楊楠

2021年6月13日，英國(guó)康沃爾G7峰會(huì)最后一天，美國(guó)總統(tǒng)拜登出席新聞發(fā)布會(huì)。

6月13日，在英國(guó)康沃爾西方七國(guó)集團(tuán)（G7）峰會(huì)閉幕式上，一項(xiàng)名為“重建美好世界”（Build Back Better World， 以下簡(jiǎn)稱B3W）的倡議被寫入聯(lián)合聲明。這是一項(xiàng)預(yù)計(jì)耗資巨大的“全球基建計(jì)劃”，由美國(guó)總統(tǒng)拜登提出，雖以“協(xié)助中等收入和低收入國(guó)家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施”為公開宣示的核心目標(biāo)，背后戰(zhàn)略邏輯和意圖卻“昭然若揭”。倡議一經(jīng)推出，即被輿論解讀為應(yīng)對(duì)中國(guó)“一帶一路”倡議的“西方方案”。

美版“一帶一路”？

特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，美國(guó)將抗衡中國(guó)“一帶一路”倡議逐步上升為“戰(zhàn)略要?jiǎng)?wù)”。然而，“一帶一路”憑借中國(guó)的資金、裝備、技術(shù)、市場(chǎng)等優(yōu)勢(shì)，推行已近八年，合作成員數(shù)量達(dá)百余國(guó)，在全球范圍內(nèi)獲得廣泛影響及認(rèn)同。對(duì)于能否成功對(duì)沖“一帶一路”，美國(guó)戰(zhàn)略界莫衷一是。2018年后，特朗普一改其針對(duì)海外基建的“鄙夷”態(tài)度，推進(jìn)并簽署《善用投資引導(dǎo)發(fā)展法》（BUILD法），整合美行政當(dāng)局內(nèi)部多方力量創(chuàng)建美國(guó)國(guó)際開發(fā)金融公司（IDFC），舉資600億美元為中低收入國(guó)家基建項(xiàng)目提供發(fā)展融資。2019年，特朗普政府協(xié)同日本、澳大利亞啟動(dòng)“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”（Blue Dot Network）計(jì)劃，企圖以“米其林餐廳式的標(biāo)準(zhǔn)”吸納成員國(guó)，共同針對(duì)中國(guó)開展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目評(píng)估認(rèn)證的“標(biāo)準(zhǔn)之戰(zhàn)”。

拜登當(dāng)選以來(lái)，傳遞出有別于特朗普政府的外交理念，但在對(duì)抗“一帶一路”方面選擇“接棒”。2021年3月26日，拜登致電英國(guó)首相約翰遜，首次提出由“民主國(guó)家”牽頭施行一個(gè)全球基建方案。一個(gè)月后，拜登在會(huì)見日本首相菅義偉時(shí)，表達(dá)了相同意愿。6月5日，拜登在動(dòng)身前往歐洲前夕在《華盛頓郵報(bào)》上發(fā)文明確表示，將把強(qiáng)化基建這一“國(guó)內(nèi)優(yōu)先事項(xiàng)”擴(kuò)展至全球。路透社援引一位拜登政府“關(guān)鍵成員”的話說(shuō)，該政府將在特朗普時(shí)期“為競(jìng)爭(zhēng)而競(jìng)爭(zhēng)”的打壓策略上更進(jìn)一步，借助盟友力量向全世界展示一套 “替代性方案”，從而弱化中國(guó)通過“一帶一路”倡議所獲得的全球影響力。B3W倡議的提出，正式吹響了拜登政府實(shí)施美版全球基建計(jì)劃的“出發(fā)號(hào)”。

G7聯(lián)合聲明對(duì)這項(xiàng)被白宮稱為“大膽的全球基礎(chǔ)設(shè)施新倡議”做了進(jìn)一步闡釋。盡管這份“說(shuō)明書”的描述在總體上看宏觀且模糊，但字里行間透露出拜登政府對(duì)華“借鑒+超越”的總體考量。

