孫彥，姜立文

摘 要：我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管采取的是政府主導(dǎo)模式，主要通過(guò)證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一、集中的行政監(jiān)管。雖然行政監(jiān)管具有一定優(yōu)勢(shì)，但長(zhǎng)期以來(lái)形成的行政監(jiān)管偏向，對(duì)司法審判等法律實(shí)施方式造成擠出效應(yīng)，導(dǎo)致證券訴訟制度發(fā)展緩慢并產(chǎn)生一系列問(wèn)題。司法審判具有行政執(zhí)法所不可替代的作用，當(dāng)前推行的注冊(cè)制改革也要求更高的監(jiān)管水平。在注冊(cè)制改革的契機(jī)下，應(yīng)完善證券訴訟制度，發(fā)揮司法作用，糾正證券市場(chǎng)行政監(jiān)管偏向。

關(guān)鍵詞：證券市場(chǎng);證券監(jiān)管;注冊(cè)制;證券法;證券訴訟

一、行政監(jiān)管偏向的表現(xiàn)

（一）證監(jiān)會(huì)的職權(quán)配置事無(wú)巨細(xì)

在職權(quán)配置上，我國(guó)現(xiàn)行《證券法》第七條以及第十二章規(guī)定了國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的地位和職責(zé)等內(nèi)容：中國(guó)證監(jiān)會(huì)依法對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理，具體地說(shuō)其享有市場(chǎng)監(jiān)督管理的規(guī)章規(guī)則的制定權(quán)，覆蓋各類證券市場(chǎng)主體與行為的監(jiān)督權(quán)，以及對(duì)證券違法行為的查處權(quán)。在履行職責(zé)有權(quán)采取的措施上，證監(jiān)會(huì)可以查閱、復(fù)制、封存和扣押與案件有關(guān)的資料、賬戶。此外，2019年《證券法》修訂，為證監(jiān)會(huì)新增了負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)展投資者教育等職責(zé)，并且延長(zhǎng)了其凍結(jié)賬戶以及限制證券買賣的期限。從《證券法》的規(guī)定看，證監(jiān)會(huì)的行政監(jiān)管全面覆蓋了各類證券市場(chǎng)主體和行為，其具有從規(guī)章制定權(quán)到執(zhí)法權(quán)等一系列監(jiān)管實(shí)權(quán)，并且《證券法》的修訂不斷強(qiáng)化證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管權(quán)力。

與證監(jiān)會(huì)相比，《證券法》對(duì)自律管理的規(guī)定模糊且有限，只明確證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)可以按照規(guī)定對(duì)違法違規(guī)行為的實(shí)施者給予紀(jì)律處分或者實(shí)施其他自律管理措施。盡管如此，《證券法》仍規(guī)定證監(jiān)會(huì)有權(quán)對(duì)自律管理進(jìn)行監(jiān)督，將自律管理置于證監(jiān)會(huì)的監(jiān)督之下。與證券業(yè)協(xié)會(huì)相比，證券交易所具有較大的權(quán)限，可以停牌、限制交易。但證券交易所的總經(jīng)理由證監(jiān)會(huì)任免，證券交易所制定的業(yè)務(wù)規(guī)則需證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，同時(shí)證券交易所須向證監(jiān)會(huì)報(bào)告重大異常風(fēng)險(xiǎn)和交易情況。在實(shí)踐中，自律組織成為證監(jiān)會(huì)的輔助執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其自身具備的管理權(quán)限非常小，所起作用極為有限。

由此可見(jiàn)，在證券市場(chǎng)監(jiān)管方面，行政監(jiān)管權(quán)高度集中在證監(jiān)會(huì)手中，同時(shí)《證券法》不斷強(qiáng)化證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管權(quán)，而交易所、證券業(yè)協(xié)會(huì)等的自律管理是有限且“碎片化”的。從職權(quán)配置上看，大到制定規(guī)章規(guī)則、查處違法行為，小到信息披露、投資者教育，證監(jiān)會(huì)獨(dú)攬證券市場(chǎng)監(jiān)管的大小事權(quán)，《證券法》的“法律父愛(ài)主義”監(jiān)管理念在證監(jiān)會(huì)的職權(quán)配置上體現(xiàn)得淋漓盡致。

（二）證監(jiān)會(huì)承擔(dān)著高強(qiáng)度的執(zhí)法任務(wù)

