馬亞紅

摘 要：國(guó)家審計(jì)作為重要的外部監(jiān)督機(jī)制，是提升國(guó)家治理能力的重要組成部分，應(yīng)充分發(fā)揮審計(jì)預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。突發(fā)事件發(fā)生后及時(shí)開(kāi)展審計(jì)工作具有重要的意義，它是確保救助資金合法高效使用和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的保障之一。文章研究了國(guó)家審計(jì)參與重大突發(fā)公共事件審計(jì)問(wèn)題，從突發(fā)公共事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建三個(gè)環(huán)節(jié)入手，分析國(guó)家審計(jì)在三個(gè)階段中如何發(fā)揮作用，同時(shí)提出了國(guó)家審計(jì)參與重大突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：國(guó)家審計(jì);突發(fā)公共事件;跟蹤審計(jì)

中共中央《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中提出要建立和健全公共安全體制與機(jī)制。構(gòu)建由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，同時(shí)具備日常及專項(xiàng)應(yīng)對(duì)能力，自上而下協(xié)調(diào)的公共應(yīng)急管理體系，改進(jìn)和完善職能建設(shè)，健全和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制和管理制度，建立公共安全隱患調(diào)查和安全防范管理體系，提升災(zāi)害防治、災(zāi)害減滅和災(zāi)害救援能力。這一方面是建立國(guó)家整體治理體系和加強(qiáng)治理能力不可或缺的內(nèi)容，另一方面應(yīng)對(duì)重大公共突發(fā)事件也是應(yīng)急管理體系的重要組成部分。自然災(zāi)害、災(zāi)難事故、公共衛(wèi)生事件及社會(huì)安全事件均屬于突發(fā)事件，此類事項(xiàng)發(fā)生緊急且猝然、產(chǎn)生的危害范圍廣泛且影響深遠(yuǎn)、救援工作及措施要求緊迫且具有難度。突發(fā)事件的發(fā)生對(duì)人類生命、自然環(huán)境及財(cái)產(chǎn)物資造成巨大損害、導(dǎo)致嚴(yán)重的負(fù)面影響和巨額恢復(fù)重建費(fèi)用。我國(guó)由于地域廣闊，受自然條件影響，自然災(zāi)害事件頻發(fā)，且由于社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，影響社會(huì)安定和公共安全的社會(huì)事件也較多。在這種情況下，各級(jí)政府和社會(huì)組織等承擔(dān)公共受托責(zé)任的機(jī)構(gòu)和部門都需要加強(qiáng)應(yīng)急管理能力。

作為重要外部監(jiān)督機(jī)制之一，國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的發(fā)揮是國(guó)家善治的必要保障。在突發(fā)事件發(fā)生后，對(duì)承擔(dān)公共受托責(zé)任的政府部門和社會(huì)組織進(jìn)行審計(jì)，有效發(fā)揮審計(jì)預(yù)防違法違規(guī)行為、揭示應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中的問(wèn)題及通過(guò)處理處罰抵御可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而使得突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程措施得當(dāng)、財(cái)政資金及社會(huì)公共捐贈(zèng)資金能夠有效使用、受災(zāi)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全得到合理保障。《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》針對(duì)突發(fā)事件審計(jì)問(wèn)題，提出參與到預(yù)防體系建設(shè)、災(zāi)害救援救助及災(zāi)后恢復(fù)重建的過(guò)程中去，實(shí)施跟蹤審計(jì)。2014年，《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)運(yùn)作的意見(jiàn)》也提出對(duì)重大突發(fā)公共事件實(shí)施跟蹤審計(jì)。跟蹤審計(jì)的實(shí)質(zhì)是對(duì)審計(jì)項(xiàng)目形成全過(guò)程、全方位、經(jīng)常性的監(jiān)督制約機(jī)制，審計(jì)人員提前介入到審計(jì)項(xiàng)目的各個(gè)重要環(huán)節(jié)，有利于實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行中的漏洞和問(wèn)題，并及時(shí)提出改進(jìn)建議和措施，有利于促進(jìn)規(guī)范管理和提高財(cái)政資金績(jī)效，從源頭遏制項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的違法違紀(jì)、損失浪費(fèi)行為。

黨的十八大以來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)主要開(kāi)展了災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目審計(jì)，包括汶川地震、玉樹(shù)地震等公共突發(fā)事件跟蹤審計(jì)，以項(xiàng)目建設(shè)的資金和物資為審計(jì)對(duì)象，重點(diǎn)關(guān)注資金來(lái)源、資金分配的合理性和使用過(guò)程的合規(guī)性，同時(shí)對(duì)資金撥付和使用進(jìn)行審計(jì)，為提高重大突發(fā)公共事件處理和應(yīng)對(duì)能力，提升公共資金的使用效率，保障資金使用的合法法規(guī)做出了貢獻(xiàn)。但重大突發(fā)公共事件審計(jì)不同于一般的審計(jì)項(xiàng)目，在審計(jì)內(nèi)容、方法和程序上存在特殊性，所以應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件審計(jì)問(wèn)題進(jìn)行研究和規(guī)范，為實(shí)務(wù)工作者提供理論依據(jù)。國(guó)家審計(jì)在參與重大突發(fā)公共事件時(shí)，需要從哪些角度入手，如何開(kāi)展，是本文關(guān)注的問(wèn)題。突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)活動(dòng)可分為三個(gè)環(huán)節(jié)，一是預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，指建立健全應(yīng)急管理體系，做好預(yù)警工作和救援物資等儲(chǔ)備和保管工作;二是應(yīng)急處置與救援環(huán)節(jié)，即在事件發(fā)生后，進(jìn)行應(yīng)急處置，實(shí)施救援;三是事后恢復(fù)與重建環(huán)節(jié)，指恢復(fù)災(zāi)害疫情造成的損害，進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施等的恢復(fù)重建。由于不同的環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)內(nèi)容差異較大，國(guó)家審計(jì)也應(yīng)根據(jù)這幾個(gè)環(huán)節(jié)制定不同的審計(jì)策略和實(shí)施方案。

