焦玉平

(中國人民大學，北京 100872)

一、問題的提出

中國是世界上主要的移民輸出國之一?！?018年世界移民報告》顯示，截止到2015年，中國是全球第四大移民輸出國、第二大僑匯接受國[1]。其中，美國、加拿大、日本等國是中國移民的主要目的地。比如，中國向美國輸入了大量技術人才，中國人成為獲得H-1B簽證的第二大群體。相較于移民輸出，中國接納外來移民的規(guī)模較小。截止到2019年，僅有約100萬外來移民在中國注冊，相當于海外中國人數(shù)的十分之一[2]。但從發(fā)展趨勢上看，近年來，移民中國的人數(shù)逐年上漲。這一現(xiàn)象也引起了學界的關注，當前，學界對中國外來移民的討論主要集中在三方面：

第一，外來移民的“聚居區(qū)”分布與治理研究。受生活習俗、情感需求(如尋求“同鄉(xiāng)感”)和職業(yè)特征等驅使，外來移民絕大多數(shù)以“聚居”的形式在中國生活，形成了特定的“族裔聚居區(qū)”，例如北京望京街道的“韓國城”、廣州越秀區(qū)的“非洲村”、浙江義烏小商品市場的“阿拉伯村”等[3-5]。這些外來人口聚居區(qū)在一定程度上形成了“小社會”：“它們‘脫嵌’于國家治理體系之外，給我國的社會治理帶來了巨大挑戰(zhàn)?！盵6]

第二，非法移民問題。中國的非法外來移民主要指“三非群體”(非法入境、非法居留和非法就業(yè)的群體)，主要集中在珠三角、長三角、北京和東北地區(qū)。在珠三角地區(qū)，主要包括廣東的非洲人、廣西的越南非法勞工和“越南新娘”、云南的緬甸難民。在長三角地區(qū)，主要指在上海、浙江一帶的非法務工人員(“洋黑工”)和經(jīng)商人員。東北地區(qū)則包括朝鮮難民、非法務工人員等[7]。由于治理的相關法律不完善，且執(zhí)行部門分工不明確，中國非法移民治理經(jīng)常面臨“高成本”“低成效”的困境。[8]

第三，技術移民問題。技術移民有高科技移民和低技術移民之分。在以數(shù)字經(jīng)濟、顛覆性技術為驅動的第四次工業(yè)革命迅速發(fā)展的背景下，受教育程度較高、擁有專業(yè)技能的高科技移民成為社會關注焦點。本文中的“中國外來技術移民”主要指的是較大規(guī)模的留學生群體，以及少量專家學者等。王輝耀等人對中國外來技術移民給予了關注。他們認為，中國的國際人才比例偏低，與世界第二大經(jīng)濟體的體量不匹配[9]。目前，中國的技術移民引進機制面臨“法律過于碎片化，程序過于繁瑣，管理機構疊床架屋”等問題。具體來看，中國的移民人才引進系統(tǒng)沒有完全建立起來，在入境、生活保障、就業(yè)、入籍等方面沒有形成有效銜接機制，各級地方政府、各部門對人才界定和評價標準不一，人才與國家經(jīng)濟、社會發(fā)展需求不匹配。除了王耀輝外，劉國福、王世洲等人也對中國技術移民政策，尤其是對技術移民的立法、保障政策等方面進行了討論。學界達成的一致結論是：中國亟須進一步完善移民體系，吸引更多技術移民。

盡管現(xiàn)有研究對在華外來移民已經(jīng)給予了較多關注，但仍存在兩點不足：

其一，對特定移民群體的聚居治理關注較多，但關于中國外來移民現(xiàn)狀的整體性分析還比較缺乏。一方面，這是由于特定外來移民的聚居形態(tài)給當?shù)厣鐣卫韼砹死щy。另一方面，相較于世界主要移民國家，中國的外來移民群體規(guī)模較小，移民體制也處于不斷完善的過程中，關于中國移民的全方位資料尚待完善。除了國家統(tǒng)計局每10年一次的人口普查數(shù)據(jù)，以及聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務部公布的關于中國移民的部分數(shù)據(jù)外，包括國家移民局在內(nèi)的相關部門尚未發(fā)布關于中國外來移民的詳細數(shù)據(jù)，導致實證性研究缺乏依據(jù)。

