán)威性工作指引，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主管部門為衛(wèi)健委，民政部門作為社會工作的主管部門在公共衛(wèi)生事件中充當(dāng)次要地位，經(jīng)過筆者的檢索，我國現(xiàn)存的關(guān)于社會工作納入突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的文件，僅有2020年3月5日衛(wèi)健委和民政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)對新冠肺炎疫情工作中心理援助與社會工作服務(wù)的通知》，該文件雖突破性地把社會工作納入傳染病的恢復(fù)服務(wù)當(dāng)中，但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系中還未以法律法規(guī)的形式將社會工作的職責(zé)內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)注和劃分，這就導(dǎo)致社會工作者在面對預(yù)警時缺少有法可依的行動標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在預(yù)警時未能及時有效地參與應(yīng)急治理。民政部門缺乏常態(tài)化、工作契合度高的災(zāi)害指揮管理部門，缺少針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專用辦法，容易導(dǎo)致社會工作者在預(yù)警發(fā)生時組織不充分、對接不及時、聯(lián)動推進(jìn)難、溝通不到位等問題，不利于發(fā)揮社會工作行業(yè)的全部有生力量，難以保證社會工作者及時進(jìn)入應(yīng)急救助隊伍。

(二)社會工作力量與政府部門協(xié)同聯(lián)動有待加強(qiáng)

首先，我國政府的管理體制采用的是分部門、分災(zāi)種的單一城市災(zāi)害管理模式，城市內(nèi)缺乏統(tǒng)一有力的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)[5]，因此，現(xiàn)行的應(yīng)急管理體系高度依賴各級人民政府的牽頭引領(lǐng)和綜合協(xié)調(diào)以應(yīng)對突發(fā)情況，而各級民政部門作為社會工作機(jī)構(gòu)的“領(lǐng)頭羊”，如果在緊急狀態(tài)下應(yīng)對不佳，不能及時調(diào)動社會工作資源，就會使聯(lián)動出現(xiàn)困難、救助效率下降等狀況，引發(fā)資源整合障礙和服務(wù)輸出困境。其次，發(fā)出預(yù)警信號需要專業(yè)人士依據(jù)專業(yè)知識進(jìn)行研判，民政部門作為社會工作的主管部門，缺少常態(tài)化的災(zāi)害指揮管理部門，在面對突發(fā)狀況時，由于缺乏專業(yè)和長期從事突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作的人員，容易錯失下達(dá)傳染病防控命令的最佳時機(jī)，難以及時有效組織社會工作隊伍投入疫情防控當(dāng)中。即便在疫情暴發(fā)之后，各地人民政府紛紛組建“新冠肺炎疫情防控指揮部”以應(yīng)對疫情帶來的嚴(yán)峻形勢，但由于臨時組建的指揮部本質(zhì)上屬于暫時性的工作小組，在組織調(diào)動社會工作隊伍時缺乏日常工作配合，缺少整體團(tuán)隊默契，對于社會工作行業(yè)把應(yīng)急管理工作內(nèi)容轉(zhuǎn)向經(jīng)驗化和連續(xù)性的學(xué)科理論存在一定的難度，工作成果難以得到完整的保留。

