◇聶 瑩 樊勝岳 鐘 瑤

民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問題一直是研究的熱點之一，特別是針對修復(fù)、改善民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)建設(shè)項目的績效問題，研究視角已從初期只關(guān)注結(jié)果績效，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注過程與結(jié)果相結(jié)合的整體績效。同時，民族生態(tài)文化、倫理等被用于理解和解釋少數(shù)民族生態(tài)建設(shè)項目的特殊性。生態(tài)建設(shè)項目多在生態(tài)脆弱的地區(qū)實施，這些地區(qū)居住著不同的少數(shù)民族，各個民族的歷史和文化有很大的差異性，對生態(tài)環(huán)境的認(rèn)知與生態(tài)項目的建設(shè)理念亦不同于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文化區(qū)。本文主要是以游牧文化區(qū)之一的蒙古族聚居地為研究范圍，分析其生態(tài)建設(shè)項目的特殊性，評價現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)項目績效，以更好地改善民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

目前學(xué)術(shù)界對于生態(tài)建設(shè)評價體系構(gòu)建的研究主要集中在傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化區(qū)[1-6]，而對于游牧文化區(qū)的研究雖有，但較少，僅見趙成章等學(xué)者的相關(guān)研究[7]，再就是針對沙漠化主題就沙漠化地區(qū)的生態(tài)建設(shè)研究初見規(guī)模[8-9]。在生態(tài)建設(shè)績效評價方面，至今還多關(guān)注于政策[1,10-12]和管理[8-9,13]層面，評價方法方面多是將生態(tài)服務(wù)價值作為基礎(chǔ)，從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三個維度形成評價體系進(jìn)行評價[14-22]，可對該項目執(zhí)行后的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期的計劃目的有一個清晰簡明的結(jié)果判斷，但它忽視農(nóng)戶等其他行為主體的主體作用，忽視其與政府的互動、博弈的不足之處也不容忽視。還有兩種評價方法，一種即引入科斯的交易成本理論，將交易成本分為事前、事中、事后成本，分別計算生態(tài)建設(shè)項目中內(nèi)生和外生交易成本，根據(jù)成本結(jié)構(gòu)的概念對不同的生態(tài)建設(shè)項目進(jìn)行評價。[8]這種方法可體現(xiàn)出農(nóng)戶在政策執(zhí)行中的參與性與利益表達(dá)，但其中存在無法計算政府尋租行為、不能較好結(jié)合運(yùn)行過程與生態(tài)結(jié)果等問題?？梢?，作為公共項目的一種，生態(tài)建設(shè)項目需要一種涵蓋項目過程和結(jié)果、兼顧主觀性價值與客觀性效率的評價方法。綜合近年來政府績效管理研究分析的主要內(nèi)容和問題，基于公共價值理論對政府進(jìn)行績效評估被認(rèn)定為政府績效評估的一種新趨勢。[23-26]生態(tài)建設(shè)項目是政府主導(dǎo)實施的,項目績效也是政府績效的一部分,由此,樊勝岳教授所帶領(lǐng)研究團(tuán)隊基于公共價值構(gòu)建了生態(tài)建設(shè)項目績效評價體系。[9,13]該評價體系將公共價值與績效評價相結(jié)合，分別設(shè)置過程和結(jié)果指標(biāo)對生態(tài)建設(shè)項目進(jìn)行評價，恰是滿足了上述評價的要求，也正是另外一種評價方法——基于公共價值的績效評價方法。相關(guān)研究者也都選取了具體的生態(tài)建設(shè)項目進(jìn)行了驗證分析，證明了其可行性。[27]

近年來少數(shù)民族地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，已經(jīng)逐漸為學(xué)術(shù)界所重視，但研究多集中在民族地區(qū)生態(tài)倫理等方面[28-33]，而針對民族地區(qū)生態(tài)建設(shè)績效評價體系的構(gòu)建研究，則因區(qū)域環(huán)境的特殊性、人文環(huán)境的差異性，以及在構(gòu)建過程中具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性故未能如同內(nèi)地那樣形成成熟的研究成果，尚須因地區(qū)、因民族成分之不同而形成針對不同專門區(qū)域的評價體系。