首先，根據(jù)《證券期貨稽查執(zhí)法投資者保護(hù)評(píng)價(jià)報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)，近三年證監(jiān)會(huì)的新增立案案件數(shù)分別為2017年312件，2018年268件，2019年344件;而近三年辦結(jié)立案案件數(shù)分別為335件、244件、316件。其次，近三年我國(guó)證監(jiān)會(huì)公布的行政處罰情況顯示：2017年全年作出行政處罰決定224件，2018年上升至310件，2019略有減少至296件。由以上數(shù)據(jù)可見(jiàn)，證監(jiān)會(huì)執(zhí)法工作中的立案數(shù)、辦結(jié)立案案件數(shù)和處罰數(shù)均處在高位。平均下來(lái)，近三年證監(jiān)會(huì)每周立案并處罰4至6起案件，我國(guó)證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法工作一直處于高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，這可說(shuō)明我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)于行政手段的依賴。

現(xiàn)行《證券法》取消“核準(zhǔn)制”，全面推行“注冊(cè)制”。此前公開(kāi)發(fā)行證券，必須依法報(bào)經(jīng)證監(jiān)會(huì)核準(zhǔn)。近三年我國(guó)上市公司增長(zhǎng)的數(shù)量分別為433家、99家、193家。也就是說(shuō)，我國(guó)證監(jiān)會(huì)在進(jìn)行高強(qiáng)度執(zhí)法工作的同時(shí)還承擔(dān)著行政許可等方面的職責(zé)。而現(xiàn)如今推行注冊(cè)制后，公開(kāi)發(fā)行證券仍需依法報(bào)經(jīng)證監(jiān)會(huì)注冊(cè)，證監(jiān)會(huì)的工作強(qiáng)度雖有降低但并不明顯。

以上表明，以證監(jiān)會(huì)為代表，我國(guó)更傾向于使用行政手段對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。雖然我國(guó)證監(jiān)會(huì)通過(guò)規(guī)范性文件將一部分監(jiān)管權(quán)力授予自律機(jī)構(gòu)，但自律機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力是零散的、碎片化的，并且證監(jiān)會(huì)對(duì)自律機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使具有最終監(jiān)督權(quán)。在證券市場(chǎng)監(jiān)管的職權(quán)配置上，證監(jiān)會(huì)事無(wú)巨細(xì)，相比較而言，自律機(jī)構(gòu)的作用空間極小。這不利于自律與市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，無(wú)法產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、行業(yè)、市場(chǎng)三者之間的互動(dòng)效果。另一方面，證監(jiān)會(huì)近三年來(lái)的執(zhí)法工作數(shù)據(jù)表明其執(zhí)法工作處于高負(fù)荷狀態(tài)?？傮w而言，我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管對(duì)行政權(quán)力的依賴性極強(qiáng)。

二、行政監(jiān)管偏向的形成原因

（一）監(jiān)管模式建立時(shí)社會(huì)轉(zhuǎn)型的慣性

由于歷史與國(guó)情，我國(guó)證券市場(chǎng)選擇了政府主導(dǎo)型的監(jiān)管模式。自20世紀(jì)80年代時(shí)起，我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。在市場(chǎng)萌動(dòng)期，我國(guó)證券市場(chǎng)是由上海市和深圳市的地方人民政府在中國(guó)人民銀行、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)等國(guó)務(wù)院部門決策下進(jìn)行監(jiān)管。90年代后，證券監(jiān)管權(quán)被收歸中央，證券市場(chǎng)由中央有關(guān)部門共管，國(guó)務(wù)院成立證券委員會(huì)和中國(guó)證監(jiān)會(huì)，除證券委員會(huì)和證監(jiān)會(huì)外，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)家體制改革委員會(huì)和國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)等部門分別享有不同的監(jiān)管權(quán)。在90年代末，我國(guó)第一部《證券法》頒布，明確了國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的法律地位，最終以證監(jiān)會(huì)為主，建立了統(tǒng)一、集中的證券監(jiān)管體制。

不可否認(rèn)，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，依靠行政權(quán)在較短時(shí)間內(nèi)建立起了對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管體制。與此同時(shí)，20世紀(jì)90年代，我國(guó)證券市場(chǎng)在發(fā)展初期就面臨著東南亞金融危機(jī)等風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，當(dāng)時(shí)我國(guó)只能依靠強(qiáng)力的行政權(quán)來(lái)防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制結(jié)束后，在缺乏深厚的自由市場(chǎng)條件和金融環(huán)境的情況下，自律監(jiān)管模式的發(fā)展在當(dāng)時(shí)更是無(wú)從談起。至于司法權(quán)，我國(guó)《公司法》《合同法》以及《民事訴訟法》等民事法律與《證券法》一同于90年代頒布。而《刑法》《刑事訴訟法》等雖然頒布較早，但也是在第一部《證券法》頒布前才加入證券犯罪罪名。不健全的法制建設(shè)使得司法審判無(wú)法可依，幾乎與證券法律制度的建立一起緩慢恢復(fù)的司法權(quán)不能在當(dāng)時(shí)發(fā)揮定紛止?fàn)幍淖饔谩?/p>