一、國(guó)家審計(jì)參與突發(fā)公共事件預(yù)防預(yù)警階段

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展，公共事件時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致應(yīng)急管理能力成為國(guó)家治理能力的重要組成部分，“十三五”規(guī)劃綱要對(duì)完善應(yīng)急管理能力做出了詳盡要求。我國(guó)已形成中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，中央和地方分類管理及分級(jí)負(fù)責(zé)，地方進(jìn)行屬地管理和實(shí)施的應(yīng)急管理體系。2018年3月，根據(jù)機(jī)構(gòu)改革要求，應(yīng)急管理部單獨(dú)成為一個(gè)部門，各省市依據(jù)要求也成立了各級(jí)應(yīng)急管理部門，其部門職責(zé)中對(duì)預(yù)防預(yù)警工作做出了詳盡的規(guī)范。

在突發(fā)事件發(fā)生前，如能夠進(jìn)行有效的應(yīng)急準(zhǔn)備，進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警，便可能防患于未然，所以在應(yīng)對(duì)過(guò)程中，應(yīng)以預(yù)防為主;對(duì)于切實(shí)不可預(yù)防的災(zāi)害，如地震等自然災(zāi)害，則應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急能力的提升和應(yīng)急物資和資金的儲(chǔ)備，在發(fā)生以后實(shí)施有效的救援和恢復(fù)重建，預(yù)防與應(yīng)對(duì)有效結(jié)合。建立有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系則可以對(duì)上述能力進(jìn)行評(píng)估，在盡可能減少災(zāi)情疫情等發(fā)生的同時(shí)，最大程度降低產(chǎn)生的損害，減少恢復(fù)重建成本。政府相關(guān)部門需根據(jù)災(zāi)情疫情等本身的性質(zhì)，評(píng)估可能產(chǎn)生的危害、程度和范圍，確定應(yīng)對(duì)措施。在國(guó)家建立的應(yīng)急體系中，各部門和各級(jí)政府各司其職。國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)制定總體應(yīng)急預(yù)案以及國(guó)家特別應(yīng)急預(yù)案;國(guó)家部委則根據(jù)國(guó)務(wù)院要求及各自職能，制定與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案?；鶎诱畱?yīng)依法依規(guī)，遵循上級(jí)政府的要求，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，制定本地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)符合法規(guī)，明確應(yīng)急管理的組織體系和職責(zé)，針對(duì)應(yīng)急事件的性質(zhì)、特點(diǎn)和可能的社會(huì)危害，制定處置程度、預(yù)防預(yù)警機(jī)制、救災(zāi)防疫保障措施及災(zāi)后恢復(fù)重建措施。各級(jí)政府財(cái)政還應(yīng)采取措施，保證應(yīng)急工作所需資金?？h級(jí)以上政府和有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)建立關(guān)于信息檢測(cè)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，形成檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)，確定檢測(cè)區(qū)域和檢測(cè)項(xiàng)目，根據(jù)這些信息對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)公共事件予以檢測(cè)，并有助于災(zāi)害具體情形的判斷和識(shí)別。作為重要的政府資產(chǎn)之一，公共儲(chǔ)備物資的充分儲(chǔ)備對(duì)應(yīng)急管理能力具有重要影響，所以在應(yīng)急預(yù)案體系中，必須包含此方面的內(nèi)容，對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要儲(chǔ)備物資生產(chǎn)、儲(chǔ)備、分配和調(diào)用等情況應(yīng)制定完善的制度并予以實(shí)施。