我國游牧文化區(qū)中的蒙古族主要分布在內(nèi)蒙古、新疆、青海、甘肅、四川等地。本文以內(nèi)蒙古自治區(qū)翁牛特旗的四項生態(tài)建設(shè)項目為研究對象，探討蒙古族聚居地在其生態(tài)倫理的影響下生態(tài)建設(shè)項目的績效情況。在田野調(diào)查的基礎(chǔ)上，研究組成員在蒙古族聚居地之一——翁牛特旗（以下簡稱翁旗）與當(dāng)?shù)氐木用窆餐畹倪^程中，進(jìn)一步了解收集了其民族生態(tài)文化、倫理以及生態(tài)建設(shè)項目實施的真實情況。同時，研究組與當(dāng)?shù)厮膫€政府單位以及一個嘎查分別組織了五次座談會，采集到對政府官員、村民開展單獨訪談的資料與問卷綜合整理而形成的系統(tǒng)資料。

一、翁牛特旗蒙古族聚居區(qū)生態(tài)現(xiàn)狀與生態(tài)建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)模與內(nèi)容

翁牛特旗位于內(nèi)蒙古赤峰市中部，是蒙古族聚居地之一。該旗干旱少雨多風(fēng)，水土流失嚴(yán)重，沙化面積逐年擴(kuò)大。該旗沙化土地面積727.4萬畝，占全旗總土地面積的40.8%，共有9個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5個國營農(nóng)牧場地處風(fēng)沙區(qū)內(nèi)，沙區(qū)人口約14萬人。如此嚴(yán)重的沙化造成該旗土壤貧瘠，植被時空分布不均，生態(tài)嚴(yán)重失衡，制約著該旗農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

鑒于翁牛特旗自然地理特點，資源分布、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和經(jīng)營管理條件，自1951年被劃定在“東北、西滿”防護(hù)林工程范圍內(nèi)，該旗前后共實施了防護(hù)林網(wǎng)、“三北”工程、防止沙漠化試驗區(qū)、響水防沙治沙工程、京津風(fēng)沙源治理工程、中德合作造林工程、退耕還林工程、烏丹地區(qū)南北山造林、重點公益林等十幾個生態(tài)建設(shè)工程與項目，涉及到林業(yè)、草原和水利三個生態(tài)要素，較為全面，目標(biāo)是使疏林地、灌木林地和荒山荒地得到封育，使農(nóng)田草牧場得到庇護(hù)，提高全旗各流域防洪御洪能力，有效遏制和治理水土流失和土地沙化，改善生態(tài)環(huán)境，維持生態(tài)平衡。根據(jù)該旗的實際調(diào)研情況，本文選取典型生態(tài)建設(shè)項目進(jìn)行績效評價，具體項目情況見表1。

表1 翁牛特旗實施生態(tài)建設(shè)項目基本情況

二、蒙古族聚居地區(qū)生態(tài)建設(shè)項目實施的差異性

少數(shù)民族地區(qū)獨特的生態(tài)倫理文化傳統(tǒng)影響著當(dāng)?shù)毓姷纳鷳B(tài)行為，經(jīng)過長期的適應(yīng)與改造，他們與大自然已經(jīng)形成了一種和諧的相處關(guān)系，保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)功能，維持了生態(tài)平衡。[28-29]分析民族的生態(tài)倫理，明晰該民族所生活的地理環(huán)境的不同的承載力與承載方式，考慮該地區(qū)生態(tài)建設(shè)項目的特殊性，因地制宜，修正指標(biāo)，客觀評價，才能對該地區(qū)的生態(tài)治理有促進(jìn)作用。

（一）蒙古族生態(tài)倫理對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的影響

蒙古族傳統(tǒng)文化是北方游牧文化的集大成者，生產(chǎn)、生活、宗教信仰等方面都反映著其生態(tài)倫理。[30-34]蒙古族與草原以及牲畜密不可分，息息相關(guān)。蒙古族人在意識里對自然既感恩又畏懼。由于“畏懼”，他們保護(hù)草原，不濫殺牲畜與野生動物，珍惜水源；由于“感恩”，他們熱愛、尊敬大自然，約束調(diào)整自己的行為，在草原這片土地上充當(dāng)協(xié)調(diào)者與管理者，通過法律、民規(guī)鄉(xiāng)俗來保護(hù)草原，維護(hù)生態(tài)的平衡；由于“感恩”，他們提倡節(jié)儉、約束欲望，減少浪費，減少浪費，合理地向大自然索取，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)與建設(shè)，保證生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的完整，與自然資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

