周密

美國(guó)總統(tǒng)特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，“國(guó)家安全”成為其出臺(tái)包括加征關(guān)稅在內(nèi)的各項(xiàng)措施的尚方寶劍。拜登雖然在競(jìng)選時(shí)對(duì)特朗普的政策大加指責(zé)，但上任后同樣把“國(guó)家安全”作為其政策制定的重要考量。只不過與特朗普相比，拜登更多的是基于供應(yīng)鏈視角，謀求采取更為系統(tǒng)的政策措施。

四部門發(fā)布報(bào)告，為拜登施政提供依據(jù)和指導(dǎo)

6月4日，美國(guó)白宮發(fā)布了由商務(wù)部、能源部、國(guó)防部和衛(wèi)生與人類服務(wù)部等四部門聯(lián)合完成的報(bào)告《構(gòu)建強(qiáng)韌供應(yīng)鏈，復(fù)興美國(guó)制造業(yè)并促進(jìn)廣泛增長(zhǎng)》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》），以執(zhí)行拜登在2月24日發(fā)布的進(jìn)行供應(yīng)鏈安全審查的14017號(hào)總統(tǒng)行政令。這份報(bào)告涵蓋了半導(dǎo)體制造和先進(jìn)封裝、大容量電池、關(guān)鍵礦物和材料，以及藥品和先進(jìn)藥物成分（API）等四個(gè)領(lǐng)域。報(bào)告認(rèn)為，更安全和強(qiáng)韌的供應(yīng)鏈對(duì)于美國(guó)的國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全和技術(shù)引領(lǐng)十分關(guān)鍵，增強(qiáng)美國(guó)的關(guān)鍵供應(yīng)鏈需要持續(xù)關(guān)注和投資，需要持續(xù)發(fā)明和推動(dòng)新產(chǎn)品商業(yè)化，增強(qiáng)與美國(guó)盟友和伙伴的關(guān)系。同時(shí)，上述四部門又啟動(dòng)了第二階段涵蓋國(guó)防工業(yè)、公共衛(wèi)生和生物防備產(chǎn)業(yè)、信息和通信產(chǎn)業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、交通產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品和食品供應(yīng)鏈等六個(gè)領(lǐng)域的調(diào)查?；诠?yīng)鏈安全的這份報(bào)告，預(yù)計(jì)不僅將為拜登政府下一步的施政提供依據(jù)，也將成為美國(guó)未來處理對(duì)外經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要指引和參考。

對(duì)供應(yīng)鏈的關(guān)注并非始于拜登。特朗普在2017年就通過13817號(hào)總統(tǒng)令，要求通過聯(lián)邦戰(zhàn)略確保關(guān)鍵礦產(chǎn)品的供應(yīng)安全。拜登上任以來，在減少供應(yīng)鏈脆弱性方面更加強(qiáng)化了行動(dòng)。除了增強(qiáng)疫苗和關(guān)鍵藥品器械的供應(yīng)、協(xié)調(diào)制造企業(yè)增強(qiáng)半導(dǎo)體供應(yīng)鏈韌性以外，美國(guó)國(guó)防部宣布了一項(xiàng)在中國(guó)以外的最大規(guī)模的稀土投資。該投資以美國(guó)國(guó)防生產(chǎn)法案（DPA）為依據(jù)，通過3000萬(wàn)美元的技術(shù)投資，支持澳大利亞萊納斯稀土公司在美國(guó)得克薩斯州的洪多建造輕稀土元素（LREE）加工廠。事實(shí)上，這種直接投資標(biāo)志著美國(guó)政府政策的重要調(diào)整。自19世紀(jì)以來，美國(guó)政府從未積極參與任何在美國(guó)領(lǐng)土上的采礦或增加產(chǎn)能的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