其二，雖然學界已經(jīng)認識到技術移民在全球化背景下對中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性，但絕大部分研究仍停留在對技術移民政策的關注上，實證研究不足。2016年6月30日，中國正式成為國際移民組織的第165個成員國，這是全球化背景下中國對國際人才競爭的回應。2018年4月，中國國家移民管理局正式成立，進一步完善了移民體系，這是新時期中國向全球釋放的對國際人才開放、包容發(fā)展的信號[10]。2020年2月27日，司法部發(fā)布關于《中華人民共和國外國人永久居留管理條例(征求意見稿)》公開征求意見的通知，旨在進一步完善移民治理體系，吸納更多國際優(yōu)秀人才。總體上看，國際人才引進已經(jīng)成為新時期中國移民政策的重點。厘清中國技術移民的發(fā)展現(xiàn)狀和特征、討論人才引進中面臨的困境，具有重大理論和現(xiàn)實意義。

在研究框架上，首先，本文試圖從整體上厘清中國外來移民的現(xiàn)狀；其次，以北京和上海為例，討論中國外來技術移民的現(xiàn)狀和特征；最后，通過中美移民政策對比，探討中國外來技術移民面臨的困境。

二、中國外來移民現(xiàn)狀

新中國成立以來，外來移民政策經(jīng)歷了三個時期：1949—1978年，嚴密管控階段；1979—2003年，逐步建立管理體系、大力引進海外人才階段；2004年后，進一步完善移民體系階段[11]。1949—1978年間，中國對外來移民管控嚴苛，來華移民規(guī)模小。1985—1986年間頒布的《外國人入境管理法》和《外國人入境出境管理法實施細則》成為中國移民體系中的基本法令。隨后，外來移民規(guī)模在較為規(guī)范的體系下穩(wěn)步發(fā)展，越來越多外國人到中國經(jīng)商、就業(yè)、求學。但這一時期，外來移民不僅在規(guī)模上較小，且絕大部分都是以臨時身份在華居住，尤其是在嚴格的入籍制度下，只有極少數(shù)外來移民能夠獲得永久居留權。2004年8月15日，公安部和外交部聯(lián)合發(fā)布第74號令，對外國人在中國永久居住進行統(tǒng)一管理。這是自1985年以來我國對外居留權的首次放松管制。1985—2004年，由于管理辦法嚴苛，僅3,000多名外國人獲得了在中國定居的權利，90多人獲得在華永久居留權[12]。但在2004—2013年，中國政府就批準了7356張“綠卡”。近年來，中國正式加入國際移民組織、積極籌建國家移民管理局等，都體現(xiàn)了我國對外來移民前所未有的關注。

雖然隨著開放程度的不斷拓展和移民制度的不斷完善，中國外來移民規(guī)模逐漸加大，但與世界主要移民國相比，中國仍是移民接收“小國”。根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計和測算，2019年，在中國注冊的外來移民為103.1萬人，占中國總人口比例的0.1%，是世界上移民人口占比最低的國家之一。

從時間上看，外來移民人數(shù)在中國的迅速增長是從2000年后開始的。1990—2000年，中國的外來移民登記人數(shù)從37.6萬人增長至50.8萬人，年均增長僅約為1.24萬人；2010年，移民人數(shù)增至85萬人，2001—2010年的年均增長約為3.4萬人；2010—2019年的年均增長速度低于21世紀的頭十年，但仍保持了高于20世紀90年代的增長速度。(見表1)

