周皓 沙楠

自2003年來，由于國(guó)際金融形勢(shì)和金融監(jiān)管體系發(fā)生重大變化，金融穩(wěn)定重要性也越發(fā)凸顯，通過法律保障建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度有了新的必要性。時(shí)隔17年后，《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《中國(guó)人民銀行法》）再次修訂，且修改工作已列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。本文結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為此次修訂要面向未來，為央行更好履行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)留一定空間和靈活性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期均衡。

《中國(guó)人民銀行法》修訂保障央行更好履行其職責(zé)

從小微銀行資本補(bǔ)充看農(nóng)村普惠金融改革重點(diǎn)方向

——基于農(nóng)村信用社“專項(xiàng)票據(jù)兌付”的反思

《中國(guó)人民銀行法》修訂背景

《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《中國(guó)人民銀行法》）于1995年正式頒布實(shí)施，2003年進(jìn)行過一次修訂，此后已有17年未修改。在此期間，國(guó)際金融形勢(shì)和金融監(jiān)管體系已發(fā)生重大變化，金融穩(wěn)定的重要性也越發(fā)凸顯。2020年，人民銀行組織起草的《中國(guó)人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）進(jìn)行了公開征求意見，這是時(shí)隔17年后本法再次修改。

近年來，隨著技術(shù)進(jìn)步與金融創(chuàng)新的深度融合，各國(guó)央行數(shù)字貨幣也在穩(wěn)步推進(jìn)發(fā)行，但貨幣的概念邊界也相對(duì)模糊。國(guó)際清算銀行調(diào)查報(bào)告顯示，80%的中央銀行已經(jīng)進(jìn)入數(shù)字貨幣研發(fā)，這其中過半已經(jīng)進(jìn)入研究實(shí)驗(yàn)和實(shí)行的階段。因此，數(shù)字貨幣的風(fēng)險(xiǎn)和法律問題需要加以重視，相關(guān)法律的滯后性也需要加以彌補(bǔ)。自2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來，一些重要金融機(jī)構(gòu)瀕臨破產(chǎn)，對(duì)全球金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性產(chǎn)生較大沖擊，也直接導(dǎo)致各國(guó)金融監(jiān)管模式的變革。在此之后，美國(guó)推出《多德-弗蘭克法案》，擴(kuò)充美聯(lián)儲(chǔ)的職責(zé)，對(duì)“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司提出更嚴(yán)格的監(jiān)管要求;英國(guó)也推出《2012年金融服務(wù)法》，審慎監(jiān)管權(quán)回歸至英格蘭銀行，由下屬單位審慎監(jiān)管局執(zhí)行，同時(shí)由金融政策委員會(huì)承擔(dān)宏觀審慎監(jiān)管責(zé)任。2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來，央行的獨(dú)立性被重新拿出來討論，在政府債務(wù)高企的背景下，財(cái)政與央行如何更好地協(xié)調(diào)也成為關(guān)注熱點(diǎn)。尤其是現(xiàn)代貨幣理論引發(fā)較多爭(zhēng)論，其財(cái)政赤字貨幣化的政策主張得到部分人的支持，但由此產(chǎn)生的嚴(yán)重通脹風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)隱患并沒有得到足夠重視。此時(shí)，法律層面上的底線堅(jiān)持有助于保障央行的獨(dú)立性。此外，2003年修訂的《中國(guó)人民銀行法》對(duì)金融違法行為的處罰上限也已經(jīng)不符合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

在上述背景下，央行數(shù)字貨幣發(fā)行的依據(jù)以及金融控股公司、系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)以及重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管均須在法律層面上予以明確，特別是央行宏觀審慎政策的職責(zé)定位需要確立。因此《中國(guó)人民銀行法》存在修訂的必要性。

本次修訂的主要內(nèi)容

第一，《征求意見稿》中增加了宏觀審慎政策目標(biāo)，明確了金融調(diào)控第二個(gè)支柱的目的是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的順周期積累，以及跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)和跨市場(chǎng)傳染，以維護(hù)金融體系的健康與穩(wěn)定。在立法目的中，促進(jìn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)也被寫入。

