文/黃靜 崔光燦

[關(guān)鍵字]建黨百年；住房狀況；住房政策

住房作為人們最基本的生活資料，反映了人民生活水平的發(fā)展。中國(guó)共產(chǎn)黨建黨100周年之際，回顧歷史，從帳篷、地窩子到筒子樓、大雜院，再到如今配套齊全的層層高樓、和諧優(yōu)美的綠化小區(qū)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房狀況居住條件從“居無(wú)定所”到“蝸居”，從“蝸居”到“住有所居”，發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨為人民謀福利的不懈努力。

城鎮(zhèn)居民的住房變遷可劃分為四個(gè)歷史階段。第一階段為新中國(guó)成立前，現(xiàn)代城市住宅產(chǎn)生，但因戰(zhàn)亂引起“房荒”；第二階段為1949至1978，福利分房；第三階段為1978至1997，從福利分房漸近向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型；第四階段為1998到現(xiàn)在，住房完全市場(chǎng)化，住房市場(chǎng)快速發(fā)展。

一、戰(zhàn)亂時(shí)期的“房荒”：新中國(guó)成立前

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以前，在外國(guó)資本主義經(jīng)濟(jì)的入侵下，我國(guó)封建社會(huì)的自然經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸瓦解，民族工業(yè)和商業(yè)逐漸發(fā)展，內(nèi)地工商業(yè)城市和開(kāi)埠城市的經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了比較穩(wěn)定的發(fā)展，人口日益增加，城市中漸次植入了西方近代工業(yè)文明的要素，開(kāi)始了一系列新的市政設(shè)施與工業(yè)建筑建設(shè)活動(dòng)，出現(xiàn)了由房地產(chǎn)商統(tǒng)一投資、成片興建之后再分戶出售或出租的商品住宅。我國(guó)城鎮(zhèn)居民住宅形態(tài)，由傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的分戶自建向商品經(jīng)濟(jì)下的成片興建轉(zhuǎn)變。

這一時(shí)期貧富差距大，有許多貧苦農(nóng)民因?yàn)?zāi)荒、窮困等原因擁入工商業(yè)城市謀生，在城市近郊地區(qū)搭建各種簡(jiǎn)單瓦房和棚屋。他們當(dāng)中有許多是在工廠、碼頭做工的底層工人，也有無(wú)業(yè)的難民。據(jù)記載，1936年，在上海租界以外有棚戶2萬(wàn)多戶，在南京有3.7萬(wàn)多戶。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)時(shí)期，社會(huì)資本嚴(yán)重不足，導(dǎo)致商品住宅短缺，政府也無(wú)力推進(jìn)大規(guī)模的城市房屋建設(shè)，城市中的新增房屋建設(shè)基本停滯，新增住宅供給幾乎為零。這一時(shí)期，大量農(nóng)村人口為了躲避戰(zhàn)亂和自然災(zāi)害而涌入工商業(yè)城市，城市住房需求急劇增加。因相對(duì)貧困和通貨膨脹，大量的城市貧民缺乏購(gòu)買住房的經(jīng)濟(jì)能力。在劇增的住房需求和停滯的房屋新增供給的共同作用下，民國(guó)中后期的大城市出現(xiàn)了住房嚴(yán)重短缺、房租高漲現(xiàn)象，面臨嚴(yán)重的“房荒”（王振，2014）。有資料記載，重慶“找房子比找工作還難，三個(gè)月可找著一個(gè)工作，三年還找不著一間房子” ，武漢“人口眾多，房屋稀少，致房租高昂，苦力勞工只能搭窩棚住宿”，上?！熬幼?wèn)題本來(lái)就嚴(yán)重，戰(zhàn)后更加嚴(yán)重，街談巷議，除了房子和金條，別無(wú)話說(shuō)”，“大多數(shù)的勤勞大眾無(wú)家可歸，住茅棚，睡馬路”。