表1 中國外來移民分布情況

從目的上看，外來移民前來中國主要是為了經(jīng)商就業(yè)。2010年的全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，在中國居住的外來移民共593,832人(不包括香港、澳門和臺灣地區(qū)的數(shù)據(jù))，按照來華目的分為商務(108,716人)、就業(yè)(134,889人)、學習(153,608人)、定居(64,179人)、探親(57,527人)和其他(75,913人)[13]。工作(商務和就業(yè))成為外國人來華的首要目的。人力資源和社會保障部的數(shù)據(jù)也顯示，僅2016年，就有約24萬外國人持就業(yè)證在中國工作[14]，其中主要是三資企業(yè)工作人員、教師、駐華機構代表等，并且超過60%分布在北京、上海和廣州三地[15]。例如，2000—2017年間，北京外商獨資企業(yè)單位數(shù)量由804個增長至1,478個；外商投資從業(yè)人數(shù)由22.4萬人增長至79.7萬人[16-17]。北京、上海和廣州等地的社會發(fā)展水平和開放程度的相對優(yōu)勢吸引了更多外來移民經(jīng)商和就業(yè)。

留學是外國人前來中國的第二大目的。根據(jù)教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止到2018年，約49萬外籍學生在中國學習，較2005年增長了約3.5倍，中國已經(jīng)成了全球僅次于美國和英國的第三大留學目的地。從來源地來看，2005—2018年，來自亞洲的留學生比例由75.73%下降至59.95%，來源于非洲的留學生比例由1.95%上升至16.57%。從接收省市來看，北京和上海一直是外國留學生的首選之地，其次是浙江、江蘇、廣東、天津、遼寧和山東。從整體上看，在中國的留學生絕大部分來源于發(fā)展中國家，這與中國對發(fā)展中國家留學生的政策支持、中國與發(fā)展中國家關系、中國的崛起密切相關。首先，中國政府大力支持發(fā)展中國家的學生前來中國留學。2005年，胡錦濤總書記在出席“聯(lián)合國成立六十周年首腦會議發(fā)展籌資高級別會議”時就宣布：“中國將在今后三年內(nèi)增加對發(fā)展中國家特別是非洲國家的相關援助；將在今后三年內(nèi)為發(fā)展中國家培訓培養(yǎng)三萬名各類人才，幫助有關國家加快人才培養(yǎng)?！盵18]2012年，中國宣布實施“非洲人才計劃”，決定在隨后三年內(nèi)為非洲培訓三萬名各類人才，提供政府獎學金名額18,000個[19]。其次，中國國家影響力的提升吸引了更多留學生，尤其是“一帶一路”倡議提出以來，越來越多的發(fā)展中國家與中國開展合作，更多外籍學生前來中國求學。

從來源國來看，中國外來移民多來自周邊國家。2010年的人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國外來移民按國籍排名前五的分別是韓國(120,750人)、美國(71,493人)、日本(66,159人)、緬甸(39,776人)和越南(36,205人)，周邊國家是首要來源。從接收目的地來看，分布前五的省市分別是上海(143,496人)、北京(91,102人)、廣東(74,011人)、云南(45,801人)和江蘇(30,928人)[20]。首先，北京、上海、廣州等地因政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展位居全國前列，吸引了大量境外人士前往經(jīng)商、工作和學習。其次，山東、遼寧、云南、廣西等地因地理位置與他國相鄰，也吸納了大量外籍人士。例如，在山東以及東三省的韓裔和日裔，在云南的東南亞國家移民等。根據(jù)韓國駐沈陽總領事館的數(shù)據(jù)可知，2018年，東三省內(nèi)有韓國僑民28,000人，其中留學生3,300余人，有韓國企業(yè)4500多家[21]。最后，因歷史、商業(yè)等原因在某地常住的境外人士也是外來移民的重要來源，例如，在廣州和浙江義烏的流動商人。

