彭玉婷

摘? 要：“新安江模式”是全國首個跨省流域橫向生態(tài)補償的重要實踐成果。而補償資金是水源地生態(tài)保護和綠色發(fā)展的關鍵。本文通過剖析當前安徽省新安江流域生態(tài)補償投入機制中存在的問題，提出構建市場化多元化的資金制度，及穩(wěn)定的可持續(xù)投入機制的對策建議。

關鍵詞：新安江模式? 生態(tài)補償? 投入機制

新安江流域生態(tài)補償作為全國首個跨省流域上下游橫向生態(tài)補償試點，自2012年正式啟動以來，三輪試點工作取得了豐碩成果和寶貴經驗，形成了習近平生態(tài)文明思想的重要實踐成果——“新安江模式”。在新安江流域水質量和生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步提升后，已進入共建新安江——千島湖生態(tài)補償試驗區(qū)的新階段，致力于“堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展”。而補償資金是生態(tài)補償機制的關鍵，是流域生態(tài)補償中各利益相關者關注的核心。為進一步實現新安江流域生態(tài)補償機制的長效穩(wěn)定運行，推進新安江——千島湖生態(tài)補償試驗區(qū)建設，促進流域高質量協(xié)同發(fā)展，亟需構建市場化多元化的資金來源結構，完善生態(tài)補償資金制度，建立穩(wěn)定的可持續(xù)投入機制，實現生態(tài)補償機制從政府推動向市場推動轉變，從綠水青山向金山銀山轉化。

一、新安江流域生態(tài)補償資金來源現狀

上游水源地在市場化多元化資金機制方面進行了積極探索，資金渠道不斷拓寬，資金規(guī)模有所增加?，F有生態(tài)補償資金來源主要渠道：一方面是政府資金——生態(tài)補償費即生態(tài)補償試點專項資金。該資金來源于中央財政縱向轉移支付和兩省地方財政橫向轉移支付，但中央財政資金從第二輪開始退坡，到第三輪完全撤出。2010—2019年，中央財政及皖浙兩省共計撥付試點專項補償資金45.9億元，其中，中央財政20.5億元，浙江11億元，安徽14.4億元。此外，還有省市縣（區(qū)）各級政府財政補貼。另一方面是政府資金與市場資金相結合。一是黃山市創(chuàng)新性地成立了新安江綠色發(fā)展基金，由市信投集團、國開證券有限責任公司與中非信銀（上海）股權投資管理有限公司共同設立，基金規(guī)模20億元，其中新安江生態(tài)補償試點資金4億元，國開證券募集資金16億元;二是政府和社會資本合作的公共服務PPP模式，如黃山市農村污水治理PPP項目和農村生活垃圾治理PPP項目等。另外，政府利用融資模式的亞行貸款新安江綜合治理融資項目。

從資金來源渠道可以看出，新安江流域生態(tài)補償資金是以政府資金和財政資金為主導，這一補償模式為生態(tài)補償機制順利實施提供了重要保障，但同時也缺乏長效性和穩(wěn)定性，生態(tài)補償投入機制亟待創(chuàng)新與轉型。

二、新安江流域生態(tài)補償投入機制存在的問題

（一）資金供需缺口較大

截至2020年4月，黃山市新安江流域生態(tài)補償試點項目累計完成投資177.6億元，上游獲得的生態(tài)補償資金與生態(tài)環(huán)境治理的實際投入相比，相差甚遠。從資金供給看，由于缺乏定價依據、水權不明晰和法律制度不健全，生態(tài)補償標準低。從資金需求看，隨著水環(huán)境質量提升，生態(tài)效益的增速放緩，邊際效益治理成本增加，加上考核標準不斷提高又增加了治理難度和成本，資金供需矛盾不斷加劇。

（二）資金籌集渠道單一

試點工作進入第二輪后，水源地黃山市創(chuàng)設了新安江綠色發(fā)展基金，拓展了資金來源渠道。但其資金仍主要來自于財政資金和國有資本，撬動社會資本有限;監(jiān)管嚴格、使用范圍受限;種子基金多投放到市外，對本地發(fā)展支撐仍不夠。新安江流域生態(tài)補償以政府資金為主的模式，不能滿足巨大的資金需求，造成上游地方政府財政負擔過重，增加了資金來源不穩(wěn)定性，同時影響補償資金使用效率和生態(tài)治理項目的可持續(xù)性。

（三）生態(tài)補償范圍偏窄

生態(tài)補償的基本原則之一是“誰受益，誰補償;誰保護，誰受償”，補償資金應依據生態(tài)保護的貢獻程度在政府、企業(yè)、居民之間進行合理分配。新安江流域生態(tài)補償其實際運行仍停留在政府補償階段，實行的是項目化管理和建設。直接補償到企業(yè)和居民的資金占比較低，沿岸居民因環(huán)境整治和禁漁期，致富途徑受限。市場化的補償運作機制不健全，未充分體現生態(tài)產品的市場價值，生態(tài)服務提供者的利益未得到合理保障，造成社會參與積極性不高，生態(tài)保護內生動力不足。