蒙古族的生態(tài)倫理觀念在他們所生活的生態(tài)環(huán)境下具有較強(qiáng)的實用性與合理性，為生態(tài)保護(hù)、治理、建設(shè)提供了一個處理人類認(rèn)識和自然關(guān)系的新視角，同時也為完善既有生態(tài)建設(shè)項目提供了新的切入點。鑒于蒙古族生態(tài)倫理對族人生態(tài)行為潛移默化的影響及對生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的意義，對蒙古族聚居地區(qū)生態(tài)建設(shè)項目特殊性的分析是保證該地區(qū)生態(tài)建設(shè)項目績效評價結(jié)果客觀性、可信性的基礎(chǔ)。

（二）蒙古族聚居地區(qū)生態(tài)建設(shè)項目的特殊性

需要注意的是，因生態(tài)倫理的存在，民族地區(qū)生態(tài)建設(shè)具有特殊性，運(yùn)用公共價值績效評價體系評價時不能“一刀切”，要結(jié)合其本身的特殊性來調(diào)整。

蒙古族聚居地區(qū)的生態(tài)建設(shè)是在特殊的環(huán)境下展開的，特殊性體現(xiàn)在以下幾方面：①特殊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與自然環(huán)境。我國蒙古族聚居地區(qū)多位于中西部的干旱與半干旱地區(qū)，因歷史原因生產(chǎn)力水平較低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，同時自然環(huán)境較差，生態(tài)環(huán)境更為脆弱。②特殊的政治環(huán)境，蒙古族聚居地區(qū)多處于我國邊境地區(qū)，生態(tài)建設(shè)必須在注重民族團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)上尋找合適的治理建設(shè)方案。③特殊的倫理背景。多年來傳承的民族倫理已固化在族民的生產(chǎn)生活中，對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)影響巨大。如此，蒙古族聚居地區(qū)生態(tài)建設(shè)項目除了改善環(huán)境，還擔(dān)負(fù)著減少貧困人口、增加經(jīng)濟(jì)收入、提高生活質(zhì)量、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)多民族社會公平公正、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧等多項重任，意義重大。

（三）蒙古族聚居地區(qū)的生態(tài)建設(shè)項目評價的特殊性

鑒于蒙古族聚居地區(qū)生態(tài)建設(shè)的特殊性，其績效評價也有如下三個特殊性：①該地區(qū)的生態(tài)建設(shè)項目的組織者是民族區(qū)域自治地方政府，具有特殊的性質(zhì)，會對績效評價的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)設(shè)計等方面產(chǎn)生影響。[12]例如在績效內(nèi)容方面，民族區(qū)域自治地方政府在實施生態(tài)建設(shè)時更加注重民族矛盾的調(diào)和及生態(tài)建設(shè)的邊疆意義。②改革開放以來，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展，但與東中部地區(qū)的差距不容忽視，在對該地區(qū)生態(tài)建設(shè)項目進(jìn)行評價時應(yīng)更注重項目實施對當(dāng)?shù)孛癖娚a(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)收入的影響。例如“三北”防護(hù)林政策不僅改善了環(huán)境，還使當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民有了林木收入，提高了其家庭收入，績效自然較高。③蒙古族聚居地區(qū)特殊的生態(tài)倫理會影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的生態(tài)建設(shè)行為，如不顧其倫理傳承的特殊性，強(qiáng)行改變其生產(chǎn)生活方式，必定會造成負(fù)面影響，績效評價自然不好。例如禁牧項目改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的生產(chǎn)生活習(xí)慣，若在政策評價時不關(guān)注農(nóng)牧民的意見，對績效評價結(jié)果的分析就無法客觀全面。