從移民人口結構來看，在華外來移民多為中青年，且教育程度普遍不高。根據(jù)聯(lián)合國的數(shù)據(jù)預測，1990—2019年間，在華外來移民的年齡中位數(shù)都分布在30余歲。根據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)來看，在華外來移民按受教育程度分為未上過學(67,398人)、小學(74,524人)、初中(41,162人)、高中(52,374人)、大專(43,297人)、大學本科(252,323人)和研究生(62,754人)。大學以下學歷人數(shù)占總移民人口的比例為47%，本科學歷占比為42%，研究生占比僅為11%，受過高等教育的移民，尤其是專家人才所占比例低下。在華外來移民的年齡和受教育程度分布與來華目的相符合：就業(yè)、經(jīng)商和留學。

總的來說，在華外來移民規(guī)模在2000年后發(fā)展起來。韓國、日本、美國和東南亞國家是中國移民的主要來源國。外來移民的主要聚居地為北京、上海、廣州、西南邊境、東三省和浙江、江蘇等省市。外來移民前來中國的主要目的是經(jīng)商、就業(yè)和留學。

三、中國外來技術移民的現(xiàn)狀及特征

以數(shù)字經(jīng)濟、顛覆性技術為驅動的第四次工業(yè)革命正在重塑全球政治經(jīng)濟秩序，技術人才成了第四次工業(yè)革命的必需品。人才競爭成了國際競爭中的新常態(tài)。目前，美國H-1B計劃、德國“藍卡計劃”、日本“高級人才積分制度”、法國2016年《新移民法》的實施，以及中國國家移民局的正式成立，都表明世界各國已經(jīng)認識到了技術人才爭奪在全球化大發(fā)展下的緊迫性，一場“人才爭奪戰(zhàn)”正在打響。[22]那么，中國外來技術移民的現(xiàn)狀如何，呈現(xiàn)出哪些旅居特征，仍有待進一步探究。盡管目前尚無針對中國外來技術移民的專門數(shù)據(jù)統(tǒng)計，但通過對比2010年人口普查數(shù)據(jù)和教育部各年度留學生分布發(fā)現(xiàn)，北京和上海是外來移民的聚居中心。因此，本部分嘗試以北京、上海為例，討論中國外來技術移民的現(xiàn)狀及其特征。

(一)北京的外來移民及技術移民

從整體上看，在京常住外籍人口以企業(yè)員工為主，專業(yè)人才所占份額較小。2013年，在京常住外籍人口131,856人(見表2)，其中外交人員11,321人，外企代表和外商 (含家屬)39,586人，外國文教專家(含家屬)7,367人，外國留學生(大學以上，不含短期生)27,686人, 外籍永久居留人員1,114人,在京常駐外國記者(含家屬)455人，中方企業(yè)外籍員工(含家屬)11,255人，駐華機構代表(含家屬)802人，其他32,288人。企業(yè)人員占總移民人數(shù)的39%，留學生所占比例為21%，專家人數(shù)所占比例僅為6%，且絕大多數(shù)專家人才沒有獲得永久居留權。2013年，北京市政府簽發(fā)外國專家來華邀請函1,476批共4,157份，其中在京永久居留人員僅1,114人，2014年增長至1,342人[23-24]。加上歷年累計專家人數(shù)，除去獲得永久居留權的其他從業(yè)人員，能夠以永久居留身份在北京生活的海外專業(yè)人才十分有限。

表2 2012—2017年在京常住外籍人口及其分布

留學生是北京最主要的技術移民。2018年，北京留學生在校人數(shù)達49,959人，是2002年的2.7倍[21]。一方面，這是由于中國對外國留學生的資助體系日益完善，更多國際學生在中國政府的資助下前來留學。2008年，教育部、財政部印發(fā)《關于調整外國留學生獎學金生活費標準的通知》，調整了留學生生活費標準。到2014年，獲得中國政府獎學金的留學生達到3.7萬人。2015年，財政部和教育部再次印發(fā)《關于完善中國政府獎學金資助體系和提高資助標準的通知》，目的是進一步完善中國政府獎學金資助體系、提高資助標準，吸引更多國際人才[25]。2002年，前往北京學習的境外學生中，自費人數(shù)占到總人數(shù)的88%；2018年，該占比下降至55%。同期，由中國政府資助的留學生比例由8%上升至33%。中國政府對留學生資助力度的增強極大地促進了國際學生前來。另一方面，進入21世紀以來，中國的日益開放和強大也吸引了更多留學生來華。北京作為中國政治、經(jīng)濟和文化中心，更是諸多留學生的向往之地。