理念方面，B3W首先強(qiáng)調(diào)將秉持“價(jià)值觀驅(qū)動(dòng)”（Values-Driven）的合作，令這一在公開層面以緩解全球“基建赤字”為要?jiǎng)?wù)的倡議從一開始便被打上鮮明的意識(shí)形態(tài)烙印。同時(shí)，B3W將“善治”（Good Governance）和“高標(biāo)準(zhǔn)”（High Standard）作為行事準(zhǔn)則，試圖藉此彰顯項(xiàng)目利益的公平性、質(zhì)量的優(yōu)越性和合作的可持續(xù)性。該倡議也將“氣候友好”（Climate-Friendly）納入原則，表示將嚴(yán)格遵守《巴黎氣候協(xié)定》。

項(xiàng)目方面，B3W明確意識(shí)到“一帶一路”倡議在全球港口、高速公路、機(jī)場(chǎng)和水壩等設(shè)施建設(shè)方面業(yè)已取得的較大優(yōu)勢(shì)，對(duì)是否也會(huì)繼續(xù)投入這些傳統(tǒng)項(xiàng)目保持緘默。與此同時(shí)，B3W試圖另辟蹊徑，聚焦于氣候變化、健康安全、數(shù)字技術(shù)、性別平等這四個(gè)“高質(zhì)量領(lǐng)域”，并通過所謂“強(qiáng)勁的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”（Strong Strategic Partnerships）來(lái)促成具體合作項(xiàng)目。這既回應(yīng)了“后疫情時(shí)代”全球欠發(fā)達(dá)地區(qū)的客觀需要，也高度契合拜登政府“聯(lián)歐制華”的總體戰(zhàn)略思路。

融資方面，B3W暗示將選擇私人融資為主、公共融資為輔、貸款和補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，來(lái)滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體需求，并表示將致力于擴(kuò)充“可使用的發(fā)展融資工具”。在此背景下，B3W或?qū)⑥D(zhuǎn)而“擁抱”私營(yíng)部門和國(guó)際開發(fā)金融公司的融資計(jì)劃。該計(jì)劃也強(qiáng)調(diào)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的“催化劑”作用，意味著美國(guó)及其盟友將從包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國(guó)際貨幣基金組織、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、歐洲投資銀行等多邊機(jī)構(gòu)“截流取水”。

“重建”屬于美國(guó)的“美好世界”

2018年，二十國(guó)集團(tuán)（G20）旗下全球基礎(chǔ)設(shè)施中心（GIH）曾在其發(fā)布的《全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)展望》報(bào)告中提出，至2040年，全球基礎(chǔ)設(shè)施投資將增至94萬(wàn)億美元，年均增長(zhǎng)3.7萬(wàn)億美元。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的數(shù)據(jù)，到2030年，僅亞洲發(fā)展中國(guó)家就需要26萬(wàn)億美元的基建投資。新冠疫情加劇了這種投資需求。在全球“基建赤字”的背景下，大國(guó)有義務(wù)去主導(dǎo)建設(shè)這些有助于提振地區(qū)復(fù)蘇和導(dǎo)流全球資本的公共產(chǎn)品，而鑒于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能力方面的互補(bǔ)性，國(guó)家間圍繞該議題訴諸合作與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)共贏，應(yīng)是一種“不壞且必須的選擇”。

然而，B3W的內(nèi)容與意識(shí)形態(tài)、標(biāo)準(zhǔn)、貿(mào)易、安全等競(jìng)爭(zhēng)性議題緊密相連，不僅政治意味濃厚，亦時(shí)刻“暗示”著美國(guó)在推進(jìn)倡議過程中的“主導(dǎo)性地位”。由此，該如何理解拜登政府大力推動(dòng)B3W背后的戰(zhàn)略邏輯呢？

