闞四進(jìn)

在研判國外政情時(shí)，各國政府首腦及其主要輔政機(jī)構(gòu)是觀察者應(yīng)該密切關(guān)注的對象。國策由此而定，政令由此而出，與別國的關(guān)系也由此而決定和執(zhí)行。在主要西方國家，這些機(jī)構(gòu)和官員的設(shè)置和職責(zé)有相似之處，但也各有特點(diǎn)。本文擬對日本首相官邸及其主要參謀輔政機(jī)構(gòu)予以分析介紹。

日本首相及其官邸的地位

1947年5月，日本開始實(shí)施現(xiàn)行《日本國憲法》。根據(jù)憲法，日本實(shí)行君主立憲的資本主義代議民主制，以立法、司法、行政三權(quán)分立為基礎(chǔ)建立議會(huì)內(nèi)閣制。天皇是“日本和日本國民統(tǒng)合的象征”，國會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和惟一立法機(jī)關(guān)。內(nèi)閣則是最高行政機(jī)構(gòu)，是中央政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)核心，由內(nèi)閣總理大臣（也稱首相）和其他國務(wù)大臣組成，所有內(nèi)閣成員必須是文職人員。內(nèi)閣控制和協(xié)調(diào)中央行政機(jī)構(gòu)，授權(quán)這些部門執(zhí)行和管理中央政府的日常事務(wù)。一切重要決策均由內(nèi)閣制定和執(zhí)行，對國會(huì)負(fù)責(zé)，與國會(huì)共擔(dān)國事。

首相是日本的最高行政首腦和內(nèi)閣的首長，由國會(huì)提名，經(jīng)國會(huì)選舉產(chǎn)生，由天皇任命。首相有權(quán)任命國務(wù)大臣組成內(nèi)閣，其中半數(shù)以上必須從國會(huì)議員中選任。戰(zhàn)后以來，日本歷屆內(nèi)閣的大部分成員都是由占國會(huì)多數(shù)議席的政黨（執(zhí)政黨）議員組成，該黨領(lǐng)袖出任首相。首相主持閣議，行使其職權(quán)控制和指導(dǎo)內(nèi)閣各機(jī)構(gòu)工作。

首相的辦公地點(diǎn)被稱為“首相官邸”或“總理官邸”。由于被命名為官邸的處所在日本僅此一地，所以也常簡稱“官邸”。官邸只是首相的辦公室，首相并不在此處居住。首相的住所是“首相公邸”，位于官邸旁邊。除首相外，參眾兩院正副議長、國務(wù)大臣、最高法院大法官、檢察總長、審計(jì)長等都可以免費(fèi)使用國家預(yù)算范圍內(nèi)的公邸，離職后需在20日內(nèi)交還公邸。

舊的首相官邸建成于1929年關(guān)東大地震后，當(dāng)時(shí)稱為“首相官舍”。該官邸使用了73年，有42位首相先后在此辦公。因年久失修、設(shè)施陳舊，無法適應(yīng)當(dāng)今行政管理中樞的要求，1999年5月小淵惠三內(nèi)閣時(shí)期開工建設(shè)新官邸，2002年4月小泉純一郎內(nèi)閣啟用。舊官邸則因其歷史文化價(jià)值而被保護(hù)起來，并被改造為前述的“首相公邸”。公邸除具有居住功能外，還設(shè)有會(huì)客廳、茶室等招待外國賓客的設(shè)施。

新舊首相官邸相距不遠(yuǎn)，設(shè)施卻有天壤之別。新官邸在建筑上突出日本傳統(tǒng)的“木”“石”“和紙”“土（墻壁）”等建筑風(fēng)格，新穎內(nèi)斂，簡約優(yōu)雅，無論是外觀還是內(nèi)飾，都融入了日本的傳統(tǒng)文化和建筑風(fēng)格，地上五層，地下一層，具有辦公、迎賓、會(huì)見記者和處置危機(jī)等功能。首相、副首相和內(nèi)閣官房長官等高官辦公室均在五層。官邸實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制，由日本警視廳首相官邸警備隊(duì)負(fù)責(zé)警備，周邊道路由警視廳機(jī)動(dòng)隊(duì)負(fù)責(zé)輪流巡邏。新首相官邸科技含量極高，擁有先進(jìn)的信息通訊系統(tǒng)、太陽能發(fā)電設(shè)備、雨水再利用系統(tǒng)等，抗震等級也是目前日本最高的。還有兩個(gè)直升機(jī)停機(jī)坪，一個(gè)設(shè)在樓頂，另一個(gè)是備用設(shè)施，在官邸樓前的水池景觀處，需要時(shí)把水抽干就可作臨時(shí)停機(jī)坪。據(jù)稱，這個(gè)停降直升機(jī)的設(shè)計(jì)靈感來源于美國白宮。

內(nèi)閣與主要輔政機(jī)構(gòu)