有可能導(dǎo)致貿(mào)易保護(hù)主義對(duì)全球市場(chǎng)的更大損害

從日前提出的這份《報(bào)告》來看，《報(bào)告》提出的建議可以分為六大類：一，重建生產(chǎn)和創(chuàng)新能力;二，通過高標(biāo)準(zhǔn)的道路模型、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品質(zhì)量支持市場(chǎng)發(fā)展;三，充分發(fā)揮政府在市場(chǎng)中的作用;四，增強(qiáng)包括貿(mào)易執(zhí)行機(jī)制在內(nèi)的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則;五，與聯(lián)盟和伙伴協(xié)同減少全球供應(yīng)鏈脆弱性;六，與產(chǎn)業(yè)一塊，共同、立即采取措施以解決當(dāng)前的短缺。除了第一大類建議主要以美國(guó)國(guó)內(nèi)問題為主，可能涉及通過政府補(bǔ)貼形成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)外，其他各類建議大多涉及調(diào)整與其他國(guó)家的關(guān)系，不少做法都將產(chǎn)生直接或間接的保護(hù)主義效果。

在第二條標(biāo)準(zhǔn)方面，《報(bào)告》建議要對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的提取和加工制訂“21世紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)”，關(guān)鍵礦產(chǎn)包括鋰、鈷、鎳、銅等，涉及全周期的環(huán)境影響控制。通過制訂此類標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)既可以對(duì)外樹立保護(hù)環(huán)境的形象，減少國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)保組織對(duì)礦物供應(yīng)環(huán)境影響的指責(zé)，同時(shí)又能夠?yàn)槊绹?guó)獲得更為穩(wěn)定的礦產(chǎn)資源提供保障。對(duì)醫(yī)藥供應(yīng)鏈增加透明度，要求提供從原材料到最終成品的各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)信息。此類信息的提供往往涉及企業(yè)的生產(chǎn)流程和安排，美國(guó)的藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)和生產(chǎn)企業(yè)通過獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，將增加對(duì)上游原料醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)的影響力度，改變?nèi)蜥t(yī)藥領(lǐng)域的供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，削弱上游藥企的議價(jià)能力，甚至可能在增加美國(guó)醫(yī)藥供應(yīng)鏈安全的同時(shí)降低上游藥企所在國(guó)的供應(yīng)鏈安全。

2021年2月24日，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署一項(xiàng)行政令，指示聯(lián)邦政府對(duì)四個(gè)系列產(chǎn)品的供應(yīng)鏈進(jìn)行為期100天的審查，其中包括電腦芯片和大容量電池等產(chǎn)品。

在第三條政府干預(yù)方面，《報(bào)告》建議要繼續(xù)發(fā)揮政府采購(gòu)和對(duì)研發(fā)的資金支持作用，同時(shí)要改革并大幅增加美國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備，增加對(duì)關(guān)鍵礦物和材料的國(guó)防儲(chǔ)備。根據(jù)《1979戰(zhàn)略和關(guān)鍵原材料儲(chǔ)備法修正案》，對(duì)于關(guān)鍵的原材料和戰(zhàn)略物資，美國(guó)國(guó)防部負(fù)責(zé)進(jìn)行采購(gòu)。按照2022財(cái)年的計(jì)劃，美國(guó)從國(guó)防儲(chǔ)備中可能出售包括鈹金屬在內(nèi)的17種材料，其中鎢礦石和精礦出售量可能達(dá)到300萬(wàn)噸，航空合金也可能有150萬(wàn)磅;同時(shí)計(jì)劃購(gòu)入包括銻在內(nèi)的17種原材料，其中電解金屬錳可能購(gòu)入達(dá)5000噸。與企業(yè)需求對(duì)原材料市場(chǎng)價(jià)格的影響相比，政府的買賣行為對(duì)市場(chǎng)的影響力更大。疫情后全球原材料市場(chǎng)價(jià)格已出現(xiàn)明顯上漲。美國(guó)政府入場(chǎng)與市場(chǎng)共同購(gòu)入主要礦產(chǎn)資源的做法將不僅在短期內(nèi)導(dǎo)致全球原料供需關(guān)系的進(jìn)一步緊張，而且還將增加市場(chǎng)對(duì)美國(guó)囤積資源的擔(dān)憂預(yù)期，而這將進(jìn)一步抬升資源價(jià)格并導(dǎo)致貿(mào)易活動(dòng)無法按照正常的方式開展。