從學歷高低來看，2000年以來，北京吸引了越來越多較高學歷留學生。但整體上，絕大部分留學生的學歷仍較低。2000年左右，絕大多數(shù)留學生以“培訓”的形式進入中國。2002年，以培訓形式進入中國的留學生人數(shù)占留學生總人數(shù)的比例高達66%。同年，碩士和博士學歷在校人數(shù)僅占留學生總人數(shù)的7%，本科生占比為27%。2018年，“培訓”群體仍是在京留學生的主流，約占總人數(shù)的比例為43%，碩博比例則上升至27%，本科比例約為30%。同時，北京在校留學生來源也發(fā)生了變化。21世紀初，前往中國的留學生中，80%以上來自亞洲，其次是歐洲(約占9%)和北美洲(約占7%)，僅有2%的學生來自非洲。2018年，在京留學生中，56%來自亞洲，12%來自非洲，歐洲和北美洲留學生的占比分別為19%和9%。

綜上，一方面，在京外來技術移民仍以留學生為主，且學歷水平普遍偏低；另一方面，在華外籍專業(yè)人才較少，且絕大部分是以短期身份在京居住，相當一部分不能獲得永久居留權。

(二)上海的外來移民及技術移民

從時間上看，2000—2017年，在滬常住外籍人口變化經(jīng)歷了兩個時期：2000—2010年的快速增長期；2010年后的緩慢增長至逐漸收縮期。2000—2010年，在滬外國常住人口由60,020人增長至162,481人。其中，2000—2005年間增長了39,991人；2005—2010年增長了62,470人，是增長最迅速的時期。2000年后，在滬外國常住人口快速增長的原因有兩點。第一，移民政策完善。早在2002年，上海就頒布了《上海市居住證》制度，規(guī)定具有本科以上學歷或特殊才能的國內(nèi)外人員，以不改變其戶籍或者國籍的形式來上海工作或者創(chuàng)業(yè)的，可以依據(jù)本規(guī)定申領《上海市居住證》；并對持有居住證的外籍人士，在子女就學、社會保障等方面，給予了法律支持。相較于2000年，2003年在滬境外常住人員中，外資企業(yè)工作人員增加了7,392人。2004年，《外國人永久居留條例》出臺后，上海市政府進一步規(guī)范了移民制度，保障了境外人士權益。第二，加入世界貿(mào)易組織后，中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，吸引了來自全世界的商人、學生和專家人才。2005—2010年，上海留學人員及家屬從10,224人增至16,064人；外資企業(yè)工作人員及家屬從60,137人增至95,623人；外國專家及家屬從4,586人增至6,638人[26]。2012年，《出入境管理法案》進一步規(guī)范了入境程序，在滬常住外籍人口逐漸收縮。

從居住原因來看，在滬長期居住的境外人士多為外企工作人員，技術移民占在滬常住境外人口的比例仍較低。2005—2012年，“外資企業(yè)工作員工及家屬”總人數(shù)從60,137人上升至95,303人。2012年，“外資企業(yè)工作員工及家屬”占在滬常住外籍人口的比例約為55%；“留學人員及家屬”總人數(shù)增加4,243人，約占在滬常住外籍人口總人數(shù)的8%；“駐華機構代表及其家屬”同期下降3,595人，約占在滬常往外籍人口總人數(shù)的4%；“外國專家及家屬”同期增長2,942人，約占在滬常住外籍人口總人數(shù)的4%。整體上，在滬外國移民仍以經(jīng)商為主，留學生和外國專家增幅有限。

