桂華

【關(guān)鍵詞】村級(jí)治理 “一肩挑” 基層治理現(xiàn)代化 【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是指在農(nóng)村換屆中村支部書記通過法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)人。農(nóng)村基層治理具有國(guó)家與社會(huì)的雙重屬性，村級(jí)組織由基層黨組織、群眾自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)成，“一肩挑”在強(qiáng)化黨組織在農(nóng)村基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，對(duì)于群眾主體性的發(fā)揮和村民自治的運(yùn)行也會(huì)產(chǎn)生影響。

村級(jí)組織架構(gòu)與村干部任職

村級(jí)組織作為國(guó)家治理體系的末端部分，既具有“國(guó)家性”又具有“社會(huì)性”。村級(jí)治理需要直接回應(yīng)農(nóng)民的訴求，彰顯群眾的主體性。國(guó)家治理以及國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”工作的定位，構(gòu)成村級(jí)治理與基層組織轉(zhuǎn)變的前提。

新中國(guó)成立后，我國(guó)建立了政社合一的農(nóng)村基層組織。黨組織嵌入村莊社會(huì)，政權(quán)體系通過貫徹群眾路線，實(shí)現(xiàn)對(duì)億萬(wàn)農(nóng)民的高度組織動(dòng)員，農(nóng)民為社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)。改革開放后，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制變革逐漸開展，人民公社體制逐步取消。針對(duì)改革后基層如何治理、農(nóng)村合作社如何運(yùn)行、農(nóng)村公共產(chǎn)品如何供給等問題，部分地區(qū)自發(fā)探索出村民委員會(huì)這一基層組織形式，取得了很好的效果，成為延續(xù)至今的農(nóng)村基層治理的基本模式。村民委員會(huì)屬于群眾性自治組織，有效地解決了人民公社解體之后的農(nóng)村基層組織形式問題。村民委員會(huì)在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展農(nóng)村工作，一方面堅(jiān)持農(nóng)民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”原則，另一方面是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“指導(dǎo)、支持和幫助”下開展工作，正式的行政組織建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，形成“鄉(xiāng)政村治”的二元一體治理格局。

村級(jí)組織運(yùn)行的關(guān)鍵在于處理“鄉(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系。村級(jí)組織主要由三部分構(gòu)成，一是農(nóng)村黨組織，二是村民委員會(huì)組織，三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村黨支部在上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。村民委員會(huì)由農(nóng)民按照法定程序選舉產(chǎn)生，“實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之前，大部分村莊的集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)組織合二為一。從制度設(shè)計(jì)上看，村民委員會(huì)負(fù)責(zé)村莊內(nèi)部公共事務(wù)，主要對(duì)群眾負(fù)責(zé)，而基層黨組織則較多地受到上級(jí)黨委政府的工作指導(dǎo)。如此一來，“鄉(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系在實(shí)踐中就表現(xiàn)為村“兩委”的關(guān)系。由于不同時(shí)期“三農(nóng)”工作重點(diǎn)與基層治理任務(wù)不同，則不同時(shí)期的鄉(xiāng)村關(guān)系和村“兩委”關(guān)系也隨之不同。

農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，基層工作主要是圍繞著向農(nóng)民“收取”展開的，這一時(shí)期還存在著計(jì)劃生育政策執(zhí)行任務(wù)，村干部就成為國(guó)家與農(nóng)民的紐帶。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后國(guó)家向農(nóng)村投入大量的資源，鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)性緊張隨之消失，農(nóng)村工作向服務(wù)農(nóng)民轉(zhuǎn)變，村級(jí)組織轉(zhuǎn)型為服務(wù)性組織。這一時(shí)期的村“兩委”關(guān)系主要受到村莊內(nèi)部因素的影響。村莊利益密度是影響“兩委”關(guān)系的關(guān)鍵變量，村莊利益密度越高，資金流量越大，村級(jí)組織所控制的資源流量也就越多，村干部掌握的權(quán)力因此越大。村莊利益密度越高，村級(jí)政治生態(tài)越是復(fù)雜，村級(jí)權(quán)力博弈通常表現(xiàn)為村書記與村主任兩個(gè)“一把手”之間的競(jìng)爭(zhēng)。