（四）不同類型補償資金缺乏統(tǒng)籌性

試點資金主要用于農村面源污染、截污工程、工業(yè)點源污染治理、生態(tài)修復工程等項目建設。上游的森林保護對涵養(yǎng)水源具有重要作用，但流域生態(tài)補償中并未涉及。公益林、退耕還林等補償標準在國家現行標準基礎上提高的程度主要依據當地財政能力。上游黃山市公益林補助標準為每年18元/畝，低于省內的馬鞍山和安慶，與浙江淳安縣補助標準（每年45元/畝）的差距更大?！八薄傲帧钡炔煌Y源要素、不同領域的生態(tài)補償資金未統(tǒng)籌整合，缺乏整體性和系統(tǒng)性，不利于發(fā)揮政策的集成效應。

（五）缺乏長效穩(wěn)定的資金來源機制

新安江流域生態(tài)補償的標準主要根據水質考核達標情況、補償主體意愿等，不包括水量，補償標準的設定缺乏科學論證。皖浙兩省關于協(xié)議簽訂的談判過程復雜，且相關利益主體（如企業(yè)、社區(qū)、個人）及第三方參與程度較低，造成資金來源缺乏長期性、穩(wěn)定性?，F有補償方式以“輸血式”補償為主，“造血式”補償少，上游地區(qū)經濟發(fā)展受到影響，與下游地區(qū)的差距日益擴大，上下游地區(qū)間生態(tài)保護義務與受益權利不對等，不利于全流域和諧與可持續(xù)發(fā)展，亟待探索共享共贏的穩(wěn)定投入機制。

新安江流域治理仍未建立起一套較為長效穩(wěn)定的可持續(xù)投入機制，面對日益增長的流域生態(tài)保護資金需求，以及生態(tài)補償機制運行中存在的困境，亟需構建市場化多元化的資金來源結構，吸引企業(yè)、社會組織、公眾等全社會主體的共同參與，以增強投入機制的穩(wěn)定性和靈活性，提升補償資金使用效率，保障生態(tài)系統(tǒng)服務提供者的利益，調動生態(tài)保護主體的積極性。

三、構建新安江流域生態(tài)補償可持續(xù)投入機制的路徑

建立長效穩(wěn)定的可持續(xù)投入機制，應踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，著力培育綠色發(fā)展的內生動力，實現水資源生態(tài)產品價值，建設綠色金融和資本市場，吸引社會力量支持，推進流域生態(tài)補償制度建設，多措并舉，更好地為新安江—千島湖生態(tài)補償試驗區(qū)的建設提供資金保障，引導流域上下游地區(qū)走向合作共贏，實現全流域的高質量協(xié)同發(fā)展。

（一）建立流域上下游協(xié)同治理機構

跨界流域治理涉及上下游地區(qū)多樣化主體的廣泛利益，區(qū)域協(xié)調難度較大。應積極爭取中央協(xié)調，建立新安江流域管理機構，形成穩(wěn)定的流域生態(tài)補償管理、協(xié)商、運行機制，機構人員由中央政府、兩省的省市縣級政府部門人員構成，并充分吸納企業(yè)、農戶等利益相關者代表，及第三方專業(yè)人士等多元化主體參與，在建立補償標準的科學評測方法、生態(tài)補償資金的監(jiān)督管理制度等方面發(fā)揮作用。依據“山水林田湖草”生態(tài)系統(tǒng)的整體性、統(tǒng)一性，充分發(fā)揮安徽省新安江流域生態(tài)補償聯(lián)席會議制度的作用，與河長制、林長制工作機制相結合，推進不同資源、不同領域生態(tài)補償資金的統(tǒng)籌、協(xié)調和整合。

（二）建立流域水排污權交易市場

我國在全國范圍內推動建立排污權有償使用和交易制度，提出積極推動跨區(qū)域排污權交易，在同一流域內推動水污染排污權交易。在黃山市啟動新安江流域水排污權交易的基礎上，應積極爭取向下游推廣，建立跨界水排污權交易機制。設置政府調控與市場交易協(xié)同模式，發(fā)展排污權一級和二級交易市場，允許排污權在上游排污企業(yè)內部、上下游排污企業(yè)間根據市場機制進行交易，實現全流域污染控制的同時，注重流域生態(tài)補償的功能。