(三)社會工作行業(yè)缺少監(jiān)測響應(yīng)機(jī)制

監(jiān)測是預(yù)警的基礎(chǔ)，預(yù)警體系的完善與實施需要以監(jiān)測所獲取的信息與數(shù)據(jù)作為根基；響應(yīng)是預(yù)警的動作，響應(yīng)機(jī)制的建立與完善有利于行業(yè)在預(yù)警發(fā)生時從容不迫地應(yīng)對，促使社會工作者根據(jù)一套行之有效的工作方法開展服務(wù)。但社會工作行業(yè)內(nèi)部缺少成熟的監(jiān)測和響應(yīng)機(jī)制，面對突發(fā)狀況時，容易呈現(xiàn)慌亂無措的狀態(tài)。第一，缺少全國性的樞紐型行業(yè)組織。我國雖擁有中國社會工作聯(lián)合會這一全國性組織，但至今并未取得如中國紅十字會等樞紐型組織的地位，如遇到突發(fā)公共衛(wèi)生事件，難以有效組織和落實社會工作機(jī)構(gòu)參與傳染病防控工作，從而耽誤介入的最關(guān)鍵、最有利和最能引起關(guān)注和重視的契機(jī)[8]。加快獲取準(zhǔn)確監(jiān)測信息的速度，保證時效性。我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息監(jiān)測和上傳報告由疾病預(yù)防控制中心負(fù)責(zé)，整個信息系統(tǒng)按要求落實執(zhí)行是可以做到短時間內(nèi)動態(tài)收集全國各地、各級的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息，是一項垂直監(jiān)測系統(tǒng)。但是，疾病預(yù)防控制中心作為衛(wèi)生行政部門的直屬事業(yè)單位，與民政部門及社會工作行業(yè)組織并無業(yè)務(wù)聯(lián)系，無法及時獲取有效的監(jiān)測內(nèi)容。第三，缺少收集醫(yī)療資源的公信力。發(fā)出突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信號時，最根本和最關(guān)鍵的問題就是醫(yī)療資源和防控物資的供應(yīng)問題，而社會工作行業(yè)組織遠(yuǎn)不如中國紅十字會一般具有保護(hù)人民生命健康，參與人道主義救援的歷史地位，從而在收集和調(diào)動醫(yī)療資源方面，缺乏一定的公信力和影響力，這是由于兩者定位不同所導(dǎo)致。另外，社會工作作為一項對人的服務(wù)，在缺少傳染病防控物資的情況下，很難進(jìn)一步發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，導(dǎo)致更傾向連接服務(wù)對象所需資源，以有效滿足服務(wù)對象客觀需求，解決當(dāng)前生存困境。

四、社會工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警系統(tǒng)的優(yōu)化策略

經(jīng)過對新冠肺炎疫情的抗擊與斗爭，這場戰(zhàn)“疫”警醒我們亟須完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，不止在疫情的防治階段，更重要的是疫情的防控階段，必須建立“防、控、治”三階聯(lián)通的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系。在此次疫情的防控中，社會工作者發(fā)揮專業(yè)角色優(yōu)勢，協(xié)助人民恢復(fù)正常生活秩序，秉持著專業(yè)價值觀和倫理觀，奮斗在抗擊疫情的第一線，為人民的生命安全保駕護(hù)航，為企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)增添動力，為社會和諧穩(wěn)定添磚加瓦。但社會工作在得到肯定的同時，也必須正視其在疫情預(yù)警階段的問題和不足，“防”作為公共衛(wèi)生工作的第一道防線，機(jī)制完善不可能一蹴而就，是需要長期積累的。因此，筆者在此反思社會工作在第一道防線中需要完善和優(yōu)化的地方，希望能發(fā)揮社會工作在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系中的作用，形成長效化機(jī)制。

(一)明確社會工作介入的正當(dāng)性和合法性

國家需要在政策文件、法律層面上，將社會工作納入突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系，明確其法律規(guī)范，優(yōu)化社會工作行業(yè)與政府、社會的協(xié)同能力，從而加強(qiáng)社會工作機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員介入工作的合理性和參與防控的合法性。2015年，社會工作首次被寫入政府工作報告，此后連續(xù)4年被寫入政府工作報告。2021年政府工作報告明確指出，大力發(fā)展社會工作[9]?；仡欉^往，社會工作有被寫入《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國反家庭暴力法》和《社會救助暫行辦法》等法律法規(guī)。作為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有生力量，國家和社會應(yīng)正視和給予社會工作在預(yù)警階段的法律規(guī)范，例如民政部門可以參照中國氣象局制定的《氣象災(zāi)害預(yù)警信號發(fā)布與傳播辦法》。該辦法中明確規(guī)定了在氣象災(zāi)害預(yù)警中，各地氣象機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容和應(yīng)對策略[10]，如果社會工作的主管部門能夠在突發(fā)狀況下依據(jù)法規(guī)辦法統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指揮各社會工作機(jī)構(gòu)，明確工作的程序性和介入的正當(dāng)性，則既能促進(jìn)社會工作及時參與應(yīng)急管理和社會治理，從而提升人民安全防護(hù)意識，加強(qiáng)社區(qū)安全保障，還能強(qiáng)化我國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的廣度、深度和向度，進(jìn)而形成嚴(yán)密的公共衛(wèi)生防護(hù)網(wǎng)。