從居住類型來看，絕大多數(shù)在滬常住境外人士獲得了居留許可，但獲得永久居留權的人數(shù)仍是極少數(shù)。2005—2017年，獲得居留許可外國人占在滬常住外國人口總數(shù)比例從95%上升至97%，表明絕大多數(shù)外國人以合法身份在滬生活。從絕對數(shù)值來看，在滬獲得永久居留權的外籍人士增長較為迅速，但從相對數(shù)量來看，仍是少數(shù)。2006年，295名境外人士在上海獲得了永久居留權。2011年，在上海獲得永久居留權的人數(shù)超過1,000人。截至2012年，有1,587人獲得永久居留權。但是，同期在滬居住的“外國專家及家屬”有7,528人，扣除其他領域(經(jīng)商、機構代表等)獲得永久居留權的人數(shù)，大部分在滬專家仍不能獲得永久居留權。截至2017年，共計有5,439名外國人在上海獲得永久居留權，占在滬常住外籍人口總數(shù)的比例為3%。

整體上，在滬外來移民中，超過一半是經(jīng)商就業(yè)者，留學生和專家所占比例僅為10%左右。并且，在滬留學生相當一部分來自發(fā)展中國家，以中國政策資助形式為主，很大程度上與中國政府的援助政策密切相關，作為人才留在中國的幾率較小。此外，上海海外人才政策在保障力度上還存在缺陷。永久居留權獲取難度大，很大一部分專業(yè)人才不能得到與國內(nèi)人才相一致的社會保障。

表3 2005—2017年上海外國常住人口各項分布

根據(jù)上述數(shù)據(jù)，在華技術移民呈現(xiàn)以下三個典型特征：

第一，外來移民來華的主要目的仍是經(jīng)商和就業(yè)，技術移民所占份額小。北京和上海是中國技術人才聚居最多的地區(qū)，但技術移民仍只占外來移民中的很小一部分。由此推測，中國其他省市的技術移民數(shù)量更為有限。

第二，作為中國最主要的外來技術移民，留學生的規(guī)模發(fā)展較快，但與人才輸出相比仍差距較大；并且，絕大多數(shù)來華留學生在學業(yè)期滿后選擇返回母國。相比較而言，中國向外輸出的留學生中，卻有相當一部分選擇留在當?shù)?。例如，美國是中國留學生的首要目的地，2004—2016年，就約有31萬中國留美學生在畢業(yè)后選擇以OPT(Optional Practical Training)身份留在美國，在OPT期滿后，再以“職業(yè)優(yōu)先”的方式獲得美國永久居留權。

第三，由于我國技術移民政策系統(tǒng)尚不夠完善，沒有形成針對技術移民入境、就業(yè)、生活和入籍的保障制度，絕大多數(shù)前往中國的專家人才不能享受入籍權利，在較大程度上阻礙了人才引進。相較留學生，以正式專家、技術人才身份在中國旅居的外來移民較少。以高新技術人才為例，中國流失的頂尖人才數(shù)量居世界首位，科學和工程領域的平均滯留率高達80%以上[27]。

四、中國外來技術移民的困境

改革開放以來，中國加強了對引進海外人才的關注，并陸續(xù)出臺了針對技術移民出入境、就業(yè)、居留、社會保障等方面的法令。但是，就技術移民規(guī)模來看，中國在全球國際人才競爭中仍處于劣勢。相較而言，美國每年吸引了成千上萬的技術移民前往。這主要是基于中美在人才移民上的政策差異。

第一，在入境管理上，中國沒有形成針對技術移民的專門機制。對于技術移民，美國政府形成了完備的H-1B簽證制度。美國H-1B簽證簽發(fā)給那些能夠提供專業(yè)技能的外來移民(如擁有特定專業(yè)的學士或更高學歷的人群、經(jīng)過專業(yè)培訓或擁有相關專業(yè)經(jīng)驗的人群)。首先，美國移民管理部門詳細規(guī)定了H-1B簽證以及與之相關的H-1B2和H-1B3簽證的獲取要求。例如，對于H-1B申請者來說，在學歷上的規(guī)定只需滿足其中之一：本科或與之相對應的同等學歷者；同行通用學歷；雇主要求學歷；特殊職業(yè)所需學歷等。其次，雖然美國規(guī)定了H-1B簽證每個財政年度的年度數(shù)字上限為65,000個簽證，但代表美國碩士學位或更高學位的受益人提交的前20,000份申請卻不受上限約束[28]。事實上，美國H-1B簽證在設置配額制度，保障國內(nèi)工作就業(yè)的同時，對更高學歷者給予優(yōu)惠，并在程序上給予了更為靈活的入境要求。1997—2017年，美國共計簽發(fā)了2,829,789張H-1B簽證[29]，數(shù)以百萬計的技術移民前往美國。