（二）行政權(quán)的自身優(yōu)勢(shì)

在早期法律制度建立的過(guò)程中，利用行政權(quán)實(shí)施法律對(duì)法制環(huán)境的要求不高，自身優(yōu)勢(shì)較為明顯。首先，行政權(quán)具有主動(dòng)性，能夠主動(dòng)出擊規(guī)范違法行為。而司法活動(dòng)“不告不理”，具有被動(dòng)性。其次，行政執(zhí)法強(qiáng)調(diào)效率，對(duì)程序的要求比司法活動(dòng)低，這一特點(diǎn)讓其具有高效、靈活的優(yōu)勢(shì)，能利用相對(duì)較少的社會(huì)資源實(shí)施法律。再次，行政執(zhí)法的時(shí)效性強(qiáng)，可在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)施法律，而司法活動(dòng)處理案件往往需要更長(zhǎng)的時(shí)間。證券市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，行政權(quán)在證券市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域充分發(fā)揮了自身優(yōu)勢(shì)。

（三）路徑依賴導(dǎo)致惡性循環(huán)

在我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制建立過(guò)程中，由于時(shí)代的特殊性以及證券市場(chǎng)早期發(fā)展的需要，我國(guó)選擇了政府主導(dǎo)型的監(jiān)管模式，幾乎完全利用行政權(quán)力通過(guò)證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。因?yàn)闅v史和國(guó)情以及行政權(quán)自身優(yōu)勢(shì)，這一做法可以在發(fā)展初期起到保證證券市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展的作用。但是，行政監(jiān)管不是萬(wàn)能的。在證券市場(chǎng)得到一定程度的發(fā)展后，特別是經(jīng)濟(jì)全球化、金融領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)自由化背景下，證券市場(chǎng)中的泛行政化式監(jiān)管已經(jīng)成為影響我國(guó)證券市場(chǎng)健康發(fā)展的一個(gè)重要因素。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管的行政色彩濃厚，且存在路徑依賴現(xiàn)象。在中國(guó)泛行政化權(quán)力體制特征下，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政色彩在短期內(nèi)難以改變，面對(duì)行政監(jiān)管局限性導(dǎo)致的各類問(wèn)題，行政力量主導(dǎo)證券市場(chǎng)運(yùn)行所造成的路徑依賴形成惡性循環(huán)，增加了進(jìn)行改革的難度[1]。

三、行政監(jiān)管偏向造成的危害

在證券市場(chǎng)發(fā)展的初級(jí)階段，由于相關(guān)的制度和法制不健全，行政監(jiān)管可以做到化繁為簡(jiǎn)，高效的實(shí)施法律。但長(zhǎng)期依賴行政監(jiān)管并非良策。如果將證券市場(chǎng)的良好秩序視為一種公共物品，那么僅依賴行政監(jiān)管提供這一公共物品，社會(huì)總體上在獲得市場(chǎng)秩序時(shí)就會(huì)耗費(fèi)更多的社會(huì)資源，并對(duì)市場(chǎng)可以提供的同類公共物品產(chǎn)生擠出效應(yīng)[2]。如此一來(lái)，與證券行政監(jiān)管相對(duì)的證券司法得不到發(fā)展，不利于提高證券市場(chǎng)的綜合監(jiān)管水平。而這種擠出效應(yīng)愈加嚴(yán)重，因?yàn)樾姓O(jiān)管機(jī)構(gòu)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)并獲得專業(yè)性的肯定，其往往會(huì)參與后續(xù)的立法工作。長(zhǎng)此以往，監(jiān)管對(duì)行政手段的依賴愈發(fā)嚴(yán)重，司法審判等法律實(shí)施方式則受到更嚴(yán)重的排擠從而難以得到發(fā)展。