進(jìn)入鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化階段之后，“三農(nóng)”工作又發(fā)生了新的變化。2013年國(guó)家啟動(dòng)精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)工作，黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，精準(zhǔn)扶貧以全面實(shí)現(xiàn)脫貧為目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興定位于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這兩項(xiàng)工作推動(dòng)鄉(xiāng)村治理向更加積極的方向發(fā)展。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興，一方面依賴于國(guó)家資源投入，另一方面需要激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。更加積極的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)推動(dòng)基層組織變化，要求村級(jí)組織具有更強(qiáng)的政策執(zhí)行能力、服務(wù)群眾能力和經(jīng)營(yíng)村莊的能力。為了達(dá)到這一點(diǎn)，國(guó)家通過強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力來提升基層治理能力，具體做法包括向部分貧困村派駐“駐村第一書記”“駐村第一書記”常態(tài)化以及推行村書記主任“一肩挑”等。實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的初衷是提升基層治理能力，以此來實(shí)現(xiàn)國(guó)家積極治理鄉(xiāng)村的目標(biāo)。

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的制度內(nèi)涵

推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，目的是強(qiáng)化黨組織在基層工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位，一些地區(qū)不僅推行村書記與村主任“一肩挑”，而且推行村委委員與支部委員交叉任職。各地村級(jí)組織換屆選舉操作程序不同，“一肩挑”的具體做法也有所不同。結(jié)合一些地區(qū)的實(shí)例分析：

一是浙江省。2020年浙江省完成村“兩委”換屆工作，全面推行“一肩挑”做法。換屆之后，浙江全省的“一肩挑”率從12.23%提高到98.43%，并對(duì)354個(gè)確無(wú)合適人選村社下派書記，同時(shí)推進(jìn)村社“兩委”班子交叉任職，全面推行村社黨組織副書記或紀(jì)委書記擔(dān)任村（居）監(jiān)委主任。浙江地區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，2000年之后，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，浙江一些地區(qū)農(nóng)村開始進(jìn)行集體土地的大規(guī)模開發(fā)，村莊內(nèi)部產(chǎn)生密集利益，吸引一些民營(yíng)企業(yè)家參與村莊治理，形成“富人治村”形態(tài)。民營(yíng)企業(yè)家參與村“兩委”換屆選舉，引發(fā)村莊內(nèi)部矛盾，降低基層治理效能。黨的十八大以來，從嚴(yán)治黨向基層延伸，黨委政府加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的規(guī)范化管理，推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”可避免村委會(huì)競(jìng)爭(zhēng)性選舉所引發(fā)的基層治理混亂，避免“富人治村”引發(fā)的基層治理風(fēng)險(xiǎn)。

二是廣東省。廣東省是全國(guó)較早推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的地區(qū)。這與廣東部分地區(qū)面臨的基層治理矛盾有關(guān)。以珠三角為代表的部分地區(qū)，一直存在著基層黨組織與村委會(huì)組織關(guān)系緊張的問題。這一問題與珠三角地區(qū)利用“三來一補(bǔ)”政策率先進(jìn)行工業(yè)化，推動(dòng)大規(guī)模的非農(nóng)建設(shè)開發(fā)有關(guān)。工業(yè)化推動(dòng)土地非農(nóng)開發(fā)，產(chǎn)生級(jí)差地租并帶來土地升值，進(jìn)而催生了土地開發(fā)權(quán)力分配及土地增值收益分配問題。改革開放后特別是20世紀(jì)90年代后，國(guó)家調(diào)整土地政策，全面實(shí)施“先征后用”制度，與珠三角地區(qū)較早形成的集體開發(fā)土地的做法存在沖突。農(nóng)民以集體組織的形式自主開發(fā)土地，存在零散、無(wú)規(guī)劃和低效等問題，與產(chǎn)業(yè)升級(jí)和現(xiàn)代城市建設(shè)理念相悖。珠三角地區(qū)農(nóng)村治理的基本矛盾是行政下鄉(xiāng)與村民自治的關(guān)系協(xié)調(diào)問題，這一矛盾衍生出基層黨組織與村委會(huì)自治的矛盾。推行“一肩挑”有利于加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，避免村民自治失控。