國(guó)家審計(jì)應(yīng)對(duì)各級(jí)政府的應(yīng)急管理工作進(jìn)行審計(jì)，促進(jìn)政府提高應(yīng)急管理能力。國(guó)家審計(jì)參與突發(fā)公共事件預(yù)防預(yù)警階段的主要職能應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下方面：關(guān)注應(yīng)急管理部的內(nèi)部管理情況;作為應(yīng)對(duì)主體，各級(jí)政府部門的應(yīng)對(duì)能力事關(guān)重大，因此要關(guān)注其工作開(kāi)展情況，檢查是否已經(jīng)制定完備的法律法規(guī)并執(zhí)行、在編制政府預(yù)算時(shí)是否考慮突發(fā)事件應(yīng)對(duì)成本、考慮非政府及民間組織參與突發(fā)事件的情形、政府機(jī)構(gòu)與非政府及民間組織之間的協(xié)作，以及對(duì)非營(yíng)利組織的外部監(jiān)督情況;關(guān)注具體突發(fā)事件發(fā)生后，承擔(dān)應(yīng)對(duì)責(zé)任的部門的應(yīng)對(duì)措施及管理能力。作為試點(diǎn)項(xiàng)目，汶川地震災(zāi)后重建跟蹤等項(xiàng)目雖已完成并取得成效，但經(jīng)過(guò)我們查看并整理相應(yīng)的審計(jì)公告，審計(jì)過(guò)程中并未從宏觀上評(píng)價(jià)政府及各職能部門的應(yīng)急管理能力和應(yīng)對(duì)情況，對(duì)于各職能部門之間、中央與地方政府在應(yīng)急管理方面的合作與協(xié)調(diào)也未進(jìn)行關(guān)注和評(píng)價(jià)。隨著國(guó)家應(yīng)急管理體系的逐步建立健全，審計(jì)機(jī)構(gòu)除了進(jìn)行災(zāi)害處置過(guò)程中的審計(jì)和災(zāi)后重建恢復(fù)跟蹤審計(jì)，也需要加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)急管理能力的審計(jì)和監(jiān)督，關(guān)注救災(zāi)物資儲(chǔ)備情況、應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施和能力的建設(shè)情況和應(yīng)急資源協(xié)調(diào)支持能力建設(shè)，保障公共安全體系的建立健全，促進(jìn)國(guó)家治理能力的提升。

突發(fā)事件的不可預(yù)測(cè)性對(duì)政府部門的應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)提出了更高的要求。我國(guó)突發(fā)事件高發(fā)，且呈現(xiàn)出多樣性和地區(qū)差異的特點(diǎn)。各級(jí)政府要加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理控制能力，也需要針對(duì)不同的緊急情況采取不同的應(yīng)急措施和救援政策。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)在制定審計(jì)計(jì)劃的過(guò)程中，需要考慮應(yīng)急管理的需要。國(guó)家審計(jì)參與突發(fā)公共事件預(yù)防預(yù)警階段審計(jì)工作應(yīng)作為一項(xiàng)常規(guī)審計(jì)內(nèi)容，在編制年度審計(jì)計(jì)劃時(shí)予以考慮，在對(duì)應(yīng)急管理部及地方政府進(jìn)行審計(jì)時(shí)，需要對(duì)其應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、準(zhǔn)備情況進(jìn)行審計(jì)。在常規(guī)事項(xiàng)審計(jì)如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、離任審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目中，也必須將應(yīng)急管理能力審計(jì)作為一個(gè)方面。同時(shí)對(duì)一些事關(guān)應(yīng)急管理的職能部門和地區(qū)政府部門，開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)，關(guān)注應(yīng)急資金的使用情況，對(duì)救災(zāi)物資儲(chǔ)備，應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各級(jí)政府和不同部門的應(yīng)急管理等進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，提出審計(jì)建議和整改要求。應(yīng)急準(zhǔn)備也包括資金的準(zhǔn)備，目前我國(guó)僅僅是在預(yù)算中保留1%-3%的預(yù)備費(fèi)，作為應(yīng)急財(cái)政資金，而沒(méi)有結(jié)合各個(gè)地方的實(shí)際情況，確定可能的預(yù)算資金。預(yù)備費(fèi)是眾多應(yīng)急資金來(lái)源中的第一道防線，有至關(guān)重要的作用。審計(jì)部門應(yīng)關(guān)注應(yīng)急資金的準(zhǔn)備情況，以免在重大突發(fā)事件發(fā)生以后，地方政府無(wú)力承擔(dān)巨額的應(yīng)急處置費(fèi)用。作為應(yīng)急管理的應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)之一，審計(jì)部門和人員應(yīng)對(duì)此有強(qiáng)烈的應(yīng)對(duì)意識(shí)，在日常工作中，業(yè)務(wù)培訓(xùn)和應(yīng)急演練必不可少。不同區(qū)域突發(fā)事件發(fā)生情況不同，造成審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)存在差異，所以也應(yīng)加強(qiáng)各審計(jì)機(jī)關(guān)之間的交流學(xué)習(xí)與經(jīng)驗(yàn)分享等，全方位提升審計(jì)機(jī)關(guān)突發(fā)公共事件審計(jì)的應(yīng)對(duì)能力。

二、國(guó)家審計(jì)參與突發(fā)公共事件應(yīng)急處置與救援階段

不同于一般的審計(jì)事項(xiàng)按照年度計(jì)劃執(zhí)行并完成，突發(fā)事件的發(fā)生無(wú)規(guī)律可循，導(dǎo)致應(yīng)急處置工作在地域、對(duì)象和行動(dòng)方案方面存在不確定性，而相應(yīng)的審計(jì)對(duì)象也存在不確定性，且無(wú)法像其他審計(jì)項(xiàng)目一樣充分計(jì)劃和準(zhǔn)備，審計(jì)過(guò)程中不僅僅涉及財(cái)產(chǎn)、物資等財(cái)務(wù)審計(jì)，更涉及應(yīng)急處置流程等具體業(yè)務(wù)活動(dòng)的審計(jì)，審計(jì)涉及的部門較多，范圍廣泛，情況變化多端且審計(jì)工作具有緊迫性。因此，在審計(jì)程序和內(nèi)容方面與一般審計(jì)項(xiàng)目存在較大差異。在突發(fā)公共事件發(fā)生后，審計(jì)機(jī)關(guān)需要迅速進(jìn)行審計(jì)準(zhǔn)備，簡(jiǎn)化審計(jì)程序，完成審計(jì)監(jiān)督任務(wù)。