鑒于蒙古族聚居地區(qū)生態(tài)建設(shè)項目評價具有上述特殊性，要求在將現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)項目公共價值績效評價體系①參照樊勝岳研究團(tuán)隊構(gòu)建的生態(tài)建設(shè)項目公共價值評價體系。應(yīng)用到民族地區(qū)生態(tài)建設(shè)項目的評價時，一定要進(jìn)行實地調(diào)研，不僅要了解政策實施情況，還要了解該地區(qū)的地理特征、民族分布、人口、倫理習(xí)慣等情況，根據(jù)實際情況適時地調(diào)整評價體系指標(biāo)。此外，在確定指標(biāo)的權(quán)重值時，應(yīng)該選擇具有民族地區(qū)經(jīng)驗、了解當(dāng)?shù)貍惱砹?xí)慣的專家、政府工作人員和農(nóng)戶進(jìn)行打分，平衡政府與農(nóng)戶評價意見的權(quán)重，做到真正了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的意見，將其傳承的生態(tài)倫理現(xiàn)代化，讓其更積極地投入到生態(tài)保護(hù)與建設(shè)中。這樣不僅會提高績效，而且還會減少項目管理的摩擦，避免民族矛盾。只有根據(jù)民族地區(qū)的特殊性所調(diào)整、確定的生態(tài)建設(shè)項目評價體系指標(biāo)與權(quán)重才可以客觀準(zhǔn)確地評價該地區(qū)生態(tài)建設(shè)的好壞。

三、基于翁旗生態(tài)建設(shè)項目評價數(shù)據(jù)看績效體系的內(nèi)部差異性分析

目前，內(nèi)蒙古翁牛特旗的生態(tài)建設(shè)以林業(yè)、草原和水利三個主干方向為核心開展了若干建設(shè)項目。本文從三個主干方向結(jié)合國際援助層面選取四項典型生態(tài)建設(shè)項目數(shù)據(jù)，結(jié)合蒙古族聚居地區(qū)生態(tài)建設(shè)項目的特殊性，在現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)項目公共價值績效評價體系基礎(chǔ)上構(gòu)建翁牛特旗生態(tài)建設(shè)績效評價體系與標(biāo)準(zhǔn)。

（一）從現(xiàn)有公共價值績效評價體系看翁旗生態(tài)建設(shè)績效評價體系

在現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)項目公共價值績效評價體系的基礎(chǔ)上，[9,13]結(jié)合上文分析的蒙古族聚居地區(qū)生態(tài)建設(shè)項目的特殊性，分析其公共價值內(nèi)涵，調(diào)整其評價指標(biāo)，請具有民族地區(qū)經(jīng)驗、了解當(dāng)?shù)貍惱砹?xí)慣的專家、政府工作人員和農(nóng)戶進(jìn)行打分，確定各項指標(biāo)權(quán)重。由此調(diào)整后的蒙古族聚居地區(qū)公共價值框架下的生態(tài)建設(shè)項目績效評價的新體系及各指標(biāo)權(quán)重見表2。

表2 蒙古族聚居地區(qū)生態(tài)建設(shè)項目公共價值績效評價指標(biāo)體系

（二）基于政府來源的翁旗四項生態(tài)建設(shè)項目數(shù)據(jù)平均值

實地調(diào)研與生態(tài)建設(shè)項目相關(guān)的林業(yè)局（含森林公安）、農(nóng)業(yè)局、水利局、統(tǒng)計局、財政局等七家政府單位，共完成40份政府調(diào)查問卷，其中有效問卷39份。將其中的數(shù)據(jù)按前文所述標(biāo)準(zhǔn)賦值，分別輸入Excel軟件計算求出其平均值，見表3，將其作為各因子的評定值。