首相作為日本的最高行政首腦，是內(nèi)閣的首長，有權(quán)任免內(nèi)閣機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督內(nèi)閣機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。內(nèi)閣機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)就是輔助首相，協(xié)助政府工作，承上啟下，審理有關(guān)提交內(nèi)閣進(jìn)行決策的事項(xiàng)。內(nèi)閣機(jī)構(gòu)包括：內(nèi)閣官房、內(nèi)閣府、內(nèi)閣法制局、人事院、復(fù)興廳、總務(wù)省、法務(wù)省、外務(wù)省、財(cái)務(wù)省、文部科學(xué)省、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、環(huán)境省、防衛(wèi)省等。這些內(nèi)閣機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人被稱為大臣或長官，相當(dāng)于其他國家政府各部的部長。

其中，內(nèi)閣官房類似于政府的總秘書處或辦公廳，是直接輔佐首相開展工作的綜合部門和重要機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)包括：主管首相官邸的日常事務(wù)，整理閣議事項(xiàng)，上傳下達(dá)有關(guān)政策，調(diào)查搜集國內(nèi)外情報(bào)，研究審議內(nèi)外政策，為首相決策提供依據(jù)，對內(nèi)閣施政進(jìn)行整合與調(diào)整，協(xié)調(diào)首相與國會(huì)、與內(nèi)閣各省廳以及各省廳之間的關(guān)系。內(nèi)閣官房設(shè)有內(nèi)閣總務(wù)官室、國家安全保障局、內(nèi)閣宣傳室、內(nèi)閣情報(bào)調(diào)查室、內(nèi)閣網(wǎng)絡(luò)安全中心、內(nèi)閣危機(jī)管理室、內(nèi)閣人事局等。

內(nèi)閣官房設(shè)官房長官一名，一般由首相親信擔(dān)任，統(tǒng)轄內(nèi)閣官房的具體事務(wù)，有權(quán)任命副長官、總務(wù)官、秘書官、情報(bào)官等。內(nèi)閣官房長官是內(nèi)閣中掌握實(shí)權(quán)的角色，是實(shí)際上的“二把手”，被稱為“內(nèi)閣大管家”“首相賢內(nèi)助”。首相組織新一屆內(nèi)閣時(shí)，一般先任命內(nèi)閣官房長官，作為參謀協(xié)助其完成組閣。內(nèi)閣官房長官還是政府發(fā)言人，承擔(dān)發(fā)布和介紹首相重大決策的職責(zé)。在遇到突發(fā)危機(jī)時(shí)，內(nèi)閣官房長官又成為“救火隊(duì)員”，協(xié)助首相通過閣議、國家安全保障會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議等決策機(jī)制應(yīng)對危機(jī)。首相出國訪問，或因故不能管理國家時(shí)，可指命內(nèi)閣官房長官代理行使職權(quán)。

內(nèi)閣官房長官位高權(quán)重，是內(nèi)閣中最重要的閣僚之一，經(jīng)過這個(gè)職位的歷練，知名度和影響力都會(huì)提升，為今后積累重要的政治資歷。菅義偉就是在安倍晉三內(nèi)閣官房長官的職位上當(dāng)選首相的。而大平正芳、竹下登、小淵惠三、福田康夫、安倍晉三等出任首相前，都曾擔(dān)任過內(nèi)閣官房長官。內(nèi)閣官房的權(quán)力總體上在擴(kuò)大，內(nèi)閣官房的官員數(shù)量一直增加。

2021年6月10日，菅義偉佩戴口罩并以社交距離進(jìn)入首相官邸。

內(nèi)閣府，其前身成立于1949年，2001年中央省廳重組時(shí)，為加強(qiáng)首相的政策決定力和領(lǐng)導(dǎo)力，強(qiáng)化各省廳的橫向溝通，使內(nèi)閣的政策統(tǒng)一，將經(jīng)濟(jì)企劃廳、沖繩開發(fā)廳、總務(wù)廳、科學(xué)技術(shù)廳、國土廳合并改組為現(xiàn)在的內(nèi)閣府。其主要職責(zé)是協(xié)助首相綜合調(diào)整內(nèi)閣機(jī)構(gòu)的施政，強(qiáng)化內(nèi)閣的政策執(zhí)行力，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)財(cái)政、科學(xué)技術(shù)、防災(zāi)、沖繩及北方政策、共生社會(huì)、原子能利用、國民生活、公共安全、宏觀政策等工作。對無國務(wù)大臣負(fù)責(zé)的內(nèi)閣重要事務(wù)，可設(shè)立內(nèi)閣府特命擔(dān)當(dāng)大臣負(fù)責(zé)。根據(jù)《內(nèi)閣府設(shè)置法》規(guī)定，沖繩及北方政策擔(dān)當(dāng)、金融擔(dān)當(dāng)、消費(fèi)者和食品安全擔(dān)當(dāng)三名大臣為每屆內(nèi)閣必須設(shè)立的職務(wù)，其他則根據(jù)一定時(shí)期的國政要事設(shè)立，人數(shù)不限。內(nèi)閣府和各省廳委共同組成中央省廳，但內(nèi)閣府由首相直接領(lǐng)導(dǎo)，比其他省廳委高出一個(gè)級別。內(nèi)閣府的設(shè)立起到了增強(qiáng)輔佐能力、強(qiáng)化首相法定權(quán)限的作用。