這一時(shí)期堪稱是中國(guó)有史以來(lái)城鎮(zhèn)居住問(wèn)題最為嚴(yán)重的時(shí)期。山河動(dòng)蕩，人們流離失所，許多城市貧民的住房情況可以用杜甫所著《茅屋為秋風(fēng)所破歌》中的詞句來(lái)形容。例如，在戰(zhàn)亂時(shí)期的上海，有大量蘇北難民流入，無(wú)錢(qián)租賃“上只角”的現(xiàn)成住房，只能“隨遇而安”地在蕃瓜弄（現(xiàn)上?；疖囌緰|側(cè)）搭建又矮又窄的簡(jiǎn)易窩棚：一條蘆席卷個(gè)半圓型，固定在兩邊支起的竹竿上，就成了一個(gè)簡(jiǎn)單的棲身之所，人們稱之為“滾地龍”。到解放前夕，蕃瓜弄集聚了三千多間“滾地龍”，居住著上萬(wàn)人，成為當(dāng)時(shí)上海人口密度最高、規(guī)模最大的貧民窟之一。

二、福利分房制度下的住房短缺：1949-1977

1949年新中國(guó)成立之際，百?gòu)U待興，老百姓的衣食住行成為擺在我黨面前的重要問(wèn)題。據(jù)記載，當(dāng)時(shí)廣州有近十萬(wàn)人只能在漁船上過(guò)夜，上海有約五分之一的市民居住在草棚房子里，北京全市房屋總量的三分之二皆為破舊的房屋（張旭，2009）。如何使老百姓都有房住，成為擺在政府面前急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在財(cái)政非常吃緊的情況下，各地方政府還是積極地興建工人新村。第一個(gè)五年計(jì)劃期間，國(guó)家對(duì)城市職工住房基建投資44億元，共建設(shè)職工住房約8000萬(wàn)平方米（胡瑩 等，2015），全國(guó)共新建房屋面積近9500萬(wàn)平方米，城鎮(zhèn)居民的住房緊張情況稍微得以緩解，居住環(huán)境衛(wèi)生得到了一定程度的改善（張旭，2009）。

在政策層面，1949年頒發(fā)的《公房公產(chǎn)統(tǒng)一管理的決定》建立了新中國(guó)的住房管理制度。從1958年的“二五”計(jì)劃開(kāi)始，我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”的公有住房實(shí)物福利分配制度。公有住房完全為單位所有，且由單位統(tǒng)一建造、分配和管理，低租金出租給員工。到1958年底，城市中的私房完成社會(huì)主義改造，已基本不存在了。

1957-1978年，國(guó)家提倡“先生產(chǎn)、后生活”，“先治坡、后置窩”，各單位將有限的資源優(yōu)先投向生產(chǎn)，投入住房建設(shè)的資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致城市住宅供給放緩。這一時(shí)期，住房投資占基本建設(shè)投資的比重一直遠(yuǎn)低于1957年的水平，1970年達(dá)到新中國(guó)成立以來(lái)的最低點(diǎn)，僅占2.6%。然而自1962年起，我國(guó)城鎮(zhèn)人口出生率開(kāi)始進(jìn)入高增長(zhǎng)期，城鎮(zhèn)居民對(duì)居住空間的需求更加緊迫。所以，盡管政府著力解決職工住房問(wèn)題，但因缺少資金，職工住房緊缺仍是個(gè)嚴(yán)重的長(zhǎng)期問(wèn)題。

為了緩解職工的居住壓力，單位想盡辦法降低造價(jià)，建造了一批具有時(shí)代特色的簡(jiǎn)易樓和筒子樓。上世紀(jì)六七十年代的城鎮(zhèn)居民，大多數(shù)都有關(guān)于筒子樓的成長(zhǎng)記憶：堆滿雜物的長(zhǎng)走廊兩邊分布著十平方米左右的單間，每個(gè)單間住著一整戶人家，沒(méi)有獨(dú)立的廚房和衛(wèi)生間，走廊的兩頭是共用衛(wèi)生間。華北的老四合院、江南水鄉(xiāng)的老庭院都成了大雜院，一個(gè)院里通常住著十多戶甚至更多的人家，人們?cè)谠鹤永锷w小廚房。當(dāng)時(shí)老百姓的居住條件可以用“蝸居”來(lái)形容。

1978年全國(guó)城市住房面積總量與新中國(guó)成立之初相比增加了1.2倍，但因城市人口數(shù)量的增加，人均居住面積不增反降。1978年城市人均住宅建筑面積為6.7平方米，比1949年的8.3平方米還小。截至1978年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民中有近47.5%缺房，約為870萬(wàn)戶（戈國(guó)蓮 等，2004）。