表3 在政府機(jī)關(guān)調(diào)查獲得的指標(biāo)數(shù)據(jù)均值

（三）基于民間采集所獲的生態(tài)建設(shè)數(shù)據(jù)平均值

農(nóng)戶方面，走訪調(diào)查了124戶農(nóng)戶，①共獲得105分有效農(nóng)戶問卷。同上文所述，獲得表4。

表4 在農(nóng)戶調(diào)查獲得的指標(biāo)數(shù)據(jù)平均值

（四）翁旗四項生態(tài)建設(shè)項目績效評價結(jié)果

將整合計算出的實地調(diào)研所獲得的各項指標(biāo)平均值，運(yùn)用層次分析法進(jìn)行計算，分別獲得各項生態(tài)建設(shè)項目公共價值績效評價結(jié)果。同時，結(jié)合實地調(diào)研中獲取數(shù)據(jù)的特征，筆者將其統(tǒng)一量化處理，使其都在0.0000到1.0000之間，以便計算比較。其中，最小值為0.0000，表示最差，越接近0.0000表示越差，反之表示越好，最大值為1.0000，表示最好。另外，為避免評價結(jié)果出現(xiàn)趨中性，筆者選擇將其劃分為五級，分別賦予對應(yīng)數(shù)值；數(shù)值越大，表示該指標(biāo)數(shù)據(jù)越好。由此，四項生態(tài)建設(shè)項目績效評價結(jié)果按照等級劃分標(biāo)準(zhǔn)來評價其好壞程度，統(tǒng)計情況見表5。

表5 四項生態(tài)建設(shè)項目績效評價等級劃分

四、翁旗四項目兩階段、五維度、兩角度績效評價結(jié)果比較

計算得出各生態(tài)建設(shè)項目的績效結(jié)果及高低排序，對其績效的好壞有了直接性的判斷，下面分別將不同生態(tài)建設(shè)項目的評價結(jié)果進(jìn)行比較性分析。

（一）各生態(tài)建設(shè)項目的過程階段績效與結(jié)果階段績效的比較分析

表6 中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是將第二、三層次的各項指標(biāo)績效去除其本身所占權(quán)重值后的結(jié)果，以便分析。

表6 四項生態(tài)建設(shè)項目內(nèi)部結(jié)構(gòu)統(tǒng)計

從表6中可看出，四項生態(tài)建設(shè)項目的生態(tài)政策過程階段績效值都小于生態(tài)政策結(jié)果階段績效值。如按照根據(jù)生態(tài)建設(shè)項目的效果來直接評價項目績效高低的常用方法，依照上文績效等級劃分，除禁牧舍飼項目外的三項項目實施得都很好，都可劃分到第5等級中，同時禁牧舍飼也劃分到實施一般等級的生態(tài)建設(shè)項目中。這與公共價值管理范式注重過程部分的價值追求有出入。在實踐中，對生態(tài)建設(shè)項目的績效評價忽視了項目的過程績效部分，多依據(jù)效果（結(jié)果績效）來衡量評定該項目的好壞，這也是一個項目結(jié)果雖顯示較好，但公眾的認(rèn)可度與接納程度并不高的原因?；诠矁r值理論對生態(tài)建設(shè)項目的績效進(jìn)行評價，為了使生態(tài)建設(shè)項目的公共價值體系都能夠?qū)崿F(xiàn)，提高其公共價值績效，更應(yīng)該注重生態(tài)建設(shè)項目實施過程中的諸多因素，這樣得出的評價結(jié)果可信度才較高，可接受性也較高，對下一步政策的完善才有實質(zhì)性的意義。

（二）各生態(tài)建設(shè)項目五維度績效值的比較分析

根據(jù)上表6，將第三層次指標(biāo)的績效實際數(shù)值提取，繪成圖1。

從圖1可發(fā)現(xiàn)，公平價值維度下各政策實際獲取的數(shù)據(jù)之間差別很大。中德財政合作造林項目的公平價值績效實際值最高，達(dá)到0.8167，其他三項與之相差較大，特別是小流域治理項目在這一維度的績效實際值是0.0000，這是因為公平價值維度下的指標(biāo)主要體現(xiàn)在是否有生態(tài)補(bǔ)償費用，以及生態(tài)補(bǔ)償與其因政策所造成的損失的比率兩個具體指標(biāo)上，后者所實施的財政預(yù)算中并沒有單列建設(shè)的生態(tài)補(bǔ)償費用，導(dǎo)致其此項績效實際值為0.0000。

圖1 四項生態(tài)建設(shè)項目過程與效果績效實際值對比圖

民主價值維度下，禁牧舍飼項目的該項績效實際值是四個項目中最低的，這與該項目是民眾抵觸情緒最強(qiáng)的一個生態(tài)項目有直接關(guān)系。該項目在規(guī)劃、實施以及后期維護(hù)等整個項目過程中，政府的行政強(qiáng)制性表現(xiàn)都很強(qiáng)，民主性較低；同時，該項目的措施直接影響了農(nóng)戶的日常生產(chǎn)方式并對其收入產(chǎn)生影響，如此該維度的實際得分自然較低。