人事院是管理人事行政的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，主持政府公務(wù)員的考試、晉升、任免，決定公務(wù)員的職級、薪俸等。人事院由人事官組成人事會(huì)議，人事官不受內(nèi)閣更迭的影響，保持相對穩(wěn)定性。

值得注意的是，為加強(qiáng)首相官邸對人事布局的戰(zhàn)略主導(dǎo)，2014年4月，國會(huì)通過國家公務(wù)員制度改革關(guān)聯(lián)法案，在內(nèi)閣官房下設(shè)內(nèi)閣人事局，由內(nèi)閣官房副長官擔(dān)任，統(tǒng)管政府各省廳600多名副司局級以上官員。這些政府要職的升遷調(diào)動(dòng)直接由首相官邸掌控，先經(jīng)首相和內(nèi)閣官房長官選定，再與相關(guān)國務(wù)大臣最后商定。內(nèi)閣人事局除統(tǒng)一管理干部人事外，也全面接管由人事院和總務(wù)省負(fù)責(zé)的公務(wù)員錄取考試、研修、新設(shè)和廢除機(jī)構(gòu)及編制控制等人事行政事務(wù)。內(nèi)閣人事局的設(shè)立，對高級官員形成了無形壓力，使其必須與首相的決策方向保持一致，否則無法升遷，甚至可能被調(diào)離。

影子助手——首相輔佐官

除上述主要輔政機(jī)構(gòu)，還有一個(gè)不容忽視的輔政角色，就是首相輔佐官。首相輔佐官“在首相的影子下工作”，被視為“影子助手”，作為重要智囊在官邸輔助首相的工作，承擔(dān)首相和內(nèi)閣的顧問任務(wù)，在幕后出謀劃策，協(xié)助首相應(yīng)對從國家安全、外交事務(wù)、經(jīng)濟(jì)振興，到健康醫(yī)療、科技創(chuàng)新、地方發(fā)展、教育與少子化等重大課題。他們甚至比一般閣僚更了解首相的意圖，既是首相的參謀，還是首相的公關(guān)顧問和新聞官，也是重要秘密的保守者。首相輔佐官有權(quán)參加內(nèi)閣重大會(huì)議，例如2013年為強(qiáng)化首相權(quán)力而設(shè)立了國家安全保障會(huì)議，這是日本國家安全的重要咨詢和決策機(jī)構(gòu)，出席人員包括首相、副首相、內(nèi)閣官房長官、外務(wù)大臣、防衛(wèi)大臣等國家安全委員會(huì)成員。首相輔佐官雖然不是正式成員，但也負(fù)有國家安全保障責(zé)任，故可以參加會(huì)議，負(fù)責(zé)協(xié)助首相協(xié)調(diào)外務(wù)省和防衛(wèi)省，統(tǒng)轄外交和防衛(wèi)政策。

首相輔佐官一般有三至五人，多來自眾議院或參議院，與國會(huì)、中央省廳保持著密切聯(lián)系，熟悉其運(yùn)作和相關(guān)政策。因其特殊的身份，首相任命輔佐官受到外界的高度關(guān)注。他們雖鮮有拋頭露面，不能透露工作內(nèi)幕，但一舉一動(dòng)昭示著日本內(nèi)政外交的動(dòng)向。安倍內(nèi)閣時(shí)期，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省出身的首相輔佐官今井尚哉對“安倍外交”產(chǎn)生了很大影響，在某些方面的影響力甚至超過了外務(wù)省?，F(xiàn)任首相菅義偉有三位首相輔佐官，分別是負(fù)責(zé)國家安全保障政策的木原稔，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)和外交政策的阿達(dá)雅志，負(fù)責(zé)社會(huì)資本完善、地方創(chuàng)生、健康醫(yī)療、科技創(chuàng)新等政策的和泉洋人。其中，木原稔、和泉洋人曾是安倍內(nèi)閣的輔佐官。新任命的輔佐官阿達(dá)雅志接替了今井尚哉，他將在外交上繼續(xù)發(fā)揮顯著的作用。

客觀來看，首相輔佐官對首相官邸內(nèi)重要政策的制定、重大危機(jī)的管理提供了有效的輔助，增強(qiáng)了首相官邸作為“指揮中樞”和“司令部”的作用，打破了內(nèi)閣機(jī)構(gòu)主導(dǎo)相關(guān)政策的局面，體現(xiàn)了近年來首相官邸主導(dǎo)日本政治的趨勢和特點(diǎn)。