（一）建立突發(fā)公共事件應(yīng)急處置與救援階段審計(jì)預(yù)案

不可預(yù)測(cè)是突發(fā)公共事件的重要特征，但其影響深遠(yuǎn)、涉及人員較多且資金耗費(fèi)巨大，不得不進(jìn)行預(yù)防應(yīng)對(duì)。國(guó)家審計(jì)部門已參與了汶川地震等重大突發(fā)事件審計(jì)，但項(xiàng)目具有一定的臨時(shí)性，無(wú)完善的制度體系，與依法審計(jì)的要求不符，影響審計(jì)效果的發(fā)揮。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，為了讓審計(jì)機(jī)關(guān)有效履職，必須要建立突發(fā)公共事件審計(jì)預(yù)案。首先，在政府制定突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案時(shí)，審計(jì)監(jiān)督也應(yīng)作為其中之一，作為預(yù)案中的重要監(jiān)督機(jī)制。其次，應(yīng)完善審計(jì)法規(guī)，制定突發(fā)公共事件審計(jì)程序和操作規(guī)程，對(duì)可能涉及的審計(jì)事項(xiàng)做出規(guī)范，如審計(jì)管理辦法、審計(jì)程序和方法、審計(jì)指南和底稿、報(bào)告等文書(shū)格式。應(yīng)充分利用審計(jì)人員的豐富經(jīng)驗(yàn)，將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)成理論。第三，在政府制定整體的突發(fā)公共事件審計(jì)預(yù)算時(shí)，應(yīng)考慮審計(jì)人員和經(jīng)費(fèi)保障情況。第四，突發(fā)公共事件應(yīng)急處置結(jié)束后，應(yīng)向社會(huì)公布審計(jì)情況及其審計(jì)結(jié)果，以便社會(huì)公眾監(jiān)督。為提高工作效率，有序開(kāi)展審計(jì)工作，應(yīng)成立應(yīng)急審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)置專門的部門負(fù)責(zé)制定審計(jì)工作方案，組織開(kāi)展審計(jì)工作。一旦突發(fā)事件發(fā)生后，即可迅速啟動(dòng)應(yīng)急審計(jì)預(yù)案，發(fā)出審計(jì)通知書(shū)，進(jìn)點(diǎn)開(kāi)展審計(jì)工作。

《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對(duì)提升各級(jí)政府的應(yīng)急管理能力發(fā)揮有效作用。為滿足實(shí)施審計(jì)業(yè)務(wù)的需要，根據(jù)審計(jì)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，審計(jì)部門也應(yīng)制定《重大突發(fā)性公共事項(xiàng)審計(jì)應(yīng)急預(yù)案》，對(duì)應(yīng)急審計(jì)的啟動(dòng)條件、各級(jí)審計(jì)部門對(duì)審計(jì)資源的調(diào)度權(quán)限、審計(jì)主體的組織方式、審計(jì)客體的范圍、審計(jì)目標(biāo)及審計(jì)實(shí)施程序、審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用等方面進(jìn)行規(guī)范。經(jīng)過(guò)實(shí)施2008年汶川地震及2012年玉樹(shù)地震等重大突發(fā)公共事件審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)部門已經(jīng)探索對(duì)重大突發(fā)公共事件實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)基于此類項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，建立審計(jì)預(yù)案。在制定審計(jì)預(yù)案的過(guò)程中，應(yīng)廣泛征求參與過(guò)突發(fā)公共事件審計(jì)的部門和人員的意見(jiàn)，對(duì)他們進(jìn)行訪談，邀請(qǐng)應(yīng)急管理部等相關(guān)部門的人員進(jìn)行論證。

（二）突發(fā)公共事件應(yīng)急處置與救援階段審計(jì)的特殊性

突發(fā)公共事件審計(jì)的特殊性主要體現(xiàn)在審計(jì)目標(biāo)、程序和理念方面。任何審計(jì)活動(dòng)中，審計(jì)目標(biāo)均具有統(tǒng)領(lǐng)作用。從審計(jì)計(jì)劃應(yīng)圍繞審計(jì)目標(biāo)進(jìn)行編制，審計(jì)方案的制定和實(shí)施也要以完成審計(jì)目標(biāo)為目的，最終審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用也應(yīng)該以是否完成審計(jì)目標(biāo)作為考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。不同于一般項(xiàng)目中審計(jì)目標(biāo)的確定性和唯一性，在突發(fā)公共事件審計(jì)中，審計(jì)目標(biāo)因突發(fā)事件本身和其發(fā)展階段而異，應(yīng)急處置活動(dòng)因事件的發(fā)展階段而異，審計(jì)目標(biāo)也因此需要不斷調(diào)整。因此，需要根據(jù)具體的審計(jì)對(duì)象，確定審計(jì)目標(biāo)。突發(fā)公共事件審計(jì)因事項(xiàng)特殊、時(shí)間緊迫具有特殊性。缺乏事前周密的計(jì)劃，無(wú)法實(shí)施審前調(diào)查，無(wú)具體的審計(jì)實(shí)施方案。審計(jì)通知和實(shí)施審計(jì)日期間隔較短，被審計(jì)單位沒(méi)有足夠的時(shí)間準(zhǔn)備，審計(jì)人員一般由多個(gè)部門臨時(shí)抽調(diào)組成，審計(jì)報(bào)告征求意見(jiàn)反饋時(shí)間短。另外，突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)過(guò)程中，思路和理念需要轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)在于防患于未然，審計(jì)過(guò)程中整改應(yīng)是常態(tài)。