效率價值維度下，小流域治理項目的該項得分最低，這與下一層級指標(biāo)中生態(tài)補(bǔ)償是否按時發(fā)放的指標(biāo)設(shè)定有著密切關(guān)系。該項目資金直接使用在項目建設(shè)上，沒有給農(nóng)戶發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償費用，故該項指標(biāo)得分值為0.0000。另外，我國政府的政策項目是“自上而下”的貫徹實施，政府追求效率，故效率價值維度下項目得分都較高。

在可持續(xù)價值維度下，禁牧舍飼項目中因關(guān)涉蒙古族農(nóng)戶生態(tài)倫理等農(nóng)戶的切身利益較大，同時草原面積廣大，禁牧大隊的人員配備較少，農(nóng)戶“鉆空子”行為頻發(fā)，該項目的可持續(xù)性較差，績效得分自然很低。而其他三項項目實踐中，政府都采取了配備專業(yè)的護(hù)林員來維護(hù)生態(tài)建設(shè)項目成果的措施，并配以專門的資金，增強(qiáng)了其成果的可持續(xù)性。

經(jīng)濟(jì)性價值維度之下，禁牧舍飼項目的得分較低，這與違背該地區(qū)農(nóng)牧戶正常的放牧生產(chǎn)方式具有密切關(guān)系，政府設(shè)置禁牧期與禁牧區(qū)域，農(nóng)牧民的生產(chǎn)對象——牛羊減少，生長緩慢，出欄量減少，致使收入減少，該指標(biāo)得分自然較低。另外，中德財政合作造林項目的政府投入率最高且項目的單位平均面積的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出值最高且維護(hù)較好，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出呈上升趨勢；同時由于其在項目政策設(shè)計之初已把各項費用支出規(guī)劃到預(yù)算中，減少了浪費的可能性，使該項目該維度得分值最高。

（三）兩角度評價的比較分析——農(nóng)戶和政府

生態(tài)建設(shè)項目公共價值評價體系構(gòu)建之初，筆者即已注意到生態(tài)建設(shè)項目中的利益相關(guān)者主要分為政府和農(nóng)戶兩個維度，這兩個維度的主體因其利益與項目的相關(guān)性不同，對項目的認(rèn)可程度和追求目標(biāo)不同，可能會導(dǎo)致評價結(jié)果出入較大。構(gòu)建兩個維度的評價指標(biāo)可以使項目是否關(guān)注農(nóng)戶的感受得以顯示，會使結(jié)果更加客觀合理。

將過程中農(nóng)戶評價指標(biāo)績效總值和政府評價指標(biāo)績效總值除去其本身在該層次所占的權(quán)重值后，得到農(nóng)戶評價實際績效值與政府評價實際績效值，統(tǒng)計后見圖2。

圖2 四項生態(tài)建設(shè)項目政府與農(nóng)戶績效實際值對比圖

如圖2所示，四項生態(tài)建設(shè)項目的最后一類政府評價實際績效值中中德項目得分最低，小流域項目得分最高，四個項目得分排序與這四個項目的前三類績效值得分排序差別較大。

從項目過程層面分析，農(nóng)戶評價得分高的生態(tài)項目被政府評價的結(jié)果卻相對較低，反映出政府生態(tài)項目績效評價時忽視了項目建設(shè)的過程部分，同時對農(nóng)戶反應(yīng)也并不關(guān)注。對于多數(shù)生態(tài)建設(shè)項目，政府處于主導(dǎo)地位，而其工作人員（公務(wù)員）更多地是考慮政策項目的政績，由此項目的實施是否能有效地使生態(tài)環(huán)境得到改善、效果是否明顯才是其關(guān)注的焦點，往往會忽視農(nóng)戶對該項目是否有抵觸情緒等農(nóng)戶反應(yīng)方面的問題。最明顯的例子是禁牧舍飼項目，該項目的禁牧措施違背了蒙古族多年的生態(tài)倫理習(xí)慣，致使農(nóng)牧民本身利益受損，但是從政府角度看該措施對草原生態(tài)恢復(fù)卻是最直接、最便捷的治理方式。