（一）證券刑事訴訟中“以罰代刑”問(wèn)題突出

首先，在刑事立法方面。其一，目前我國(guó)《證券法》規(guī)范與證券犯罪罪名不完全匹配。證券犯罪屬于行政犯，在刑法理論的分類中，行政犯是相對(duì)于刑事犯的一個(gè)概念。行政犯存在的前提是有前置法的規(guī)范，證券犯罪罪名的前置法規(guī)范不得缺失，在立法時(shí)應(yīng)讓《證券法》規(guī)范與刑法罪名相互匹配。但現(xiàn)行法律并沒(méi)有做到這一點(diǎn)：例如，《證券法》中沒(méi)有與偽造、變?cè)旃善?、公司、企業(yè)債券罪和誘騙投資者買賣證券、期貨合同罪直接對(duì)應(yīng)的行政責(zé)任條文。其二，證券犯罪罪名與《證券法》規(guī)范互有交叉，并非一一對(duì)應(yīng)：例如，刑法第229條包含提供虛假證明文件罪和出具證明文件重大失實(shí)罪等兩項(xiàng)罪名，這兩項(xiàng)罪名都對(duì)應(yīng)《證券法》第213條證券服務(wù)機(jī)構(gòu)的失職責(zé)任。其三，某些證券犯罪的刑罰低于行政責(zé)任：在責(zé)任制度上我國(guó)的《證券法》對(duì)違法信息披露行為一直采取雙罰制。而我國(guó)刑法中違規(guī)披露、不披露重要信息罪的刑事責(zé)任僅實(shí)行單罰制。在責(zé)任輕重上，《證券法》在2019年的修改后整體性的大幅度提高行政責(zé)任。如在操縱證券市場(chǎng)和內(nèi)幕交易的行政責(zé)任中，罰款由一倍以上五倍以下提高至一倍以上十倍以下。而在我國(guó)《刑法》中目前只有操縱證券、期貨市場(chǎng)罪實(shí)行無(wú)限罰金制，其余證券犯罪的罰金刑數(shù)額相等或低于《證券法》修訂前的行政罰款額。我國(guó)《刑法》正對(duì)證券犯罪相關(guān)法條進(jìn)行修訂，若《刑法修正案（十一）》草案通過(guò)，上述單罰制以及罰金數(shù)額的問(wèn)題可得到修正。其四，行政違法和犯罪的界限不明，兩者的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊。有觀點(diǎn)認(rèn)為，從證券一般違法行為到證券犯罪之間具有形式上的遞進(jìn)和銜接關(guān)系：“兩者的區(qū)別往往只是嚴(yán)重程度不同，對(duì)象、性質(zhì)、方式、手段、機(jī)理是一樣的?！盵3]雖然《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》這一司法解釋中規(guī)定了證券犯罪刑事案件立案追訴的標(biāo)準(zhǔn);但是，這一標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有在司法實(shí)踐中嚴(yán)格適用。在證監(jiān)會(huì)公布的行政處罰決定書中可以尋找到許多形式上符合追訴標(biāo)準(zhǔn)的案件，但并沒(méi)有資料顯示這些案件是否被立案追訴以及為何不被立案追訴。在違法與犯罪的界限不明以及謙抑刑法的理念下，證券犯罪立案追訴的選擇性太強(qiáng)。

其次，在刑事司法方面，證券刑事案件的數(shù)量遠(yuǎn)低于證券行政執(zhí)法案件的數(shù)量。下表數(shù)據(jù)在無(wú)訟案例網(wǎng)上檢索證券犯罪案由后得出：

僅與前述近三年證監(jiān)會(huì)處理的案件數(shù)相比，證券刑事案件的數(shù)量可以說(shuō)是寥寥無(wú)幾。由于證券犯罪實(shí)例稀少，甚至多年未有一起，學(xué)者不得不以證券一般違法案件作為證券犯罪研究的“模特”，借以間接研判證券犯罪的特征[3]。但根據(jù)《證券期貨稽查執(zhí)法投資者保護(hù)評(píng)價(jià)報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)，證監(jiān)會(huì)2017移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任案件和線索31起，2018年向公安機(jī)關(guān)移送證券期貨涉嫌犯罪案件及線索114件，2019年向公安機(jī)關(guān)移送證券期貨涉嫌犯罪案件57件。近三年證監(jiān)會(huì)移送公安機(jī)關(guān)案件數(shù)在當(dāng)年行政處罰案件總數(shù)中的占比分別為13%、36%、19%。從占比來(lái)看，證監(jiān)會(huì)移送案件的數(shù)量較為可觀，但反觀證券刑事訴訟判決書數(shù)量，不知有多少移送案件“石沉大?！?。并且，僅在三年內(nèi)比較，上述占比就出現(xiàn)了較大起伏，這讓人不禁質(zhì)疑案件移送的標(biāo)準(zhǔn)是否存在問(wèn)題。