在第四條貿(mào)易規(guī)則方面，《報(bào)告》提出要在美國(guó)貿(mào)易代表（USTR）下建立貿(mào)易執(zhí)法力量，要將增強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性置于對(duì)華貿(mào)易政策之中，通過貿(mào)易協(xié)定增強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性，并提出要對(duì)釹永磁產(chǎn)品開展232調(diào)查。在拜登政府將對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)作為主基調(diào)的情況下，美國(guó)預(yù)計(jì)將在對(duì)華貿(mào)易政策方面采取更為系統(tǒng)和有針對(duì)性的策略，通過貿(mào)易政策維護(hù)美國(guó)供應(yīng)鏈安全，要求中國(guó)擴(kuò)大并穩(wěn)定對(duì)美國(guó)關(guān)鍵原材料需求的保障，并限制中國(guó)企業(yè)通過與美國(guó)企業(yè)合作在產(chǎn)業(yè)鏈上向上游移動(dòng)的能力。

在第五條對(duì)外協(xié)作方面，《報(bào)告》建議美國(guó)與盟友共同降低供應(yīng)鏈的脆弱性，建議美國(guó)舉辦由盟友和伙伴參加的供應(yīng)鏈韌性全球論壇，通過美國(guó)國(guó)際開發(fā)金融公司（DFC）對(duì)其他國(guó)家的關(guān)鍵資源開發(fā)提供融資支持。上述舉措將增加美國(guó)對(duì)其盟友和伙伴的影響力，使得各國(guó)的發(fā)展利益與美國(guó)實(shí)現(xiàn)更強(qiáng)的綁定。與美國(guó)單打獨(dú)干相比，與其他國(guó)家的協(xié)同配合有助于降低美國(guó)需要付出的成本，并提高可能獲得的收益。經(jīng)濟(jì)合作反過來又可能增強(qiáng)參與國(guó)對(duì)美國(guó)價(jià)值觀的認(rèn)可，從而使拜登政府達(dá)到修復(fù)特朗普時(shí)期美國(guó)受損的國(guó)際聲譽(yù)的目的。但事實(shí)上，此類行動(dòng)將導(dǎo)致全球化下的大市場(chǎng)被人為地分割，改變市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用的機(jī)制，導(dǎo)致貿(mào)易保護(hù)主義對(duì)全球市場(chǎng)的更大損害。

在第六條應(yīng)對(duì)新冠疫情短期沖擊方面，《報(bào)告》建議建立由商務(wù)部牽頭，運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)部分別參與應(yīng)對(duì)供需錯(cuò)配的全政府協(xié)同機(jī)制，調(diào)動(dòng)各個(gè)利益相關(guān)者共同解決供給瓶頸限制?！秷?bào)告》還建議由商務(wù)部牽頭建立數(shù)據(jù)中心以監(jiān)測(cè)短期的供應(yīng)鏈脆弱性。

由此可見，拜登政府企圖通過對(duì)供應(yīng)鏈安全的審查，擴(kuò)大政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。對(duì)市場(chǎng)干預(yù)程度的上升，雖然在短期內(nèi)可能有利于美國(guó)企業(yè)對(duì)發(fā)展形成更為確定的預(yù)期，但這無疑會(huì)增加美國(guó)政府的財(cái)政支出，限制市場(chǎng)在配置資源中作用的發(fā)揮，使得其他國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)者處于更為不利的地位。而且，對(duì)美國(guó)而言，供應(yīng)鏈也并不一定會(huì)因?yàn)樗协h(huán)節(jié)在美國(guó)生產(chǎn)而變得更為安全，資源、產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的限制將使得企業(yè)投資和創(chuàng)新活動(dòng)的積極性下降，對(duì)政府的政策和行為產(chǎn)生更強(qiáng)的依賴，保證原有需求的供給成本將會(huì)更高，甚至在外部沖擊下供應(yīng)鏈可能變得更加不安全。