在當(dāng)時(shí)的福利分房制度背景下，缺房的職工沒(méi)有別的渠道解決住房問(wèn)題，只能按職位、按工齡“論資排輩”等待著單位建房和分房（田毅鵬 等，2014）。然而，房屋的建設(shè)需要在前期投入大量資金，單位建房的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)很重。當(dāng)時(shí)租金很低，建造成本難以回收，單位建房的循環(huán)造血能力差。在住房投資和融資機(jī)制雙重扭曲的作用下，住房供給長(zhǎng)期不足，住房狀況愈發(fā)緊張。改革開(kāi)放前夕，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響人們的正常生活和工作，成為一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題，住房制度改革迫在眉睫（陳杰 等，2019）。

三、福利分房制度向住房商品化轉(zhuǎn)型的探索：1978-1997

1978-1997年，改革開(kāi)放啟動(dòng)了以住房商品化為方向的住房供給制度改革，進(jìn)入了為期20年的福利分房向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的探索時(shí)期。主要有兩條改革路徑：一是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，福利住房產(chǎn)權(quán)個(gè)人化，將單位產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給職工；另一路徑是允許房地產(chǎn)企業(yè)和外商開(kāi)發(fā)建設(shè)商品住房，允許私人建房，即住房供給商品化改革。這一時(shí)期，諸多改革嘗試破殼而出。例如，1979年在廣州啟動(dòng)了第一個(gè)商品住宅項(xiàng)目，1980年在深圳成立了第一家房地產(chǎn)公司，1985年第一筆個(gè)人住房按揭貸款由建設(shè)銀行深圳分行發(fā)放，1987年第一宗土地公開(kāi)拍賣會(huì)在深圳成功舉行，1988年憲法中把“禁止土地出租”更改為“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”（陳杰 等，2019）。

住房商品化改革，借力市場(chǎng)激發(fā)了住房供給活力，提高了住房供給效率，也顯著改善了居民的居住條件。1997年城市人均住宅建筑面積17.8平方米，是1978年的2倍多。全國(guó)住宅商品房銷售面積在1986年為1835萬(wàn)平方米，于1997年增加到7864萬(wàn)平方米，10年間增長(zhǎng)了3.3倍。

經(jīng)過(guò)近20年住房商品化改革的探索及漸進(jìn)式推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)商品住房市場(chǎng)得以初步建立，也取得了一定成效。然而，這個(gè)時(shí)期福利分房仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，商品住房占比不高，我國(guó)住房體制并沒(méi)有發(fā)生根本性的變革，住房供應(yīng)不足問(wèn)題仍未得到有效解決。

四、停止福利分房之后住房市場(chǎng)快速發(fā)展：1998-2021

1997年，在亞洲金融危機(jī)的沖擊下，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)下行，國(guó)家開(kāi)始規(guī)劃著把房地產(chǎn)行業(yè)培育成新的國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，開(kāi)始通過(guò)各種政策扶持房地產(chǎn)行業(yè)。1998年7月的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》成為住房制度改革的分水嶺，該通知徹底切斷了單位和職工之間福利分房的紐帶，實(shí)施了近40年的福利住房分配制度基本結(jié)束，我國(guó)進(jìn)入了住房供應(yīng)市場(chǎng)化時(shí)期。

在諸多政策的扶持下，我國(guó)住房市場(chǎng)進(jìn)入快速發(fā)展通道，按揭買房的意識(shí)也漸入人心，全國(guó)城鎮(zhèn)住房供應(yīng)量快速增長(zhǎng)，市場(chǎng)供應(yīng)的住宅類型也逐漸豐富起來(lái)，出現(xiàn)了多層、小高層、高層、低層高密度、聯(lián)排、別墅等代表不同居住標(biāo)準(zhǔn)的各種類型住宅，滿足人們不同層次的住房需求。

