南方周末記者 楊凱奇 南方周末實習生 吳幫樂

2021年8月17日，十三屆全國人大常委會第三十次會議審議修訂環(huán)境噪聲污染防治法的議案，回應了一些公眾關注的噪聲污染問題。EG365?　人民視覺

★自1996年制定以來，噪聲法與現(xiàn)代生活已有不少脫節(jié)，此次修訂變動較大。原法條款為64條，僅保留2條，修改48條，刪除14條，新增34條。

修訂草案中，廣場舞、軌道交通等“新事物”和移動源、農村噪聲都被納入監(jiān)管。

雖然投訴率高，但與觸目驚心的水污染，或是動輒上頭條的大氣污染相比，人們潛意識里將噪聲污染視作小問題，常常是“忍忍就過去了”?？裳芯匡@示，長期暴露在噪聲環(huán)境下不僅傷害聽力，也會影響心血管系統(tǒng)、免疫系統(tǒng)和神經(jīng)系統(tǒng)，誘發(fā)高血壓、神經(jīng)衰弱等病癥。世衛(wèi)組織還曾發(fā)布過噪聲風險指南。

深圳人李聰住進了新房，卻頗為煩惱。在家打電話時，他常常被對方問是否在火車站。

李聰家在南山區(qū)留仙大道附近，不遠處平南鐵路上的列車鳴笛聲，常把他從睡夢中吵醒：凌晨1點、3點，早晨6點都有，白天更加頻繁。

但是買房時，售樓處說那是條很舊的鐵路，每天只有兩三趟列車經(jīng)過，而且不久后就會拆掉。這些承諾并沒有文字對證，他只能持續(xù)打市民熱線12345投訴。

今后，他的“安靜權”有望得到法律保障。2021年8月21日，《中華人民共和國噪聲污染防治法（草案）》（以下簡稱噪聲法）公開征求意見，截止日期是9月18日。草案規(guī)定，新建小區(qū)開發(fā)商需將噪聲影響情況以及擬采取的防治措施，納入銷售合同中。

自1996年制定以來，這是噪聲法首次修訂，變動較大。原法條款為64條，僅保留2條，修改48條，刪除14條，新增34條。

噪聲污染與生活息息相關、如影隨形，高居環(huán)保問題投訴前列，但在歷次治污“風暴”中難覓身影。噪聲法修訂何以姍姍而來？修法能否解決切身之痛？

新的噪聲問題亟待解決

水氣聲渣四類環(huán)境要素為人熟知，但聲最為特殊?！捌渌ǖ谋Ｗo對象更傾向于環(huán)境，噪聲法保護的主體是人，最貼近人?！鄙虾Ｊ协h(huán)評專家?guī)斐蓡T、益馳思環(huán)境技術有限公司創(chuàng)始人馬志強點評。

噪聲法25年未修，與現(xiàn)代生活已有不少脫節(jié)。

1996年立法時，空調并不普及，噪聲法便沒有給空調制定出廠噪聲限制。不只是空調，高層樓宇配套的管道、電梯、通風等公共設施帶來的噪音正引來日益增多的投訴。

1996年，全國有地鐵的城市很少，現(xiàn)在，全國40座城市都已開通軌道交通，方便了出行，也給周邊住戶帶來了列車轟鳴的煩惱。

“廣場舞”等城市里的新噪聲源也層出不窮。此外，現(xiàn)行法監(jiān)管范圍只是城市市區(qū)內的噪聲，忽略了農村。隨著工業(yè)企業(yè)從城市向郊區(qū)、農村轉移，鄉(xiāng)村也不再寧靜。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達的廣東東莞橫瀝鎮(zhèn)田饒步村，村民黃權就一直為家附近廠房的“當、當”聲煩惱。

噪聲投訴居高不下。據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《中國環(huán)境噪聲污染防治報告2021》不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“全國生態(tài)環(huán)境信訪投訴舉報管理平臺”共接到公眾舉報44.1萬余件，噪聲擾民問題占比41.2%。

2018年9月，全國人大常委會決定修訂噪聲法后，二十多名高校學者和來自環(huán)保、住建、交通、民航等部門的工作人員組成起草組，全國政協(xié)委員、中國環(huán)境監(jiān)測總站副總工溫香彩是負責人，調研了成都、深圳、上海等二十多座城市。