（三）突發(fā)公共事件應(yīng)急處置與救援階段審計(jì)中的難點(diǎn)問(wèn)題

審計(jì)證據(jù)可以是實(shí)物形態(tài)，也可以是口頭和書(shū)面形態(tài)，是證明審計(jì)事實(shí)、形成審計(jì)結(jié)論的依據(jù)。審計(jì)證據(jù)的獲取程序可以有檢查、計(jì)算、監(jiān)盤、函證、觀察、分析等。在突發(fā)公共事件審計(jì)中，很難獲得具有較高佐證力的實(shí)物證據(jù)和書(shū)面證據(jù)，而獲取證據(jù)的過(guò)程也會(huì)耗費(fèi)被審計(jì)單位較多的時(shí)間和精力，如對(duì)實(shí)物證據(jù)的獲取一般是進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)盤點(diǎn)，但在突發(fā)事件發(fā)生后，物資的流轉(zhuǎn)數(shù)量大、速度快，要完成對(duì)物資的監(jiān)盤等工作存在難度。如果按照一般審計(jì)項(xiàng)目的要求獲取審計(jì)證據(jù)，則在應(yīng)急管理過(guò)程中不太可能實(shí)現(xiàn)。但如果僅依賴于較容易獲得的口頭證據(jù)和觀察到的環(huán)境證據(jù)，此類證據(jù)的可靠性又比較差。審計(jì)人員需要在效率性和可靠性之間進(jìn)行權(quán)衡。由于審計(jì)任務(wù)的緊迫性，突發(fā)公共事件審計(jì)中無(wú)法按照常規(guī)的審計(jì)規(guī)范實(shí)施，導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量無(wú)法保證，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高。跟蹤審計(jì)中特殊事項(xiàng)和情況較多，而審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏導(dǎo)致難以對(duì)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行定性。業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)是重要的激勵(lì)機(jī)制，在實(shí)施跟蹤審計(jì)時(shí)，若以常規(guī)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題數(shù)量和查出違規(guī)金額作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，則可能導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制失效，因?yàn)楦檶徲?jì)的存在導(dǎo)致問(wèn)題在萌芽階段就被消滅，上述兩個(gè)指標(biāo)無(wú)法體現(xiàn)審計(jì)的預(yù)防功能，不能有效激勵(lì)審計(jì)人員。