B3W是拜登政府“重建美好”口號(hào)的延續(xù)。在拜登秉持的“中產(chǎn)階級(jí)外交”理念中，強(qiáng)化國(guó)內(nèi)建設(shè)是對(duì)外政策的“起點(diǎn)”，而美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)的繁榮、團(tuán)結(jié)和安全則是對(duì)外政策的目標(biāo)。美國(guó)對(duì)外關(guān)系委員會(huì)研究員查爾斯·庫(kù)普錢將這種思路描述為“連接國(guó)內(nèi)優(yōu)先事項(xiàng)和海外目標(biāo)”。從選舉時(shí)提出的“Build Back Better”到此次的“Build Back Better World”，從在國(guó)內(nèi)提出2.25萬(wàn)億美元的“美國(guó)就業(yè)計(jì)劃”到面向國(guó)際社會(huì)拋出40萬(wàn)億美元的基建倡議，拜登不倦于將國(guó)內(nèi)治理與國(guó)際治理“對(duì)接”，試圖在“利他”與“利己”之間“長(zhǎng)袖善舞”。從這個(gè)角度講，所謂“美好的世界”更多意味著“美國(guó)的世界”。

B3W也是拜登政府“修復(fù)聯(lián)盟”任務(wù)的支撐。在特朗普“美國(guó)優(yōu)先”理念指導(dǎo)下，美國(guó)退出多個(gè)國(guó)際機(jī)制和雙邊條約，放棄一些領(lǐng)域的國(guó)際規(guī)則主導(dǎo)權(quán)，與盟友的關(guān)系也遭到破壞。重視聯(lián)盟戰(zhàn)略的拜登政府則在其執(zhí)政首個(gè)百日內(nèi)陸續(xù)采取多項(xiàng)舉措，試圖重振盟友關(guān)系。順應(yīng)這一背景，拜登政府將此次歐洲之行和G7峰會(huì)視為“后特朗普時(shí)代”重啟美歐關(guān)系的重要舞臺(tái)。為此，亟需提出一系列具體計(jì)劃和實(shí)質(zhì)舉措，將其作為修復(fù)盟友關(guān)系的“粘合劑”。如果將此次拜登訪問倫敦期間美英率先簽署、涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全合作等內(nèi)容的《新大西洋憲章》視為“重塑聯(lián)盟”的范例，那么B3W的出臺(tái)就是為拜登政府“重構(gòu)多邊聯(lián)盟”奠定基礎(chǔ)。

B3W更是拜登政府對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的投射。在延續(xù)特朗普時(shí)期全面制華的預(yù)設(shè)下，拜登及其團(tuán)隊(duì)意圖對(duì)開展競(jìng)爭(zhēng)的路徑予以細(xì)化，因此在入主白宮后立即啟動(dòng)對(duì)華政策審議。盡管結(jié)果尚未公諸于世，但可以推測(cè)的是，海外基建已逐步上升為美國(guó)戰(zhàn)略界謀求對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)先領(lǐng)域。而作為美國(guó)政府首次對(duì)“一帶一路”進(jìn)行遏制的系統(tǒng)性藍(lán)圖，B3W將在整合包括“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃在內(nèi)的各類既有方案基礎(chǔ)上，將臂展延伸至拉丁美洲、加勒比海地區(qū)、非洲以及印太等“中國(guó)影響力”較為集中的地區(qū)，同時(shí)聚焦美國(guó)優(yōu)勢(shì)，最終抗衡乃至“擠出”中國(guó)的相應(yīng)存在。

2021年6月24日，美國(guó)佛羅里達(dá)州邁阿密一棟12層住宅樓發(fā)生垮塌，場(chǎng)面慘烈，再次凸顯美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施更新的緊迫性。

說(shuō)易行難，落地維艱

美國(guó)與G7面向全球高調(diào)提出作為“一帶一路”倡議“替代選項(xiàng)”的B3W計(jì)劃，競(jìng)爭(zhēng)色彩濃厚，進(jìn)攻性姿態(tài)明顯。但反觀倡議本身，B3W缺乏操作層面內(nèi)容，更像是一份“宏觀藍(lán)圖”，而非具體的“行動(dòng)指南”。一如專業(yè)分析網(wǎng)站“絲路簡(jiǎn)報(bào)”（Silk Road Briefing）的評(píng)述：?jiǎn)螒{B3W這一“營(yíng)銷言論居多，實(shí)質(zhì)內(nèi)容較少”的倡議，難以撼動(dòng)“一帶一路”倡議“一步一個(gè)腳印”所積累下的戰(zhàn)略籌碼。