第二，擴(kuò)充了人民銀行的職責(zé)范圍，其中多數(shù)與宏觀審慎政策的制定和執(zhí)行有關(guān)。重點(diǎn)列明了系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司的并表監(jiān)管和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管。

第三，為發(fā)行央行數(shù)字貨幣提供了法律依據(jù)，規(guī)定人民幣的兩種形式。同時(shí)明確任何單位和個(gè)人禁止制作和發(fā)售數(shù)字代幣，考慮虛擬幣風(fēng)險(xiǎn)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的影響。

第四，人民銀行的主要職責(zé)除制定和執(zhí)行貨幣政策、負(fù)責(zé)宏觀審慎管理外，對(duì)信貸政策的法律地位予以明確。我國(guó)金融體系以間接融資方式為主，通過信貸政策可以更好地將金融資源引導(dǎo)至相對(duì)弱勢(shì)的民企和中小企業(yè)中去，同時(shí)防范房地產(chǎn)成為現(xiàn)階段我國(guó)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)方面最大的“灰犀?！?。

第五，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)處置方面詳細(xì)列明八種常見處置措施，建立明確的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任體系。對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)可直接采取監(jiān)管措施，為人民銀行履職在法律層面上提供支撐。

第六，《征求意見稿》規(guī)定人民銀行制定中央銀行會(huì)計(jì)制度和獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷國(guó)債和其他政府債券，且不得向地方政府提供貸款，防止財(cái)政赤字貨幣化的傾向，在財(cái)政和央行之間建立“防火墻”。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

2008年以前，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范作為一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管領(lǐng)域，沒有被任何發(fā)達(dá)國(guó)家的金融市場(chǎng)所重視。大家都以為通過保證市場(chǎng)參與者自身的穩(wěn)定（微觀審慎監(jiān)管）和奉行溫和的貨幣政策就能很好地解決整體系統(tǒng)穩(wěn)定性的問題，并能有效防止市場(chǎng)過熱。存款保險(xiǎn)基金是早期唯一保護(hù)整個(gè)體系免受系統(tǒng)性影響的措施。然而，全球金融危機(jī)證明微觀審慎監(jiān)管、貨幣政策和存款保險(xiǎn)基金三者聯(lián)合還不足以有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

目前，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的措施包括微觀、宏觀審慎措施以及貨幣政策等。自全球金融危機(jī)以來，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也成為各國(guó)監(jiān)管體系改革的重中之重。首先，各國(guó)加入與加強(qiáng)了實(shí)質(zhì)性規(guī)則，特別是關(guān)于資本和流動(dòng)性、銀行解決方案、結(jié)構(gòu)改革、集中清算以及信用評(píng)級(jí)的措施。其次，各國(guó)在國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面建立了完善的監(jiān)管結(jié)構(gòu)和監(jiān)管程序。例如，英國(guó)改進(jìn)了其監(jiān)管金融市場(chǎng)的方式，成立了審慎監(jiān)管局并賦予其強(qiáng)大的權(quán)力，這些授權(quán)體現(xiàn)了其對(duì)系統(tǒng)穩(wěn)定性的重要作用。

在擴(kuò)充央行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，其獨(dú)立性也被廣泛討論。由于貨幣政策與宏觀審慎政策是相互影響的，貨幣政策追求的價(jià)格穩(wěn)定并不能保證金融穩(wěn)定，為增加金融抗壓性和機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性，國(guó)外金融監(jiān)管的新興模式是加強(qiáng)貨幣政策和宏觀審慎政策之間互相協(xié)調(diào)與補(bǔ)充。讓央行兼有貨幣功能和宏觀審慎功能可以改善協(xié)調(diào)，但同時(shí)需要采取措施，防范其雙重目標(biāo)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。通過梳理發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家多數(shù)央行在貨幣政策方面具備一定的獨(dú)立性，在金融穩(wěn)定方面則被特定的委員會(huì)約束。