（四）突發(fā)公共事件應(yīng)急處置與救援階段的審計(jì)內(nèi)容

突發(fā)公共事件類型較多，涉及的應(yīng)對(duì)活動(dòng)也存在較大差異，因此在確定審計(jì)內(nèi)容時(shí)，應(yīng)根據(jù)事件類型有的放矢。以自然災(zāi)害事件為例，應(yīng)急處置階段的審計(jì)內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：（1）災(zāi)害造成損失情況的評(píng)估和核實(shí)。這也是后續(xù)科學(xué)救災(zāi)、合理配置救援力量、分配救災(zāi)款和物資的依據(jù)。災(zāi)害的發(fā)生往往會(huì)導(dǎo)致交通、信息傳播渠道的中斷，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注各地方政府是否存在低估或夸大災(zāi)情的情況。應(yīng)實(shí)施實(shí)地查看程序，對(duì)上報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，檢查上報(bào)所依賴的原始數(shù)據(jù)及依據(jù)，關(guān)注地方政府是否存在虛報(bào)受災(zāi)損失而牟利的情形。（2）救災(zāi)防疫資金和物資的籌集、分配、管控、使用及保管情況。首先，全面核實(shí)并掌握政府財(cái)政資金撥款和捐款捐物情況，災(zāi)害發(fā)生后，一旦啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，公共儲(chǔ)備物資會(huì)被運(yùn)輸至災(zāi)區(qū)，各級(jí)政府財(cái)政部門也會(huì)撥付救援資金至受災(zāi)區(qū)，社會(huì)捐助和國(guó)際援助的款物也會(huì)以各種渠道匯集至災(zāi)區(qū)，審計(jì)部門需要全面掌握此類資金和物資的撥付情況。對(duì)于救災(zāi)物資的采購(gòu)，是否做到了符合當(dāng)時(shí)情形要求的詢價(jià)比價(jià)，有無(wú)質(zhì)量不符合要求的采購(gòu)，有無(wú)通過(guò)采購(gòu)向相關(guān)方輸送利益、有無(wú)采購(gòu)物資不符合要求被閑置等違規(guī)情形。對(duì)于募捐物資，需要審查民間組織是否具備開(kāi)展募捐的資質(zhì)，有無(wú)存在違規(guī)開(kāi)展募捐活動(dòng)，募捐過(guò)程中收取管理費(fèi)是否符合規(guī)定等。其次，對(duì)救災(zāi)物資的管理，核實(shí)涉及救災(zāi)物資管理的部門是否建立了救災(zāi)資金和物資管理制度，災(zāi)害發(fā)生時(shí)可能難以建立完備的規(guī)章制度，但也應(yīng)建立高效和規(guī)范的業(yè)務(wù)流程，防止救災(zāi)款物閑置、挪用、冒領(lǐng)等情形的發(fā)生。也要落實(shí)管理部門流程的執(zhí)行情況，對(duì)救災(zāi)物資的收發(fā)是否建立規(guī)范的臺(tái)賬，保管救災(zāi)物資的人員、環(huán)境和條件是否符合規(guī)范，儲(chǔ)存物資是否能夠妥善保管，比如藥品等需要特殊儲(chǔ)存和保管的物資，若不能妥善保管，則存在毀損風(fēng)險(xiǎn)。檢查救災(zāi)物資和資金的撥付情況，是否存在撥付不及時(shí)和不符合救災(zāi)需要等情形。審計(jì)人員應(yīng)通過(guò)查看財(cái)務(wù)、倉(cāng)庫(kù)的會(huì)計(jì)資料、實(shí)地檢查盤點(diǎn)、走訪核實(shí)、調(diào)研、關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情等方式進(jìn)行核實(shí)。第三，救災(zāi)物資和資金的使用是否合規(guī)合理，是否存在虛報(bào)冒領(lǐng)救災(zāi)款物的情形。同時(shí)也要關(guān)注救災(zāi)物資的使用效益，是否存在款物被浪費(fèi)、閑置、過(guò)期等問(wèn)題，以及資金的使用是否發(fā)揮應(yīng)有的作用。（3）救災(zāi)防疫政策是否有效政策的貫徹，實(shí)施效果是否不打折扣，次生災(zāi)害有無(wú)有效預(yù)防等方面。在自然災(zāi)害發(fā)生后，國(guó)家會(huì)出臺(tái)一系列的救災(zāi)政策，涉及救助、安置、重建等各個(gè)方面，而這些救災(zāi)政策能否有效落實(shí)，依賴于各部門和基層政府的貫徹執(zhí)行情況。在執(zhí)行審計(jì)程序時(shí)，為得到更為真實(shí)的審計(jì)證據(jù)，應(yīng)通過(guò)實(shí)地檢查、入戶走訪及發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等方式，重點(diǎn)關(guān)注救災(zāi)政策是否符合實(shí)際需要，根據(jù)實(shí)際證據(jù)判斷政策制定是否科學(xué)，實(shí)施中是否存在制定初衷與落實(shí)效果相悖的情形，若有此類情況，應(yīng)及時(shí)向政策制定部門予以反饋，及時(shí)進(jìn)行糾偏。救災(zāi)政策在各個(gè)地區(qū)執(zhí)行是否公平，防止因政策執(zhí)行不一致引發(fā)社會(huì)群體性事件。

突發(fā)公共事件審計(jì)一般時(shí)間緊，任務(wù)重，不能按部就班，需要在方式方法方面進(jìn)行創(chuàng)新，提高工作效率，尤其是需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)，擴(kuò)大數(shù)據(jù)信息的采集，在增加業(yè)務(wù)覆蓋面的同時(shí)，也能有的放矢，重點(diǎn)突出。在審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，除了糾錯(cuò)和整改以外，也應(yīng)對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)予以推廣，對(duì)實(shí)際存在的困難問(wèn)題進(jìn)行反映，以便審計(jì)能夠有助于實(shí)際問(wèn)題的解決。

三、國(guó)家審計(jì)參與突發(fā)公共事件恢復(fù)重建階段

突發(fā)事件發(fā)生以后，往往會(huì)造成財(cái)產(chǎn)的損失、公共基礎(chǔ)設(shè)施的破壞等，需要進(jìn)行恢復(fù)重建。與一般項(xiàng)目審計(jì)不同，突發(fā)公共事件恢復(fù)重建項(xiàng)目需要進(jìn)行跟蹤審計(jì)，審計(jì)參與整個(gè)重建恢復(fù)過(guò)程?；謴?fù)重建跟蹤審計(jì)在審計(jì)時(shí)間、方式、內(nèi)容、作用與風(fēng)險(xiǎn)方面與一般審計(jì)項(xiàng)目都存在差異。突發(fā)事件跟蹤審計(jì)在項(xiàng)目開(kāi)始時(shí)即介入，根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)展情況進(jìn)行多次審計(jì);審計(jì)過(guò)程中注重現(xiàn)場(chǎng)觀察和檢查，獲取直接的審計(jì)證據(jù)，審計(jì)工作分散在各個(gè)階段;工程施工的各個(gè)環(huán)節(jié)，從項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)及批復(fù)到工程實(shí)施及驗(yàn)收，都是審計(jì)對(duì)象;審計(jì)的作用也不僅僅是降低工程造價(jià)，而是要規(guī)范工程管理、防止舞弊造假、提高工程質(zhì)量、節(jié)約工程成本，與一般事后審計(jì)相比，可以減少亡羊補(bǔ)牢的缺陷，能夠提高資源利用效率。百聞不如一見(jiàn)，跟蹤審計(jì)因?yàn)槟苓M(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)過(guò)程中的觀察觀測(cè)，從而提高審計(jì)證據(jù)的鑒證力度，降低審計(jì)人員被審計(jì)單位蒙蔽的概率;同時(shí)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，能夠及時(shí)進(jìn)行糾正，在造成損失、形成事實(shí)前便可以要求被審計(jì)單位進(jìn)行整改，能更好地發(fā)揮審計(jì)的功能，達(dá)到審計(jì)目的。