具體分析每一項生態(tài)建設(shè)項目的農(nóng)戶評價實際績效值與政府評價實際績效值，發(fā)現(xiàn)前者都小于后者。結(jié)果之所以如此一致，說明政府的績效評價有“自以為是”的可能。政府對項目的績效評價多由公務(wù)員主持進(jìn)行，項目本身與其自身利益相關(guān)性較低，其評價標(biāo)準(zhǔn)也隨之寬松；但對于農(nóng)戶則不同，生態(tài)建設(shè)項目與農(nóng)戶的利益息息相關(guān)，農(nóng)戶對其要求自然提高，評價的標(biāo)準(zhǔn)亦隨之苛刻，導(dǎo)致農(nóng)戶的評價值普遍低于政府的評價值。

五、蒙古族聚居區(qū)生態(tài)建設(shè)評價體系的變化與重構(gòu)

國內(nèi)生態(tài)建設(shè)項目主要分布在農(nóng)耕文化區(qū)與民族游牧文化區(qū)，我國國土遼闊，地理單元的差異較為明顯，不同文明區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力、恢復(fù)能力、生態(tài)倫理都不盡相同，一套指標(biāo)并不能“一刀切”地評價全國范圍內(nèi)的生態(tài)建設(shè)項目。

由此，上文在現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)項目公共價值績效評價體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)蒙古族聚居地區(qū)生態(tài)建設(shè)的特殊性，調(diào)整確認(rèn)了指標(biāo)與權(quán)重，對蒙古族聚居區(qū)生態(tài)建設(shè)評價體系再構(gòu)建（見表2），并以翁牛特旗四個生態(tài)項目進(jìn)行實證檢驗。該結(jié)果無論是政府還是民間的認(rèn)可度都較高。實證結(jié)果表明，針對蒙古族聚居區(qū)生態(tài)建設(shè)評價體系的再構(gòu)建具有一定的科學(xué)性、適時性與合理性?；诿晒抛迳鷳B(tài)倫理以及生態(tài)建設(shè)特殊性分析的再構(gòu)建體系與原體系變化匯總見表7。

表7 蒙古族聚居區(qū)生態(tài)建設(shè)評價再構(gòu)建體系變化匯總

同時，通過對項目執(zhí)行過程的分析，發(fā)現(xiàn)了如下幾個問題：①農(nóng)戶民主性不受重視。生態(tài)建設(shè)項目中當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的民主權(quán)利在政府管理者面前是“弱勢”，其主體性的地位往往不被重視，導(dǎo)致項目執(zhí)行有偏差。②生態(tài)建設(shè)項目的可持續(xù)性有待提高。退耕還林以及中德財政合作造林項目中，農(nóng)戶復(fù)耕收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于林木收益，農(nóng)戶對造林成果維護(hù)與保護(hù)的積極性并不高；農(nóng)牧民對禁牧舍飼的抵觸、有限的管護(hù)督促措施都給項目的可持續(xù)價值的實現(xiàn)帶來挑戰(zhàn)。③項目的投入與產(chǎn)出難以準(zhǔn)確衡量。生態(tài)建設(shè)項目專門生產(chǎn)“公共物品”，投入巨大，可定量化的經(jīng)濟(jì)性收益大多是造林后林木的收益以及草原治理所種植的經(jīng)濟(jì)作物，微乎其微，致使項目生態(tài)效益目標(biāo)的實現(xiàn)率不易量化，投入與產(chǎn)出難以準(zhǔn)確衡量，導(dǎo)致利益相關(guān)者對投入是否產(chǎn)生真正的效益這一問題予以忽視。④機(jī)會主義行為頻發(fā)。蒙古族聚居地生態(tài)項目建設(shè)區(qū)域內(nèi)機(jī)會主義行為的頻發(fā)與某些項目違背其生態(tài)倫理有關(guān)，管理者需要進(jìn)一步了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的真實需求及真實生產(chǎn)生活情況，針對性地制定可行的解決方案。

以上這些問題都應(yīng)予以重視，實時了解項目實施地區(qū)自然、人文、倫理習(xí)慣等情況，通過針對性生態(tài)建設(shè)評價體系再構(gòu)建以及實踐驗證，及時調(diào)整項目，從而實現(xiàn)民族聚居地生態(tài)環(huán)境的改善。