調研中，起草組發(fā)現(xiàn)了不少“漏洞”。一名執(zhí)法者“訴苦”：一個小區(qū)旁邊建了家大型物流基地，裝卸的鋼板發(fā)出震耳欲聾的撞擊聲，投訴紛至沓來。但現(xiàn)行法約束的只是“使用固定設備產(chǎn)生的噪聲”，對移動源——車輛運輸環(huán)節(jié)沒有規(guī)定。

在西南某市生態(tài)環(huán)境局宣教部門工作的韓靜記得一個案例：噪聲監(jiān)測儀的現(xiàn)場數(shù)據(jù)顯示，被投訴的一間澡堂設備發(fā)出的低頻噪音并未超標，但他個人判斷確實會擾民。這種問題，他們一般會要求整改，“監(jiān)測人員說一句噪音沒超標就走了，會引起民眾強烈反感，效果還不如不到現(xiàn)場。”

草案中，這些“新事物”和移動源、農村噪聲都被納入監(jiān)管?！斑m應時代變化，擴大法律監(jiān)管范圍，是本次修法的一大亮點?！睖叵悴收J為，草案基本涵蓋造成噪聲污染的方方面面，未來還將動態(tài)調整。

修訂為何姍姍來遲

雖然投訴率高，但與觸目驚心的水污染，或是動輒上頭條的大氣污染相比，人們潛意識里將噪聲污染視作小問題，常常是“忍忍就過去了”。大氣、水、固廢污染防治法都已進行過2次修訂，而噪聲法才迎來首次修訂。

不僅普通人“輕視”，學界也認為，噪聲污染不會累積、影響范圍小，而且是暫時性的——火車駛過，噪音消失。馬立強告訴南方周末記者，污水長期排入地下，會造成土壤和地下水持續(xù)污染，因此有“環(huán)境承載力”的概念——幾個污染源即便各自達標排放，總排放也不得超過當?shù)氐沫h(huán)境承載力。

而噪聲污染既不會累積，“疊加效應”也不明顯。聲能量提高一倍，音量只會提高3分貝——正如人們聽獨唱感到悅耳，聽大合唱卻也不會感到刺耳?！叭绻慵冶凰淖S包圍，你聽到的噪聲分貝數(shù)也就是比噪音最大的那家工廠再大一點而已?！瘪R志強說。

噪聲污染的上述特性并不意味著對個體健康的危害小。根據(jù)南京醫(yī)科大學劉靜2015年發(fā)表的論文，長期暴露在噪聲環(huán)境下不僅傷害聽力，也會影響心血管系統(tǒng)、免疫系統(tǒng)和神經(jīng)系統(tǒng)，誘發(fā)高血壓、神經(jīng)衰弱等病癥。

2018年，世界衛(wèi)生組織曾為歐盟發(fā)布了一份噪聲風險指南，對其他地區(qū)亦有借鑒意義：建議公路交通噪音平均水平控制在53分貝下，夜間45分貝下；鐵路交通噪音平均水平控制在54分貝下，夜間44分貝下；夜總會、音樂會等娛樂噪音源的年平均水平總和不應超過70分貝。

“國家一直很重視噪聲污染，但每個發(fā)展階段都有當時最亟待解決的問題?！闭劶按舜涡薹ǖ谋尘?，溫香彩對南方周末記者表示，水、土、氣的污染已經(jīng)有了較完備的法律體系，并且有各類督查作為落實保障。從2015年起，溫香彩便每年在兩會上提交提案，呼吁修訂噪聲法。

草案吸納了許多地方防治噪聲污染的探索成果，如二十八條“寧靜小區(qū)”的概念，是從上海、天津的“安靜居住小區(qū)”建設中得來。在上海，小區(qū)噪聲總體達到國家一類標準，則符合“寧靜小區(qū)”，且須有一個噪聲監(jiān)測點。

草案第四十三條規(guī)定，在交通干線兩側建設噪聲敏感建筑物（學校、機關、住宅等），應當間隔一段距離，則來自深圳的經(jīng)驗。

噪聲防治納入政績考核

噪聲管理被分為工業(yè)、建筑施工、交通和社會生活噪聲等，分屬環(huán)保、住建、城管、交通、公安等各個部門，但現(xiàn)行法律中缺乏協(xié)調機制。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部不完全統(tǒng)計，2020年，全國環(huán)保、公安、住建、交通等部門共接到噪聲投訴兩百萬件，其中社會生活噪聲投訴占比超過50%，而社會噪聲又歸屬公安監(jiān)管。