鑒于央行可以提供不增加通脹的可信承諾，當(dāng)前存在的一個(gè)普遍共識(shí)是央行獨(dú)立性是需要持續(xù)保持的。如果其獨(dú)立性受到損害，政客們會(huì)傾向于制定更加寬松的政策，非預(yù)期性地加大通脹以便降低失業(yè)，而財(cái)政官員們則傾向于沖抵政府債務(wù)。盡管傳統(tǒng)理論仍在強(qiáng)調(diào)央行的獨(dú)立性在保持較低且穩(wěn)定通脹方面的重要性，但當(dāng)前也面臨著諸多挑戰(zhàn)，尤其是央行在金融危機(jī)后采取的最新政策并非十分有效，致使一些人覺得央行的可信性受到影響。

回顧國(guó)外央行發(fā)展史，央行獨(dú)立性也并非線性增長(zhǎng)的。第一，央行并不是越來越獨(dú)立地發(fā)展，其獨(dú)立性在歷史上有反復(fù)。20世紀(jì)20年代，美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性相對(duì)較強(qiáng)，但在1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后，大家普遍認(rèn)為央行在應(yīng)對(duì)和緩解危機(jī)方面不太成功，為此美國(guó)總統(tǒng)將央行置于財(cái)政部之下，這種設(shè)置從1937年一直持續(xù)到1952年。第二，獨(dú)立性的概念也是很微妙的。美聯(lián)儲(chǔ)前主席馬丁認(rèn)為，央行獨(dú)立于政府之內(nèi)，而不是獨(dú)立于政府之外。美聯(lián)儲(chǔ)也受到參議院的監(jiān)管，美聯(lián)儲(chǔ)只有貨幣政策是完全獨(dú)立的，這有明確的立法規(guī)定。1951年美國(guó)《財(cái)政-聯(lián)儲(chǔ)協(xié)議》授予了美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)貨幣政策的控制權(quán)。第三，央行的獨(dú)立性體現(xiàn)在貨幣政策上，而銀行監(jiān)管、金融穩(wěn)定等其他方面從立法上來說不是獨(dú)立的，是合作性質(zhì)的。具體來看，銀行監(jiān)管、消費(fèi)保護(hù)和金融穩(wěn)定一直是被國(guó)會(huì)特定的委員會(huì)監(jiān)視的，而且美聯(lián)儲(chǔ)隨時(shí)可以被國(guó)會(huì)傳喚去做這方面的聽證。但貨幣政策是相對(duì)獨(dú)立的，只有半年報(bào)告需要到國(guó)會(huì)聽證。

綜上，在給予央行更多獨(dú)立性的同時(shí)，也必須認(rèn)識(shí)到財(cái)政與央行協(xié)調(diào)的重要性，兩者的相互協(xié)調(diào)能加強(qiáng)貨幣政策的有效性。但需要強(qiáng)調(diào)的是，財(cái)政赤字貨幣化并非可取之路，實(shí)施獨(dú)立的中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度是極其必要的。

修訂應(yīng)為未來監(jiān)管留足法律空間

近幾年，央行牽頭對(duì)“明天系”“華信系”等金融控股公司的監(jiān)管處置經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善《中國(guó)人民銀行法》具有重要的啟示作用。金融控股公司由于其業(yè)務(wù)復(fù)雜，易與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)傳遞和交叉，有必要將其嚴(yán)格監(jiān)管。而金融基礎(chǔ)設(shè)施由于其關(guān)聯(lián)性和重要性，更需要納入全面監(jiān)管。