相較于美國，中國技術移民的入境政策更碎片化，程序更為復雜。目前，中國沒有針對技術移民的專門政策體系，技術移民與一般移民一樣用同樣的移民入境程序。根據(jù)2013年9月1日起正式開始實施的《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》，中國的普通簽證分為C字、D字、F字、G字、JI 和J2字、L字、M字、Q1字、R字、S1和S2字、X1字和Z字簽證。其中，R字簽證發(fā)給國家需要的外國高層次人才和急需緊缺專門人才。但是，目前并沒有形成關于R字簽證相關的系統(tǒng)移民程序，絕大部分海外技術人才仍要以特殊人才引進項目、留學等形式進入中國。

第二，美國針對技術移民就業(yè)形成了良好的工資水平和就業(yè)保障制度。以在美印度技術移民為例，在美印度人主要從事“管理、商業(yè)、科學及藝術類”職業(yè)[30]，印度人以從事“信息技術”(IT)行業(yè)獲得H-1B簽證著名。2018年，美國排名前六的印度IT公司就獲得了16%的全美H-1B簽證。2019年，受特朗普移民政策的影響，獲得H-1B簽證的印度人數(shù)量在整體上呈現(xiàn)下降趨勢，但在排名前十的簽證接收公司中，印度公司仍有兩家，共獲得1966張和IT行業(yè)相關的H-1B簽證[31]。事實上，中國IT行業(yè)也存在大量人才缺口，尤其是有經(jīng)驗的IT人才嚴重缺乏。截止到2017年6月，中國和美國分別有人工智能領域公司592家和1,078家，職工39,200名和78,700名，不管是公司數(shù)量還是職工數(shù)量，美國都是中國的兩倍。并且，中國從業(yè)經(jīng)驗十年以上的該領域人才比例不足40%，而美國則超過了70%[32]。雖然中國也面臨較大的IT人才缺口，但為什么絕大部分印度IT人才都選擇前往美國工作而不是中國？除了美國具有IT方面的科研環(huán)境優(yōu)勢外，良好的工資水平是吸引一波又一波印度高新技術人才前往美國的重要原因之一。2017年，印度裔美國人的平均工資是63,814美元/年，同期美國本土工人的平均工資僅為31,856美元/年，亞裔平均為43,968美元/年，在美印度人的工資水平要遠高于其他亞裔以及美國本土工人。在中國，雖然絕大多數(shù)外籍專家能夠獲得良好待遇，但由于中國境外人才的管理體系還在不斷完善中，程序十分復雜，且技術人才在各方面無法得到長期保障，多數(shù)技術人才在居住期滿后都選擇回國發(fā)展。

在留學生就業(yè)保障上，美國政府設置了OPT制度，為廣大在美留學生設置了就業(yè)過渡期。每年約有40%的印度留學生在畢業(yè)后選擇申請OPT，繼而以H-1B的身份留在美國。OPT制度相當于美國人才選拔的“蓄水池”，為美國積累了大量技術人才。相較而言，2017年前，在華外國留學生不得就業(yè)、從商，且在簽證到期后必須返回母國，沒有關于留學生的過渡期政策，實際畢業(yè)后留在中國的人數(shù)十分有限。2017年，人力資源和社會保障部發(fā)布《人力資源社會保障部外交部教育部關于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關事項的通知》，首次擬允許部分無工作經(jīng)歷的優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)，表明中國政府已經(jīng)認識到針對來華留學生群體設置過渡期的重要性。但是，由于審批條件高——要求必須是在境內(nèi)外高校取得碩士學歷及以上人員且畢業(yè)年限不超過一年、學習成績優(yōu)秀、有確定的工作單位，且并沒有在較大程度上推行，能夠以就業(yè)形式留下來的學生數(shù)量仍是極少數(shù)。因此，在留學層面上的人才引進仍面臨困境。