深圳一名物業(yè)工作人員小王看到，警察上門解決居民噪聲糾紛時，并不會攜帶噪聲測量儀。實際上，日常配置有噪聲監(jiān)測設備的往往只有環(huán)保部門。

環(huán)保部門也為難。韓靜所在的城市規(guī)定，噪聲問題由市生態(tài)環(huán)境局牽頭，采取“網(wǎng)格化”治理，一個“網(wǎng)格”里噪聲必須達標，并納入到生態(tài)環(huán)境局的考核。但其他噪聲的負責部門與生態(tài)環(huán)境局平級，環(huán)境局并沒有絕對權威“發(fā)號施令”，“等于責任在我們這兒，執(zhí)法權不在我們這兒”。

2016年，韓靜所在城市的夜間噪聲達標率靠后，得到市政府重視，陸續(xù)出臺了當?shù)氐脑肼曃廴痉乐螚l例及工作實施方案。他發(fā)現(xiàn)一個變化：過去環(huán)境局接到有關噪聲的投訴后，會轉告投訴者該噪聲屬于其他部門管理。但噪聲納入環(huán)境局的考核指標后，“要求我們每訴必須有所回應”。接到投訴后，生態(tài)環(huán)境局會到現(xiàn)場判斷投訴是否屬實，如屬實，則與相關部門溝通處理。

跨部門的統(tǒng)籌防治機制仍未在該市建立，但韓靜認為，市政府的重視，客觀上促使各相關部門做好本職工作。“有沒有噪聲，假如監(jiān)測數(shù)據(jù)說了不算，又不易跨部門評價防治做得是否到位，那么群眾口碑確實是一個硬指標?！表n靜說。

噪聲法草案直擊協(xié)調難痛點。規(guī)定縣級以上政府應當將噪聲污染防治工作納入規(guī)劃和政績考核，不同的噪聲有不同的考核標準?，F(xiàn)行法的“監(jiān)督管理”章節(jié)中，所有條款都是在監(jiān)管企事業(yè)單位，缺乏對政府噪聲污染防治工作成效的監(jiān)管。草案增設的第24條，則賦予省級以上環(huán)保部門對地方政府負責人約談的權力，約談情況應當向社會公開。

馬立強認為，2015年修訂的環(huán)保法早有規(guī)定，要落實地方政府環(huán)境保護主體責任，噪聲法草案呼應了這一點。

為了讓治理工作有“抓手”，草案還花了大量篇幅對各部門職責進行明細化。比如當?shù)爻霈F(xiàn)鐵路運輸造成的嚴重噪聲污染時，草案指定鐵路運輸企業(yè)和地方政府對污染情況進行調查，制定治理方案。對公路、航空端，草案同樣規(guī)定了由誰牽頭組織調查、治理。

有實地調研打底，草案中增加了不少促進執(zhí)法的細節(jié)。溫香彩記得，有執(zhí)法人員向他們反映，在對建筑工地違規(guī)夜間施工進行執(zhí)法時，常常會碰到施工方軟性阻礙執(zhí)法，如執(zhí)法人員一來就停工，一走就復工，或是推脫負責人不在，不讓執(zhí)法人員進大門等。針對這種情況，草案要求執(zhí)法部門在工地上安裝在線噪音監(jiān)測設備，數(shù)據(jù)直聯(lián)執(zhí)法部門內網(wǎng)。

南方周末記者注意到，深圳市在實踐中，已經(jīng)對建筑施工噪聲采取在線監(jiān)測、無人機監(jiān)測等手段，將現(xiàn)場執(zhí)法逐漸轉變?yōu)檫h程執(zhí)法，推廣“遠距離喊停”模式來提高執(zhí)法效率。

現(xiàn)行噪聲法有14處規(guī)定了“處以罰款”或者“可以并處罰款”，但是沒有額度。草案劃定了一個罰款的大致范圍：起罰點為5000-5萬元，最高可罰20萬元。具體的罰則交給地方裁量?！坝辛肆P則，就大大加強了法律的可操作性?！睖叵悴收f。