此次《中國(guó)人民銀行法》修訂，不僅要對(duì)過往突出的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)來源加以總結(jié)、完善相關(guān)的法律條款，更要面向未來，為央行更好履行宏觀審慎的監(jiān)管職責(zé)留有一定的空間和靈活性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期均衡。具體來看，央行未來應(yīng)在三個(gè)方面具有一定的主導(dǎo)權(quán)和可操作性：一是央行對(duì)威脅金融穩(wěn)定的新業(yè)態(tài)具有一定的監(jiān)督管理措施;二是央行對(duì)重要金融基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的監(jiān)督管理措施;三是央行對(duì)金融科技企業(yè)的壟斷問題具有一定的監(jiān)督管理措施。

首先，央行是系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)最后的監(jiān)管者，在應(yīng)對(duì)未來新業(yè)態(tài)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)方面可承擔(dān)更大的職責(zé)。《多德-弗蘭克法案》認(rèn)為央行可以監(jiān)管新出現(xiàn)的可能威脅經(jīng)濟(jì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)態(tài)形式，賦予了央行一定的責(zé)任和權(quán)力。既定法律雖然不可能列舉所有的這些新業(yè)態(tài)，但法案一般需要給央行相應(yīng)的權(quán)力來選定某種新業(yè)態(tài)為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。所以央行應(yīng)能夠向國(guó)務(wù)院提名新形式的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)金融管控對(duì)象。其次，重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管，央行可承擔(dān)更大的職責(zé)。如果一個(gè)金融科技的業(yè)態(tài)，發(fā)展成一個(gè)占有主導(dǎo)地位的支付平臺(tái)，便具備了金融市場(chǎng)上基礎(chǔ)設(shè)施的形態(tài)。金融基礎(chǔ)設(shè)施在任何國(guó)家都是被嚴(yán)格監(jiān)管的對(duì)象。金融監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管安全的第一條就是重視金融基礎(chǔ)設(shè)施問題，所以央行在金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管方面應(yīng)當(dāng)具有一定的監(jiān)管職權(quán)與手段。金融科技企業(yè)的壟斷問題，央行可承擔(dān)更大的職責(zé)。在金融行業(yè)，什么樣的尺度可以被理解為壟斷呢？筆者認(rèn)為，不是二取一，也不是三取一。在美國(guó)銀行業(yè)的儲(chǔ)蓄市場(chǎng)上，任何一家機(jī)構(gòu)，是不允許超過儲(chǔ)蓄市場(chǎng)10%的占有率。另外一種業(yè)態(tài)，如支付平臺(tái)，超過10%也是一個(gè)非常大的門檻。鑒于金融行業(yè)的特殊性，它對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷的監(jiān)管要求更高于實(shí)體產(chǎn)業(yè)部門。所以，金融科技發(fā)展最重要的問題就是監(jiān)管安全，央行要能夠?qū)κ袌?chǎng)上占據(jù)壟斷地位的金融科技企業(yè)保證監(jiān)管的及時(shí)性、有效性和針對(duì)性。最后，中國(guó)央行要解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和金融結(jié)構(gòu)方面的問題。在漸進(jìn)式改革下，《中國(guó)人民銀行法》在某些監(jiān)管領(lǐng)域是需要表述得比較含糊的，例如對(duì)于匯率和資本賬戶改革問題，因?yàn)槭袌?chǎng)化結(jié)構(gòu)性改革還會(huì)有反復(fù)和停頓，如果法律規(guī)定過于清晰，可能會(huì)束縛手腳。而有些領(lǐng)域則可以明確表述，例如，利率改革等問題，市場(chǎng)化日漸完善，明確目標(biāo)也更容易操作，此次條款里將“基準(zhǔn)利率”修改為“政策利率”便充分體現(xiàn)了利率市場(chǎng)化改革的最新進(jìn)展。

（周皓為清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長(zhǎng)、清華大學(xué)國(guó)家金融研究院副院長(zhǎng)、貨幣政策與金融穩(wěn)定研究中心主任，沙楠為清華大學(xué)國(guó)家金融研究院新結(jié)構(gòu)金融學(xué)研究中心副主任。本文編輯/謝松燕）