(二)構(gòu)建社會工作行業(yè)全國樞紐型平臺

在國家層面上看，社會工作在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警時，因行業(yè)缺乏組織力度，只能單一依靠政府部門統(tǒng)一調(diào)度安排，往往被安排開展部分輔助性工作，造成上述情況與社會工作行業(yè)缺少全國樞紐型平臺不無關(guān)系。對比中國紅十字會(見圖2)，在預(yù)警發(fā)生時，已迅速進(jìn)入角色和狀態(tài)，依據(jù)《中華人民共和國紅十字會法》的相關(guān)規(guī)定，在醫(yī)療物資籌集、衛(wèi)生知識普及、人道救助參與等方面起到排頭兵的作用。與此同時，對地方各級紅十字會及時進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，促使地方各級有條不紊地參與防控工作。因此，社會工作行業(yè)應(yīng)該積極構(gòu)建全國樞紐型平臺，開發(fā)并制定符合我國社會工作實際發(fā)展情況的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警指引手冊，以平臺為抓手，梳理管理架構(gòu)、清晰業(yè)務(wù)關(guān)系、明確各層級工作職責(zé)，積極發(fā)揮樞紐型平臺的統(tǒng)籌管理作用，及時動員和組織廣大一線社會工作者積極參與疫情防控阻擊戰(zhàn)，為社會工作行業(yè)進(jìn)一步嵌入突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系提供理論支撐和行動支持。同時，積極發(fā)揮樞紐型平臺的資源連接和整合功能，建立類別清晰、功能明確的資源庫，以回應(yīng)不同類型和需求的受害者，幫助他們盡早恢復(fù)正常有序的生活，形成以社會工作介入為核心，以心理預(yù)防、緊急安置、物質(zhì)援助等為輔助的多元化服務(wù)轉(zhuǎn)介體系，降低服務(wù)有效介入的時間成本。另外，樞紐型平臺應(yīng)該具備總結(jié)檢討的能力，在吸取過往突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的經(jīng)驗教訓(xùn)之余，更重要的是及時開展檢查研究工作并盡快形成預(yù)案，為當(dāng)前有效遏制疫情蔓延和未來開展預(yù)防介入工作提供切實指引。