跟蹤審計(jì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)：審計(jì)范圍廣，不僅僅涉及工程項(xiàng)目的投資和竣工決算，也涉及環(huán)境保護(hù)、民生項(xiàng)目等各方面，建設(shè)資金涉及的管理鏈條更長(zhǎng)，審計(jì)對(duì)象更為復(fù)雜，公眾的關(guān)注程度較高，可能會(huì)增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn);跟蹤審計(jì)綜合性超出常規(guī)項(xiàng)目，業(yè)務(wù)范圍廣，項(xiàng)目金額大，事無(wú)巨細(xì)均需關(guān)注，只有經(jīng)驗(yàn)較為豐富的審計(jì)人員才能勝任，審計(jì)人員安排不當(dāng)則會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn);在跟蹤審計(jì)過(guò)程中，由于審計(jì)參與的經(jīng)常性，導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督中審計(jì)人員會(huì)向項(xiàng)目管理人員提出較多的審計(jì)建議，糾正被審計(jì)單位的行為，審計(jì)建議和管理決策可能同時(shí)影響最終的結(jié)果，導(dǎo)致審計(jì)責(zé)任和管理責(zé)任難以劃分的風(fēng)險(xiǎn);跟蹤審計(jì)過(guò)程中，由于涉及面廣，增加了審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)周期，而且面臨較為復(fù)雜的審計(jì)環(huán)境，可能會(huì)增加審計(jì)成本;目前跟蹤審計(jì)尚未制定完善的制度，也缺乏相應(yīng)的操作指南規(guī)范審計(jì)程序與行為，審計(jì)依據(jù)不足，導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)加大。囿于項(xiàng)目本身業(yè)務(wù)龐雜，建設(shè)過(guò)程中的不確定性，導(dǎo)致無(wú)法確定單一的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，標(biāo)準(zhǔn)的缺失一方面使得審計(jì)人員執(zhí)行業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一性，判斷標(biāo)準(zhǔn)莫衷一是，另一方面也會(huì)引起被審計(jì)單位的質(zhì)疑，這些都會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)。

進(jìn)行災(zāi)后恢復(fù)與重建跟蹤審計(jì)，要求審計(jì)師不僅具有財(cái)務(wù)審計(jì)相關(guān)的知識(shí)，還需要具備工程施工與建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、公共安全、惠民政策等相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。目前審計(jì)機(jī)構(gòu)的人員專業(yè)背景和知識(shí)結(jié)構(gòu)很難獨(dú)立有效地完成該項(xiàng)工作。因此，在開(kāi)展項(xiàng)目前，審計(jì)部門在確定審計(jì)人員配置時(shí)，就要考慮和分析現(xiàn)有的狀況和實(shí)際的需要，對(duì)確實(shí)不具備能力的專業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)聘請(qǐng)相應(yīng)的外部專家，或聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)完成此項(xiàng)工作，以避免因?qū)徲?jì)人員能力問(wèn)題而造成的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。作為一項(xiàng)新的業(yè)務(wù)類型，審計(jì)部門和人員的認(rèn)識(shí)需要突破，審計(jì)方法的應(yīng)用也應(yīng)有所創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，唯有如此，才能更好地發(fā)揮審計(jì)的實(shí)時(shí)監(jiān)督作用。根據(jù)審計(jì)署公告的跟蹤審計(jì)結(jié)果公告，審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題較多，金額較大，但由于審計(jì)的介入，在公告結(jié)果梳理中可以發(fā)現(xiàn)，后期違規(guī)事項(xiàng)明顯減少，說(shuō)明審計(jì)是有效果的，此類業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)進(jìn)一步梳理和總結(jié)，上升至理論高度。

四、完善重大突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的對(duì)策

（一）健全突發(fā)公共事件審計(jì)相關(guān)法律

審計(jì)參與突發(fā)公共事件需要法制的保障，盡管關(guān)于應(yīng)急管理的法律法規(guī)已經(jīng)較多，但該部分法規(guī)還不能直接作為進(jìn)行審計(jì)的依據(jù)，沒(méi)有以法規(guī)形式明確審計(jì)參與的權(quán)威性。審計(jì)署自成立以來(lái)尚未發(fā)布專門的準(zhǔn)則和指南來(lái)規(guī)范突發(fā)公共事件審計(jì)。審計(jì)工作自身的權(quán)威性對(duì)審計(jì)效果影響極大，有法可依便是解決此問(wèn)題的關(guān)鍵。完善的法律法規(guī)能夠?yàn)樘岣邔徲?jì)機(jī)關(guān)應(yīng)急處理能力提供制度保障。在制定突發(fā)公共事件審計(jì)法規(guī)時(shí)，針對(duì)審計(jì)由誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)、立項(xiàng)方式和程序及審計(jì)人員的分配等組織問(wèn)題，同時(shí)明確審計(jì)方法的具體應(yīng)用，審計(jì)程序的組織實(shí)施，審計(jì)證據(jù)的有效獲取等具體實(shí)施問(wèn)題，最后對(duì)審計(jì)結(jié)果及應(yīng)用，包括審計(jì)報(bào)告、審計(jì)移送及審計(jì)檔案保管等方面逐一進(jìn)行規(guī)范。