（三）征收水資源附加稅

跨流域生態(tài)補償涉及的利益主體較多，包括中央政府、流域上下游地方各級政府、行政部門管理者、上下游企業(yè)、上下游農戶等。應明確界定水權，厘清各級利益相關者，按照“誰受益，誰補償;誰保護，誰受償”的原則，將各級政府、國企、私營企業(yè)、個人等多元受益者納入補償主體中，補充補償資金來源。千島湖是杭州市的飲用水水源地，可從新安江水庫發(fā)電站、下游企業(yè)、市民等水用戶，根據用水量、用水性質按照一定的標準，從自來水費中收取一部分水資源保護稅，列為一項專項資金來源，資金在新安江上游地區(qū)之間按一定比例分配。

（四）大力發(fā)展綠色金融

一是建立省級綠色發(fā)展基金。重慶、河南等省市已設立了綠色發(fā)展基金和產業(yè)投資基金。2020年7月，國家在上海設立了國家綠色發(fā)展基金。安徽省應適時設立省級綠色發(fā)展基金，充分發(fā)揮省財政資金的杠桿效應，采用股權投資、基金注資等方式，引導社會資本流向生態(tài)環(huán)境領域，重點投向生態(tài)功能區(qū)、水源地等。二是杭州與黃山兩市以“飛地模式”共建產業(yè)園區(qū)，建立專項產業(yè)發(fā)展基金，主要投向為園區(qū)內符合一定條件的綠色產業(yè)企業(yè)，激發(fā)綠色發(fā)展內生動能，實現水源地生態(tài)保護投入和收益的良性循環(huán)。三是積極探索發(fā)展信托基金。借鑒浙江“善水基金”和“千島湖水基金”的經驗，將信托基金模式向上游水源地推廣。引入慈善信托架構，與公益基金會合作，農民將林地承包經營權等以財產權信托方式委托信托公司集中管理，獲得生態(tài)補償金，基金同時吸納社會資本，支持流域生態(tài)項目建設和綠色產業(yè)發(fā)展。這一模式可以讓農民獲到實實在在的利益，反哺地區(qū)經濟，是構建長效穩(wěn)定的投入機制的重要途徑。四是利用綠色信貸、綠色金融債券等市場化融資手段，繼續(xù)爭取國家開發(fā)銀行等政策性金融機構以及世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織的支持，支持水源地有條件的生態(tài)環(huán)保企業(yè)運用債務融資工具進行市場融資。

（五）探索生態(tài)產品價值實現機制

踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，依托優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，探索生態(tài)產品價值實現機制，發(fā)展由生態(tài)服務消費者付費的市場化模式，給生態(tài)產品供給者帶來實實在在的經濟效益，實現生態(tài)補償方式從“輸血型”轉向“造血型”，培育綠色發(fā)展的內生動力?？茖W認知生態(tài)產品的價值、水生態(tài)系統(tǒng)的多功能價值，建立科學的核算標準體系。大力發(fā)展有機茶葉、天然礦泉水、生態(tài)旅游等特色生態(tài)產業(yè)，開發(fā)生態(tài)農產品，打造生態(tài)品牌，體現產品的生態(tài)價值，實現生態(tài)產業(yè)化。借鑒“國家森林生態(tài)標志產品”建設經驗，建立新安江流域生態(tài)標識體系，實施地理標志農產品保護工程，打造新安江流域生態(tài)產品基地和電商平臺。

（六）爭取國內外社會組織的支持

設立新安江流域水源地公益基金會，呼吁社會各界共同關注和支持水資源生態(tài)保護，調動社會生態(tài)保護者的積極性，廣泛聯(lián)絡國內外企業(yè)組織、社會團體和公民個人，積極爭取資金、物資、技術等方面的捐贈，投入水源地建設。加強宣傳，積極與大自然保護協(xié)會、阿里巴巴公益基金會等全球和全國性環(huán)保NGO開展合作，在資金、人才、技術等方面為新安江水源地生態(tài)保護提供支持。

（七）推進法律法規(guī)制度體系建設

突破行政邊界限制，推進全流域生態(tài)環(huán)境治理法規(guī)政策、制度體系的統(tǒng)一協(xié)調，統(tǒng)籌新安江——千島湖生態(tài)補償機制示范區(qū)建設，建立開放、共享的合作機制。一是加強立法，建立流域法治化治理體系，開展新安江流域生態(tài)環(huán)境立法，從法律上明確流域上下游的權利和法律責任，推動流域生態(tài)補償的法制化。二是加快自然資產產權制度體系建設，健全生態(tài)產品市場機制。在排污權、水權等生態(tài)資源產權交易市場建設中，需要國家層面和地方層面在交易平臺、市場機制、產權制度、規(guī)章體系等方面的制度支撐。新安江流域可作為試點，進行積極探索。三是健全社會化監(jiān)督制度。除政府作為生態(tài)補償的監(jiān)督管理部門，應發(fā)展生態(tài)保護社會組織，在生態(tài)補償的規(guī)范管理、資金使用、項目建設等方面接受社會公眾的監(jiān)督，調動社會公眾生態(tài)保護的積極性。

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（作者單位：安徽省社會科學院經濟研究所）

責任編輯：康偉