根據(jù)以上內(nèi)容，證券刑事案件的數(shù)量遠(yuǎn)低于證券行政執(zhí)法案件的數(shù)量這一現(xiàn)象，說(shuō)明實(shí)踐中存在“以罰代刑”的問(wèn)題。“以罰代刑”出現(xiàn)的原因主要是一連串問(wèn)題導(dǎo)致行政執(zhí)法與刑事司法的銜接出現(xiàn)了“斷崖”。首先，在立法的體系構(gòu)建上，《證券法》規(guī)范與證券犯罪罪名有諸多出入并且行政違法與證券犯罪的界限不甚明確，這給行政執(zhí)法與刑事司法的銜接制造了極大的困難。立法上的先天劣勢(shì)而后導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)移送案件和司法機(jī)關(guān)接受案件的積極性極低。兩者目前唯一的溝通機(jī)制就是國(guó)務(wù)院2001年發(fā)布《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》[4]。該規(guī)定雖然原則上要求行政機(jī)關(guān)必須將涉嫌犯罪、依法需要追究刑事責(zé)任的案件向公安機(jī)關(guān)移送，但實(shí)際上行政機(jī)關(guān)在完成分內(nèi)工作后，很難再考慮移送案件的問(wèn)題。另一方面，刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)與行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的差距較大，而這一差距目前并沒(méi)有解決途徑。在沒(méi)有統(tǒng)一移送標(biāo)準(zhǔn)的情況下，證監(jiān)會(huì)只能自行做出判斷，這可以解釋為什么向公安機(jī)關(guān)移送案件數(shù)在行政處罰案件數(shù)中的各年占比差距極大。再加之定罪率低，投入與產(chǎn)出難成正比的問(wèn)題使得公檢法機(jī)關(guān)也不愿接過(guò)“接力棒”。如此一來(lái)，既然法律與社會(huì)都認(rèn)可證監(jiān)會(huì)是專門的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)，司法的權(quán)威與公正被專業(yè)與效率排擠，“以罰代刑”就是除了投資者外各方皆大歡喜的結(jié)局。

（二）證券民事訴訟制度發(fā)展遭遇瓶頸

在裁判文書網(wǎng)“證券欺詐責(zé)任糾紛”案由下共有11008篇判決書、4771篇調(diào)解書以及137篇撤回起訴裁定書和92篇不予受理裁定書②。僅看判決書的數(shù)據(jù)，2016年證券欺詐責(zé)任糾紛案由下的判決書僅627篇，而2017年的判決書數(shù)量為1916篇，2018年的判決書數(shù)量為2584篇，2019年的判決書數(shù)量為5244篇。從判決書數(shù)量可見(jiàn)，2016年來(lái)證券欺詐索賠民事案件數(shù)量呈迅速增加的趨勢(shì)。面對(duì)迅速增加的案件數(shù)量，我國(guó)證券欺詐民事訴訟卻存在制度瓶頸。2003年發(fā)布的《關(guān)于審理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《虛假陳述若干規(guī)定》），建立了我國(guó)最早的證券民事訴訟制度。該司法解釋的一些規(guī)定體現(xiàn)出我國(guó)證券市場(chǎng)不成熟、不完善的特征以及證券市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)行政手段的依賴性。

第一，《虛假陳述若干規(guī)定》明確人民法院只受理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事賠償糾紛案件。在制定該司法解釋之時(shí)，立法者認(rèn)為人民法院如毫無(wú)保留地全面介入證券市場(chǎng)，則不利于證券市場(chǎng)在保持基本穩(wěn)定中實(shí)現(xiàn)規(guī)范和違法違規(guī)現(xiàn)象的逐步消除。因此，《虛假陳述若干規(guī)定》建立起的證券民事訴訟制度僅將容易認(rèn)定的虛假陳述行為作為“突破口”而納入制度中去，排除了內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等侵權(quán)行為[5]。在證券市場(chǎng)成熟度和司法制度均處于低水平的情況下，以虛假陳述行為為突破從而建立制度是無(wú)可厚非的，但立法者的思路無(wú)疑體現(xiàn)了早期證券市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)行政權(quán)力的依賴。而十多年以來(lái)，證券民事訴訟制度并沒(méi)有跟上我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展的步伐。在 “證券欺詐責(zé)任糾紛”案由下，證券虛假陳述責(zé)任糾紛案由有33484篇裁判文書（含判決書、裁定書、調(diào)解書等），證券內(nèi)幕交易責(zé)任糾紛案由有243篇裁判文書，操縱證券交易市場(chǎng)責(zé)任糾紛和欺詐客戶責(zé)任糾紛案由下分別僅有約20篇裁判文書?？梢?jiàn)，受制于《虛假陳述若干規(guī)定》證券領(lǐng)域針對(duì)其他侵權(quán)行為的民事訴訟案例寥寥無(wú)幾，法院的審判水平更無(wú)從提升。