首先是聚焦資金，融資能否如愿到位？B3W表示將“嚴(yán)控”資金來(lái)源，將G7、私營(yíng)部門和各大利益相關(guān)方等“志同道合伙伴”視為唯一合法“注資方”。從國(guó)家行為體的角度看，倡議忽略了G7國(guó)家近年債務(wù)水平持續(xù)飆升的事實(shí)。而從非國(guó)家行為體的角度看，如何同時(shí)兼顧私營(yíng)部門的商業(yè)機(jī)密和資金來(lái)源的透明度，成為一項(xiàng)頗具挑戰(zhàn)性、甚至難以完成的任務(wù)。美國(guó)伍德羅·威爾遜中心基辛格中美研究所所長(zhǎng)戴博（Robert Daly）懷疑，“這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式到底是在該地區(qū)投入新資金、拓展新能力，還是對(duì)現(xiàn)有資源的重新利用和重新包裝？”

其次是聚焦盟友，行動(dòng)能否鐵板一塊？B3W的一個(gè)前提假設(shè)是，G7秉持相同的對(duì)華理念，能夠在統(tǒng)一的戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下訴諸一致行動(dòng)。這引發(fā)各界巨大懷疑。我們已經(jīng)看到，拜登政府最近撤銷了從加拿大向美國(guó)輸送石油的“拱心石”（Keystone XL）輸油管道項(xiàng)目，引發(fā)加方抗議;G7最大的經(jīng)濟(jì)體德國(guó)極其重視與中國(guó)的貿(mào)易關(guān)系，將中國(guó)視為其汽車行業(yè)最主要的海外市場(chǎng)。《華爾街日?qǐng)?bào)》6月14日社論指出，一些歐洲領(lǐng)導(dǎo)人不愿冒與中國(guó)在氣候變化、貿(mào)易和金融等問題上“合作終止”的風(fēng)險(xiǎn)，來(lái)迎合B3W這一尚未成型的倡議。

第三是聚焦路徑，模式能否“深入人心”？6月28日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯與意大利外長(zhǎng)迪馬會(huì)晤。當(dāng)在記者會(huì)上被問及“一帶一路”倡議與B3W倡議之間的關(guān)系時(shí)，布林肯表示，對(duì)全球中低收入國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資是必要的，但競(jìng)賽必須“逐優(yōu)而非逐底”（a race to the top not a race to the bottom）。布林肯的言外之意是，B3W倡議所獲得的資金將以人權(quán)、氣候變化、腐敗和國(guó)內(nèi)法律法規(guī)等作為“附加條件”。美國(guó)憑什么自信地認(rèn)為，中低收入國(guó)家會(huì)選擇放棄流程簡(jiǎn)化且無(wú)條件附加的“一帶一路”倡議，而選擇會(huì)影響其內(nèi)政、具有“入侵性”前提條件的融資計(jì)劃進(jìn)行合作？

總的看，B3W的提出發(fā)出了美西方要在全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域同中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的明確信號(hào)，雙方必將掀起一場(chǎng)持久的布局和投入之戰(zhàn)。不過，全球基建畢竟是一項(xiàng)各國(guó)均高度認(rèn)同其迫切性的國(guó)際議程和宏大領(lǐng)域，并非任何大國(guó)能夠單獨(dú)引領(lǐng)。美西方提出B3W，并不否認(rèn)將來(lái)與“一帶一路”倡議開展協(xié)調(diào)的可能性，甚至在某種程度上可能填補(bǔ)中方的“能力短板”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)要能化競(jìng)爭(zhēng)為動(dòng)力，會(huì)同沿線國(guó)家和相關(guān)國(guó)際組織按部就班不斷充實(shí)、完善“一帶一路”建設(shè)，豐富其“數(shù)字之路”、綠色基建等內(nèi)容。同時(shí)，各方需跳出惡性競(jìng)爭(zhēng)思維，不放棄中美、中西方在全球基建領(lǐng)域開展第三方合作的可能性，推動(dòng)形成發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)共同振興全球基建的實(shí)際效果。