規(guī)劃先行，社會噪聲仍是難點

2020年6月，李聰收到了深圳交通運輸局對噪音投訴的回復，大意是鐵路先建，小區(qū)后建，按照現(xiàn)行噪聲法，應該由小區(qū)建設單位采取措施。此外，鐵路沿線經(jīng)常有人穿越鐵軌，因此不能取消鳴笛。

溫香彩表示，對先有房后有路的情況，草案要求政府在規(guī)劃層面盡量規(guī)避；對先有路后有房，造成嚴重噪聲污染的情況，需要政府、鐵路等部門共同制定噪聲污染治理方案并具體實施。

馬志強擔心，這條條款能否順利執(zhí)行。“業(yè)主們自然會抵制城市主干道修在自己家門口。但主干道代表著公共利益，如果必須修在你家門口，那應該犧牲公共利益還是私人利益？　如何達到平衡？”在現(xiàn)行法和草案中，都提到了賠償、補償，但如何補償尚缺乏參考標準?！懊總€人訴求都不同，有的建設單位給周邊居民換隔音窗，居民覺得你剝奪了我開窗呼吸新鮮空氣的權利?！?/p>

馬志強曾參與過上海崇明長江隧橋的環(huán)評工作。當時，建設單位為周邊村民換上了通風隔音窗，這是種家用電器，村民關上窗戶也能靠電力把外界空氣送入室內，但村民為此也要多掏一筆電費。在村民的爭取下，建設單位答應一次性給予每戶15000元的電費補貼。這是一起通過補償化解糾紛的成功案例，但馬志強認為，并非所有城市都擁有上海的財力。

對深圳物業(yè)人員小王而言，調解鄰里因噪聲而起的糾紛是家常便飯。有時候警察來了也調解不了，小王很無奈。噪聲污染對人的損害非常關乎個人感受。“同樣是隔壁練鋼琴，心情好的時候覺得很享受，心情差了就覺得是噪音。老人、小孩和成年人，受影響的程度也會不同。”即便雙方對簿公堂，原告主張被告賠償自己因噪聲污染導致的損害，法庭也很難判斷，因為國家目前尚未出臺噪聲污染定損標準和技術規(guī)范。

在貴州省環(huán)科院環(huán)境損害司法鑒定中心工作的高庚申經(jīng)常收到有關噪音定損的鑒定需求，但他們基本不接?！岸〒p標準比較難制定，一方面涉及個人主觀感受，一方面相關的聲學、醫(yī)學等研究比較缺乏?！?/p>

與噪聲法相配套的聲環(huán)境標準，通過判斷對方發(fā)出的噪聲是否超標，未來可以幫助定損。

西悉尼大學的一篇論文對鄰里間噪音的矛盾進行了解答，論文認為，鄰里間的噪音矛盾更多涉及人際交流的道德責任與情感層面，也與居民所居住的建筑環(huán)境有關，比如擁有更多公共空間和共同活動的社區(qū)，社區(qū)鄰里關系可能會更融洽，進而更容易處理鄰里噪音糾紛。由此觀之，處理鄰里噪聲問題，發(fā)展社區(qū)自治可能比公權力介入更有效。

草案對這類生活噪聲糾紛，也開出了“社會共治”的藥方，鼓勵居委會、街道辦、村委會等基層單位出臺自己的噪聲防治公約，遇到糾紛先按照公約調解，之后公權力再介入。此外，草案要求各有關部門加強噪聲污染的普法教育，讓公眾了解自己日常的哪些行為可能已經(jīng)觸犯噪聲法。

“修法只是第一步?！睖叵悴侍寡浴Ｔ肼暦ㄎ磥韺嵤┖?，各地要制定或修改本地的噪聲污染防治條例，各有關部門要制定相應標準，更重要的是改變公眾對噪聲的認知、推動政府重視噪聲防治工作?！斑@些都不可能一蹴而就?！?/p>

一位在英國生活的中國人對南方周末記者表示，她上班途經(jīng)的一處建筑工地外圍豎著一塊警示牌，上面標明了該工地白天施工的時間（不超過法律允許的范圍），同時詳細寫出了各個時間段會產(chǎn)生多少分貝噪聲。而且和查看實時空氣質量類似，噪音分貝也可以在網(wǎng)上的England Noise and Air Quality Viewer（英格蘭噪聲和空氣質量一覽圖）看到。

（李聰、韓靜為化名）