第二，《虛假陳述若干規(guī)定》為證券民事訴訟案件設(shè)置了一道前置程序?！短摷訇愂鋈舾梢?guī)定》第五條規(guī)定虛假陳述證券民事賠償案件的訴訟時(shí)效以行政機(jī)關(guān)作出處罰決定或法院的刑事判決生效之時(shí)起算，實(shí)際上是設(shè)置了證券民事訴訟案件受理的前置程序。該前置程序頗具爭(zhēng)議，它違背法律執(zhí)行機(jī)制的理論，將私人執(zhí)行機(jī)制置于公權(quán)力的控制之下，不利于受侵害投資者提起有益訴訟[6]。而立法者認(rèn)為，在此設(shè)置前置程序十分必要，因?yàn)橹袊?guó)證監(jiān)會(huì)作為對(duì)證券市場(chǎng)的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的市場(chǎng)行為作出是否違法的判斷并決定處罰與否，是人民法院不可比擬的;并且此舉還可解決證券民事訴訟中原告在起訴階段難以取得相應(yīng)證據(jù)的困難[5]?？梢?jiàn)，在制度設(shè)計(jì)時(shí)，立法者多出表現(xiàn)出對(duì)行政監(jiān)管的倚重?？蛇@一前置程序在起到所謂保護(hù)作用的同時(shí)無(wú)疑也是證券民事訴訟制度發(fā)展的束縛。受制于行政執(zhí)法與刑事司法的銜接“斷崖”，證券刑事判決的數(shù)量少之又少，該前置程序落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中極大的縮小了證券民事訴訟的受案范圍，同時(shí)它不能起到激勵(lì)當(dāng)事人維護(hù)合法權(quán)益的作用，更不利于民事審判水平的提高。

目前《虛假陳述若干規(guī)定》現(xiàn)行有效，且未被修改。最高人民法院雖在工作文件中表態(tài)取消前置程序，且在后續(xù)出臺(tái)的司法解釋中明確其他證券民事訴訟案由，但仍有與此矛盾的案例。2015年最高人民法院在《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前商事審判工作中的若干具體問(wèn)題》這一工作文件中指出，根據(jù)立案登記司法解釋規(guī)定，因虛假陳述、內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱行為引發(fā)的民事賠償案件，立案受理時(shí)不再以監(jiān)管部門的行政處罰和生效的刑事判決認(rèn)定為前置條件。2020年7月《最高人民法院關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《代表人訴訟若干規(guī)定》）這一司法解釋的第一條也指出，本規(guī)定所指證券糾紛代表人訴訟包括因證券市場(chǎng)虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等行為引發(fā)的普通代表人訴訟和特別代表人訴訟。但在司法實(shí)踐中，仍有少數(shù)案例以前置程序?yàn)橛刹枚g回起訴，例如，（2018）最高法民申264號(hào)民事裁定書認(rèn)為，根據(jù)立案登記制改革規(guī)定，人民法院實(shí)行登記立案，但沒(méi)有行政處罰決定或刑事裁判文書的起訴不符合《虛假陳述司法解釋》第六條規(guī)定的法定受理?xiàng)l件，原審法院駁回起訴，并無(wú)不當(dāng)。[7]證券民事訴訟制度處于正在改革的階段，但改革速度較慢，證券民事訴訟領(lǐng)域的司法解釋亟待制定，前述2020年7月發(fā)布的《代表人訴訟若干規(guī)定》僅為程序性規(guī)范，在證券侵權(quán)民事訴訟現(xiàn)有的專門性司法解釋中，僅有《虛假陳述若干規(guī)定》是可作為裁判依據(jù)援引的實(shí)體性規(guī)范。

（三）對(duì)行政監(jiān)管的司法審查乏力

我國(guó)在證券市場(chǎng)的建立過(guò)程中選擇了政府主導(dǎo)型的監(jiān)管模式，但證券市場(chǎng)監(jiān)管卻形成了嚴(yán)重依賴行政權(quán)力的惡性循環(huán)。這種對(duì)行政監(jiān)管的倚重也導(dǎo)致證券領(lǐng)域內(nèi)司法對(duì)行政監(jiān)管的審查較寬松。