圖2 中國紅十字會組織機(jī)構(gòu)圖

(三)深化社會工作力量與政府部門的交流合作

能否提高應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)速度，提升處理傳染病疫情的管理能力，是每一級政府都必須思考和解決的問題。在我國，現(xiàn)行的政府管理體制是傳統(tǒng)行政的科層制結(jié)構(gòu)。誠然，在新冠肺炎疫情的防治階段以中央為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的“舉國體制”在戰(zhàn)“疫”過程中發(fā)揮著重大的作用，集中力量辦大事的優(yōu)勢顯露無遺，但在看到國家體制優(yōu)越性的同時，我們必須及時總結(jié)和反思在新冠肺炎疫情初期疫情防控工作中的不足和問題。正如王旭教授所言，“在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中，我們應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)，以憲法為基礎(chǔ)建立一個預(yù)防風(fēng)險的法律框架，成為中國憲法學(xué)無法回避的課題”[11]。由此，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的挑戰(zhàn)時，建立多環(huán)節(jié)和多出口的扁平化預(yù)警體系對于社會工作隊伍及時響應(yīng)應(yīng)急工作存在一定的必要性。首先，區(qū)民政部門作為社會工作的主管部門，應(yīng)該敦促社會工作機(jī)構(gòu)完善工作匯報及聯(lián)席會議制度，以及時獲悉政府工作動態(tài)。同時，民政部門應(yīng)該充分發(fā)揮其作為政府行政部門的優(yōu)勢，加大力度促進(jìn)社會工作積極主動與政府部門交流合作。在預(yù)警過程中可以擴(kuò)大社會主體的涉及面，增強(qiáng)多方交流合作，其中包括政府部門和社會工作機(jī)構(gòu)在內(nèi)的協(xié)同關(guān)系可得到優(yōu)化，為雙方形成聯(lián)動化機(jī)制、提高協(xié)同配合度、加深工作默契度奠定深厚基礎(chǔ)，進(jìn)而提高社會工作者的意識擔(dān)當(dāng)和服務(wù)成效。其次，推動社會工作機(jī)構(gòu)與基層社區(qū)建立新型良好的黨社關(guān)系，以黨建引領(lǐng)為核心，盤活基層黨建資源，促進(jìn)社會工作積極嵌入社區(qū)預(yù)警體系，充分調(diào)動社會工作力量參與疫情防控攻堅戰(zhàn)。以深圳為例，其作為中國特色社會主義先行示范區(qū)，在疫情預(yù)警階段，以覆蓋全市的社區(qū)黨群服務(wù)中心為平臺，充分發(fā)揮中心智慧互聯(lián)、集約便民等優(yōu)勢，迅速將中心打造為基層抗疫堅強(qiáng)堡壘，社會工作者以此為契機(jī)取得了參與防疫服務(wù)的合法性空間和結(jié)構(gòu)性位置[12]，由此可見，政社合作對于疫情防控意義重大。最后，政府可以落實推動多領(lǐng)域信息化建設(shè)，如引入專業(yè)醫(yī)務(wù)社會工作者對潛在的突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行監(jiān)督，及時研判衛(wèi)生信息并把具有價值的情報上報至民政和衛(wèi)生部門，此舉對于提高公共衛(wèi)生事件防控水平和效率，降低災(zāi)害損失和人員傷亡，把握傳染病防控的黃金時機(jī)具有不可估量的價值。

(四)建立社會工作多層次和跨專業(yè)合作體系

社會工作作為一個多學(xué)科的助人專業(yè)，致力于把災(zāi)害所造成的損失降至最低，以維護(hù)人民群眾的生命安全和健康生活，因此社會工作注重突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事前介入，由此推動社會群體嵌入公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。首先，社會工作應(yīng)與社會學(xué)積極聯(lián)動，社會工作者可充當(dāng)倡導(dǎo)者的角色，為應(yīng)對預(yù)警發(fā)生進(jìn)行良好的準(zhǔn)備工作，如呼吁群眾關(guān)注健康，宣傳衛(wèi)生服務(wù)政策，為進(jìn)一步合理優(yōu)化資源分配、提升預(yù)警和應(yīng)對能力建言獻(xiàn)策，以避免預(yù)警時陷入無序的混亂局面。社會工作學(xué)者作為政府智庫的一員，應(yīng)及時關(guān)注社會動態(tài)，有研究表明，關(guān)于傳染病的謠言中總存在一定比例的真實信息，因此重要的是從謠言中識別事實，從而采取即時公共衛(wèi)生措施，并消除不必要的反應(yīng)[13]，社會工作學(xué)者需要做的便是發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、結(jié)合學(xué)科知識，從海量信息中尋求真相，及時協(xié)助政府在預(yù)警期進(jìn)行價值信息研判，從而清晰輿論方向、洞悉發(fā)展態(tài)勢和控制局勢走向。其次，醫(yī)務(wù)社會工作作為社會工作的一個分支，對于突發(fā)傳染病的防控工作具有基本的協(xié)助作用，而醫(yī)務(wù)社會工作者在預(yù)警時可結(jié)合基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)知識，在醫(yī)治、防控、救援等方面實現(xiàn)社會工作和公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)、精神健康等不同專業(yè)的合作；也可與醫(yī)護(hù)人員、疾控工作人員、心理專家、社區(qū)工作人員、公安民警等不同工種開展協(xié)同工作，在衛(wèi)生系統(tǒng)工作中吸收有效經(jīng)驗和實踐智慧[14]。綜上所述，社會工作行業(yè)在充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢和領(lǐng)域優(yōu)勢的同時，必須建立多層次和跨專業(yè)的合作體系，只有這樣社會工作才能快速響應(yīng)預(yù)警信號，彌補當(dāng)前預(yù)警體系的不足，實現(xiàn)社會工作力量全網(wǎng)、全鏈、全功能的高效運轉(zhuǎn)，在實踐中提升社會工作參與社會治理和應(yīng)急管理的能力。