經(jīng)過(guò)20年住房市場(chǎng)化發(fā)展，城鎮(zhèn)居民家庭的居住條件得到了巨大改善，從“蝸居”到“住有所居”，實(shí)現(xiàn)了安居夢(mèng)想。住房市場(chǎng)化發(fā)展成果斐然，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，解決了9億城鎮(zhèn)人口的住房問(wèn)題。2021年第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)超9億人口常住城鎮(zhèn)。我國(guó)城市人均住宅建筑面積在2019年達(dá)39.8平方米，是1998年的2.24倍，是1978年的5.94倍。1998至2019年，全國(guó)住宅商品房銷售面積和銷售總額呈直線上漲趨勢(shì)，2019年全國(guó)住宅商品房銷售面積是1998年的13.9倍，住宅商品房銷售額是1998年的69.5倍。從城鎮(zhèn)住房總量來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)基本擺脫了住房絕對(duì)短缺的狀況，住房市場(chǎng)供給和需求在總量上已實(shí)現(xiàn)平衡。

第二，建立了多渠道住房保障體系，對(duì)低收入家庭“應(yīng)保盡?！薄?007年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，意味著我國(guó)住房制度由“注重市場(chǎng)”向“市場(chǎng)與保障并重”轉(zhuǎn)變。中央及地方政府在住房保障上投入了大量資金，目前我國(guó)已建立了經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房、限制性商品房、共有產(chǎn)權(quán)房等多渠道住房保障體系。據(jù)估算，當(dāng)前保障房存量為6261萬(wàn)套，占城鎮(zhèn)住宅存量的24.9%，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低收入家庭“應(yīng)保盡?！保惤?等，2019）。例如上海建立了廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、征收安置住房“四位一體”的住房保障體系，最大限度地保障住房民生。

第三，房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)高速發(fā)展，帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)，有力地拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1998年全國(guó)房地產(chǎn)投資完成額3614億元，在城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額中占比16%，2020年全國(guó)房地產(chǎn)投資完成額達(dá)141443億元，是1998年的39倍，在城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額中占比27%。房地產(chǎn)業(yè)增加值在第三產(chǎn)業(yè)中的占比持續(xù)增加，房地產(chǎn)業(yè)占GDP的比重也持續(xù)增加，1978年、1998年和2020年房地產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中的占比分別為2.2%、4%和7.3%。

第四，包括住宅在內(nèi)的整個(gè)房地產(chǎn)行業(yè)成為地方政府的主要收入來(lái)源，為城市基建提供了重要資金支持，城鎮(zhèn)化得以加速發(fā)展（黃靜 等，2021）。一方面，各級(jí)地方政府的主要收入，來(lái)自商住用地出讓獲得的高額土地出讓收入以及房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)。住建部《城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)顯示，2016年城市維護(hù)建設(shè)的市級(jí)預(yù)算資金中，土地出讓金占66%。另一方面，地方政府通過(guò)土地運(yùn)營(yíng)，以較低的價(jià)格出讓工業(yè)用地，通過(guò)低地價(jià)招商引資，可在擴(kuò)大就業(yè)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，加大地方財(cái)政收入（王媛 等，2016）。此外，各級(jí)地方政府普遍將土地儲(chǔ)備注入政府投融資平臺(tái)，利用土地儲(chǔ)備向銀行抵押貸款進(jìn)行城市建設(shè)融資，土地融資成為城市建設(shè)重要的融資渠道（張莉 等，2019）。

當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)住房領(lǐng)域還存在發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，房?jī)r(jià)高企導(dǎo)致部分居民住房可支付能力不足，尤其是城市中的新市民和青年人解決住房問(wèn)題的渠道不多，存在住房的可負(fù)擔(dān)性困難。要在不斷完善房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的過(guò)程中，探索符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。中央于2016年提出“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位。2017年中共十九大報(bào)告指出：“要加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！?021年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“要保障好群眾的住房需求，盡最大努力幫助新市民、青年人緩解住房困難?！痹凇胺孔〔怀础钡亩ㄎ幌?，目前已形成金融、土地、財(cái)稅、住房保障、市場(chǎng)管理等一攬子政策工具，住房政策從短期調(diào)控轉(zhuǎn)向長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。相信在第二個(gè)一百年到來(lái)之際，即在新中國(guó)成立100周年之際，全國(guó)人民的“住有宜居”夢(mèng)想可以實(shí)現(xiàn)。

一百年來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)百姓住房狀況不斷改善，從“居無(wú)定所”到“蝸居”，從“蝸居”到“安居”，從“安居”到“住有所居”，如今正從“住有所居”向“住有宜居”邁進(jìn)。