首先，前文提及《證券法》明確規(guī)定證監(jiān)會(huì)能夠?qū)θ珖?guó)證券市場(chǎng)進(jìn)行集中統(tǒng)一的監(jiān)督管理。如此概括、寬泛的授權(quán)使得證監(jiān)會(huì)具有絕對(duì)性的權(quán)力，使得司法機(jī)關(guān)感覺(jué)“無(wú)法可依”，司法活動(dòng)缺乏可操作性[8]。從具體的監(jiān)管措施上看，有些證券監(jiān)管措施與其他具體行政行為有所不同：如監(jiān)管談話、臨時(shí)接管、責(zé)令暫停履行職務(wù)以及限制業(yè)務(wù)活動(dòng)等非類型化的證券監(jiān)管行為。這類非類型化的證券監(jiān)管行為或稱證券監(jiān)管措施，在我國(guó)行政法中沒(méi)有獨(dú)立的地位，依據(jù)現(xiàn)行的行政法無(wú)法對(duì)其進(jìn)行規(guī)范與制約[9]。又如我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第三條內(nèi)容規(guī)定行政機(jī)關(guān)采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

其次，由于證監(jiān)會(huì)在證券市場(chǎng)中具有強(qiáng)大的權(quán)力地位，行政相對(duì)人往往不愿與其產(chǎn)生直接矛盾，以至于放棄行政訴訟這一解決問(wèn)題的途徑。這又使得司法機(jī)關(guān)被動(dòng)的減少了對(duì)證券行政監(jiān)管行為的司法審查。

最后，礙于證券領(lǐng)域的專業(yè)性、復(fù)雜性以及對(duì)裁判結(jié)果社會(huì)影響的擔(dān)憂等，司法機(jī)關(guān)常常承受較多壓力而主動(dòng)放松對(duì)證券監(jiān)管的司法審查。

四、注冊(cè)制下發(fā)揮司法對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)督作用的建議

目前，我國(guó)證券市場(chǎng)推行注冊(cè)制。注冊(cè)制的主要特點(diǎn)在于，注冊(cè)制下的信息披露要求更為嚴(yán)格，強(qiáng)調(diào)信息“真實(shí)有效”，與之相對(duì)應(yīng)的退市制度更為嚴(yán)厲;同時(shí)由于價(jià)值判斷權(quán)交由投資者和中介機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)化程度大大加深;證券發(fā)行成本有效降低，發(fā)行效率提高，避免冗長(zhǎng)的行政審核流程[10]。注冊(cè)制改革對(duì)證券市場(chǎng)法治建設(shè)提出了更高要求，美國(guó)注冊(cè)制運(yùn)行的關(guān)鍵便是其擁有強(qiáng)大的證券執(zhí)法，而新興市場(chǎng)國(guó)家?guī)缀鯖](méi)有一個(gè)實(shí)行注冊(cè)制的主要原因亦在于：其證券執(zhí)法力度及法律制度無(wú)法跟上[11]。我國(guó)證券發(fā)行制度由審批制到核準(zhǔn)制再到注冊(cè)制的這一發(fā)展歷程可以說(shuō)明我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化，但與之相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管舉措?yún)s沒(méi)有太大變化。通過(guò)前文內(nèi)容，現(xiàn)如今證券市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)行政權(quán)過(guò)分倚重，刑事追訴的頻度和力度都不大，民事訴訟存在制度瓶頸，對(duì)行政監(jiān)管的司法審查也不足。而司法可通過(guò)刑事審判、民事審判、行政訴訟等手段以個(gè)案的形式發(fā)揮作用，以裁判說(shuō)理、保障權(quán)利的方式達(dá)到維護(hù)市場(chǎng)秩序、化解風(fēng)險(xiǎn)的目的。法院是社會(huì)糾紛最終的解決者，司法機(jī)關(guān)的作用是行政機(jī)關(guān)不能比擬的。因此，有必要借助注冊(cè)制改革的契機(jī)糾正證券市場(chǎng)行政監(jiān)管偏向，完善證券司法制度，以形成對(duì)證券市場(chǎng)的綜合監(jiān)督。