(五)強(qiáng)化社會工作服務(wù)的專業(yè)性和針對性

社會工作者作為抗疫的一線工作人員，需要有模塊專業(yè)知識和系統(tǒng)服務(wù)方法，才能在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警階段做好對人民群眾的干預(yù)、疏導(dǎo)和組織服務(wù)，如果缺乏專業(yè)醫(yī)學(xué)知識和危機(jī)管理能力，容易造成介入效果不佳和疫情傳播蔓延。目前，我國已進(jìn)入常態(tài)化防控階段，在進(jìn)入程序化防控的同時，社會工作行業(yè)及從業(yè)者有必要對疫情預(yù)警階段的問題進(jìn)行反思和總結(jié)。首先，強(qiáng)化社會工作人才隊伍建設(shè)。在高校領(lǐng)域，完善醫(yī)務(wù)社會工作專業(yè)方向的培養(yǎng)機(jī)制，開設(shè)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)課程，促進(jìn)醫(yī)務(wù)知識與社會工作有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化學(xué)生的危機(jī)意識和實踐能力；在機(jī)構(gòu)層面，對社會工作者加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生知識培訓(xùn)，結(jié)合經(jīng)典案例強(qiáng)化危機(jī)應(yīng)對能力，還可以優(yōu)化高校學(xué)生實踐機(jī)制，輸送更多高學(xué)歷、強(qiáng)技能和親行業(yè)的人才進(jìn)入社會工作機(jī)構(gòu)實習(xí)；在個人層面，社會工作者須樹立專業(yè)價值理念，熟練專業(yè)技能方法，熟知公共衛(wèi)生知識，在預(yù)警發(fā)生之際，根據(jù)醫(yī)院和社區(qū)的實際情況，提出行之有效的服務(wù)方案，主動承擔(dān)防疫重任。其次，加強(qiáng)社會工作服務(wù)針對性。2020年2月14日，國家衛(wèi)健委醫(yī)政醫(yī)管局監(jiān)察專員郭燕紅公開表示，要根據(jù)疫情形勢不同，分類管理、精準(zhǔn)施測，特別關(guān)注兒童、老年、婦女等重點人群[15]，因此，當(dāng)預(yù)警發(fā)生時，社會工作者在配合相關(guān)政府部門開展防控工作的同時，必須重點關(guān)注邊緣弱勢群體的生活狀況，為處境困難的家庭、個人及時連接醫(yī)療資源，優(yōu)先保障殘障人士、老人、婦女和兒童的健康安全，必要時可提供特別支持，以免邊緣弱勢群體突然陷入無人照顧的困境。

五、結(jié)語

筆者以在政府主導(dǎo)下社會工作介入新冠疫情防控工作為背景，研究探析突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系中社會工作的現(xiàn)狀與定位作用、困境及優(yōu)化策略，具體分析了社會工作以輔助者角色參與新冠疫情防控工作，并在此基礎(chǔ)上提出了針對性建議，有利于日后社會工作深度嵌入突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系，進(jìn)一步發(fā)揮專業(yè)作用與優(yōu)勢。