第三，美國對H-1B技術移民自身及其家屬提供了保障體系。首先，美國移民政策規(guī)定，擁有H-1B簽證的外國人在工作期滿后能夠通過“職業(yè)優(yōu)先”方式獲得美國綠卡。根據(jù)美國移民管理數(shù)據(jù)，1997—2017年間，共有1,280,077名印度人獲得美國綠卡，其中558,712人是以“職業(yè)優(yōu)先”的方式獲得的。也就是說，將近一半的印度人首先通過H-1B簽證進入美國，隨后申請美國綠卡，獲得與美國本土人相等的國民待遇。但是，中國綠卡獲取難度較大，即使是在北京和上海，仍有大量專家人才不能獲得中國綠卡。截至2016年，中國累計發(fā)放綠卡數(shù)量僅約1萬張，而美國每年就向技術移民發(fā)放了數(shù)以萬計的綠卡。其次，美國還專門為技術移民家屬設置了H-4簽證。因此，印度人不僅是獲得H-1B簽證最多的族群，絕大多數(shù)美國H-4簽證也簽發(fā)給了印度人。H-1B簽證獲得者在申請到美國綠卡后，以H-4簽證身份進入美國的家屬又可以親屬身份獲得美國綠卡。美國對技術移民本身及其家屬的保障體制使得更多高科技人才選擇移民美國。相比較而言，中國的移民體制和人才引進計劃通常難以匹配：中國移民機制十分嚴格，被認為是世界上最難獲得綠卡的國家之一；與此同時，中國政府又大力提倡海外人才引進。結果是雖然為引進人才付出了巨大努力，卻常常因為移民機制過于嚴苛事倍功半，相當一部分高技術人才雖然被“引進”，但仍然不能獲得相應保障，人才再次“回流”的情況屢見不鮮。

從現(xiàn)狀來看，中國人才輸出速度快，引進人才無論在數(shù)量還是質量上都無法彌補人才輸出的缺口。同時，中國移民體制不完善增加了人才引進的難度。與美國成熟的技術移民管理體系相比，中國沒有形成針對技術移民的專門政策體系，在入境管理、就業(yè)保障、社會生活等方面的政策都過于碎片化，導致了移民過程的復雜化和管理機構重疊化，在較大程度上阻礙了技術移民前往。

五、結 論

概觀中國外來移民的政策、歷程和現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，尤其是加入世界貿(mào)易組織以來，隨著中國海外人才引進步伐的加大和國家開放程度的增長，中國的移民體系逐漸完備，移民規(guī)模也迅速發(fā)展起來，尤其是當前，中國政府給予了技術移民極大關注，吸引全世界優(yōu)秀人才是移民工作的要義所在。盡管中國的技術移民規(guī)模正在增長，移民體系正在建立，但是，相較于移民大國，中國的移民系統(tǒng)尚不成熟，尤其是沒有針對技術移民的“鏈條式”管理和保障體系，在根本上沒有解決人才外流、引進不足的困境，一套完整的移民管理機制仍有待發(fā)展起來。另外，由于尚無針對中國外來技術移民的專門數(shù)據(jù)統(tǒng)計，本文在整體上僅通過對比2010年全國人口普查數(shù)據(jù)和教育部每年公布的留學生數(shù)據(jù)考察了中國外來技術移民的現(xiàn)狀與困境。因此，在技術移民的分類上，著重考察了留學生群體，對其他群體的分析不足；在地域上，也僅依托了北京和上海的既有統(tǒng)計，對其他地區(qū)的外來技術移民討論不足。關于中國外來技術移民的整體性分析，仍有待進一步展開。