（一）對(duì)證券刑事訴訟的建議

關(guān)于證券刑事追訴，刑法是法律體系最后保障，刑事責(zé)任具有嚴(yán)厲性，對(duì)證券犯罪積極立案追訴能夠打擊犯罪行為，有效維護(hù)證券市場(chǎng)合法秩序，解決行政執(zhí)法效果差的問(wèn)題。在立法層面，應(yīng)統(tǒng)一行政法規(guī)范與證券犯罪罪名。在推行注冊(cè)制后，有關(guān)證券犯罪罪名應(yīng)及時(shí)得到修訂，如擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪。與此同時(shí)，針對(duì)注冊(cè)制特點(diǎn)應(yīng)相應(yīng)提高證券犯罪的刑事責(zé)任，如提高違規(guī)披露、不披露重要信息罪以及編造并傳播證券、期貨交易虛假信息罪的刑事責(zé)任。在行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問(wèn)題上，首先應(yīng)加強(qiáng)證監(jiān)會(huì)與公安、檢察院等機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)與配合，使案件能夠有效移送。其次，面對(duì)刑事與行政證明標(biāo)準(zhǔn)的差異阻礙這一斷崖，可以通過(guò)推定方式轉(zhuǎn)移公訴機(jī)關(guān)指控特殊類型證券犯罪的部分舉證責(zé)任，減輕公訴機(jī)關(guān)的舉證負(fù)擔(dān)[12]。最終解決“以罰代刑”問(wèn)題。

（二）對(duì)證券民事訴訟的建議

關(guān)于證券民事訴訟制度，從一般法理中責(zé)任的功能和地位上看，私法上救濟(jì)應(yīng)優(yōu)位于公法上懲罰[13]。我國(guó)《證券法》的立法宗旨之一就是保護(hù)投資者的合法權(quán)益，另外《證券法》第二百二十條也明確規(guī)定民事責(zé)任優(yōu)先原則。民事訴訟與市場(chǎng)的自治等理念相融合，能夠使受害投資者獲得直接有效的救濟(jì)，巨額賠償可以起到震懾違法者的作用，從而輔助性的加強(qiáng)證券市場(chǎng)監(jiān)管。美國(guó)最高法院也指出：證券領(lǐng)域的私人執(zhí)法行動(dòng)是美國(guó)證交會(huì)監(jiān)管工作的必要補(bǔ)充。對(duì)我國(guó)證券民事訴訟來(lái)說(shuō)，首先，應(yīng)盡快修訂《虛假陳述若干規(guī)定》，明確取消前置程序。前置程序的設(shè)立并沒(méi)有完成立法時(shí)的目的，不利于投資者取證，同時(shí)也影響法院對(duì)重大性要件的認(rèn)定。我國(guó)民事審判領(lǐng)域在證券虛假陳述責(zé)任糾紛這一案由下目前已有較多案例，形成了一些進(jìn)步的裁判觀點(diǎn)，而注冊(cè)制也恰恰強(qiáng)調(diào)真實(shí)、有效的信息披露。因此，應(yīng)及時(shí)總結(jié)裁判經(jīng)驗(yàn)，修訂司法解釋。其次，證券民事訴訟其他案由下的案件還沒(méi)有具體的司法解釋指導(dǎo)司法裁判，并且這些案由下沒(méi)有太多案例。對(duì)此，應(yīng)及時(shí)吸取國(guó)外優(yōu)秀裁判經(jīng)驗(yàn)，制定出具體有用的司法解釋。

（三）對(duì)證券行政訴訟的建議

司法權(quán)可以起到制衡行政權(quán)的作用。不受約束的行政權(quán)極容易對(duì)相對(duì)人造成侵害，而司法權(quán)可通過(guò)行政訴訟的方式介入，規(guī)范行政權(quán)力，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利。對(duì)此，應(yīng)規(guī)范證券監(jiān)管措施，使之與《行政訴訟法》銜接。同時(shí)可對(duì)行政程序進(jìn)行法律規(guī)范，既增強(qiáng)證監(jiān)會(huì)執(zhí)法的規(guī)范性，又使得司法機(jī)關(guān)少受到專業(yè)障礙，有利于實(shí)現(xiàn)程序正義。另外，可建立證券行政公益訴訟制度，讓司法機(jī)關(guān)獲取主動(dòng)權(quán)。注冊(cè)制強(qiáng)調(diào)事中和事后監(jiān)管，相較以往對(duì)行政監(jiān)管水平提出了更高的要求。因此一方面需防范行政權(quán)對(duì)股票發(fā)行問(wèn)題的越權(quán)介入;另一方面要督促事中和事后的行政監(jiān)管到位。

注 釋：

① 數(shù)據(jù)由作者于2020年8月24日查詢所得。

② 數(shù)據(jù)由作者于2020年8月24日查詢所得。

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