2021年社會工作再次被寫入政府工作報告。回顧中國社會工作發(fā)展歷程，作為21世紀(jì)以來新興的職業(yè)，其憑借著專業(yè)的理論知識和豐富的實踐經(jīng)驗，已穩(wěn)步發(fā)展成為一股強(qiáng)大的有生力量，在社會治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。比如，社會工作力量在新冠疫情防控工作中深度下沉社區(qū)，積極動員一線社會工作者和志愿者開展測量體溫、探訪弱勢群體、上門排查、慰問一線醫(yī)務(wù)人員、安撫病患家屬、購置生活用品等工作，并充分考慮當(dāng)下實際情況開展線上心理支持和防疫宣傳等服務(wù)，積極盤活社會資源進(jìn)行防疫物資捐贈。誠然，社會工作在其中所顯露出的優(yōu)勢和作用，得到了來自政府和社會各界的高度認(rèn)可。但從可持續(xù)發(fā)展角度來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系中的社會工作依然暴露出專業(yè)能力不足、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足、難以把握最優(yōu)介入時機(jī)等問題，對比中國香港特別行政區(qū)社會工作在應(yīng)對此類事件中的豐富經(jīng)驗，不難發(fā)現(xiàn)主要原因在于社會工作缺乏法律相應(yīng)規(guī)范和有效指引、領(lǐng)域缺乏核心競爭力、定位模糊只能被動接受安排等方面。因此，必須及時彌補上述不足。第一，在政府主導(dǎo)下制定相關(guān)法律規(guī)范，通過社會工作行業(yè)樞紐型平臺制定有效工作指引，社會工作介入則可做到有章可循。第二，在充分發(fā)揮社會工作原有角色功能的基礎(chǔ)上，以醫(yī)務(wù)社會工作為核心，提高醫(yī)務(wù)社會工作者的準(zhǔn)入門檻，加大對醫(yī)務(wù)社會工作者的培養(yǎng)力度，通過培訓(xùn)考核等手段切實補充醫(yī)學(xué)專業(yè)知識。第三，以其他社會工作領(lǐng)域為輔助力量，通過劃分群體進(jìn)行針對性服務(wù)介入，與醫(yī)務(wù)社會工作形成默契配合，與其他責(zé)任主體相互彌補短板。

社會工作進(jìn)一步嵌入突發(fā)公共衛(wèi)生預(yù)警體系并非朝夕之事，除了政府助力之外，更需自身堅持不懈的努力，但社會工作介入新冠肺炎疫情防控為未來的工作方向提供了重要的經(jīng)驗分享和指引。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的試錯空間極小，成本極高，因此對社會工作提出了更高的要求，例如應(yīng)對社區(qū)沖突和社區(qū)公共利益的問題，張菊枝、夏建中認(rèn)為社區(qū)居民或者其他社區(qū)主體是社區(qū)沖突的參與主體，主要問題涉及社區(qū)公共利益[16]。綜上所述，當(dāng)前社會工作在介入此類突發(fā)事件中，雖然從事輔助性工作居多，但當(dāng)社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)諸如公共場合不戴口罩、瞞報行程以逃避隔離等可能損害社區(qū)公共利益的情況時，社會工作發(fā)揮了良好的輔助排查和化解沖突的作用，適時穩(wěn)定社區(qū)居民情緒，避免引發(fā)更大的矛盾，實時有效地保障了社區(qū)公共利益。在提供方向指引方面，主要體現(xiàn)在以做好輔助性工作為基礎(chǔ)，構(gòu)建行業(yè)樞紐型平臺，社會工作者應(yīng)加強(qiáng)自身專業(yè)和能力建設(shè)，逐步向多方位、多形式提供專業(yè)服務(wù)平穩(wěn)過渡。

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議中強(qiáng)調(diào)，“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項”，“要完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”[17]。此次新冠肺炎疫情警醒社會工作行業(yè)，積極嵌入公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系對于保護(hù)人民群眾健康、降低經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)損失、維系社會秩序運轉(zhuǎn)具有積極的作用和意義。因此，社會工作行業(yè)需要齊心協(xié)力，提升專業(yè)能力知識，補齊公共衛(wèi)生短板，完善響應(yīng)預(yù)警機(jī)制，從制度上規(guī)范行業(yè)行動力，共同努力，為提升公共衛(wèi)生安全和防護(hù)水平貢獻(xiàn)一份堅實力量。