（二）開(kāi)展突發(fā)公共事件審計(jì)的理論研究

從首次實(shí)施此類業(yè)務(wù)算起，突發(fā)公共事件審計(jì)僅是起步階段，理論研究工作遠(yuǎn)滯后于業(yè)務(wù)實(shí)踐，造成實(shí)踐中缺乏理論依據(jù)，無(wú)法提供有效的指導(dǎo)。為建立和完善突發(fā)公共事件審計(jì)的程序和審計(jì)規(guī)范，為審計(jì)人員提供切實(shí)可行的工作標(biāo)準(zhǔn)，降低審計(jì)實(shí)施過(guò)程中隨意性，提高審計(jì)人員實(shí)施此類業(yè)務(wù)的能力。與其他公共管理活動(dòng)相比，突發(fā)事件發(fā)生過(guò)程的持續(xù)時(shí)間較短、過(guò)程一旦完成，相關(guān)過(guò)程資料容易消失。這也就決定了審計(jì)參與的方式、審計(jì)過(guò)程中的要點(diǎn)、審計(jì)實(shí)施的程序、審計(jì)應(yīng)用的方法等異于常規(guī)審計(jì)項(xiàng)目。因此，為能夠更好地應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件審計(jì)，審計(jì)部門應(yīng)總結(jié)已經(jīng)完成的審計(jì)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)系理論界人士，研究公共突發(fā)事件審計(jì)方法，編制可供實(shí)務(wù)界人士參考的審計(jì)指南，提審計(jì)業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化，進(jìn)而增加可操作性和工作效率。無(wú)論是應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)處置還是災(zāi)后重建跟蹤審計(jì)，都具有自身的特點(diǎn)，需要根據(jù)這些特點(diǎn)確定各個(gè)環(huán)節(jié)的審計(jì)重點(diǎn)。世界審計(jì)組織研究發(fā)現(xiàn)，審計(jì)部門參與公共突發(fā)事件審計(jì)，能夠有效降低事件的負(fù)面影響，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力。這一組織陸續(xù)編制了《備災(zāi)審計(jì)》《救災(zāi)援助審計(jì)》等相關(guān)的審計(jì)指南，我國(guó)審計(jì)部門也應(yīng)借鑒和參考。

（三）加強(qiáng)突發(fā)公共事件審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)

突發(fā)公共事件審計(jì)涉及的業(yè)務(wù)范圍廣，且部分業(yè)務(wù)涉及專業(yè)領(lǐng)域，需要審計(jì)人員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，審計(jì)團(tuán)隊(duì)的專業(yè)背景應(yīng)該綜合化，因此在人才隊(duì)伍建設(shè)中，應(yīng)注重各個(gè)學(xué)科背景人才的儲(chǔ)備。在審計(jì)人員日常業(yè)務(wù)培訓(xùn)中，應(yīng)對(duì)該部分內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)化。同時(shí)應(yīng)組織理論界和實(shí)務(wù)界的專家，制定一套具有可操作性的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。在制定過(guò)程中，要考慮突發(fā)公共事件審計(jì)的特殊性，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)兼顧定性評(píng)價(jià)指標(biāo)和定量評(píng)價(jià)指標(biāo)。由于突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)在業(yè)務(wù)過(guò)程中進(jìn)行，所以應(yīng)將審計(jì)建議減少的損失金額等也納入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中。

（四）推動(dòng)新型技術(shù)在突發(fā)公共事件審計(jì)中的應(yīng)用

重大突發(fā)事件審計(jì)對(duì)時(shí)效性和效率性的要求極高，僅采用常規(guī)的審計(jì)技術(shù)可能無(wú)法滿足需要。在審計(jì)中應(yīng)借鑒國(guó)際公共部門審計(jì)機(jī)構(gòu)，將遙感系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)及相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)用于突發(fā)公共事件審計(jì)，利用人工智能及區(qū)塊鏈等技術(shù)進(jìn)行審計(jì)，提高審計(jì)的覆蓋面和效率。政府部門也應(yīng)加強(qiáng)信息的共享，以減輕基層組織信息上報(bào)壓力，減少因同時(shí)向不同部門上報(bào)信息造成的人力物力浪費(fèi)和信息滯后問(wèn)題，信息共享一方面可以加強(qiáng)事件應(yīng)對(duì)的效率，同時(shí)也能提高審計(jì)工作的效率。應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息傳播特征，審計(jì)中應(yīng)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情信息監(jiān)測(cè)審計(jì)，利用網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)等技術(shù)，采集輿情信息，并進(jìn)行審計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)審計(jì)問(wèn)題和線索。同時(shí)也應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)及時(shí)發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告，回應(yīng)社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)審計(jì)工作的震懾力，提高公共部門的公信力。

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