◇王 玎

引言

“準征收”，是國家以增進公共利益為目的，通過抽象行政行為、具體行政決定或在事實上對私有財產權造成特別犧牲，嚴重影響私人對財產的使用或財產經濟價值的行為。我國《憲法》對征收已作出明確規(guī)定，國家無論對土地或對公民私有財產進行征收，均須給予補償。然而，實踐中有大量政府在未征收私人財產亦未給予補償的情況下，對公民財產權權能進行過重限制，或施加過度負擔，或事實上造成不利影響，在不同程度上限制了財產權人對其財產的正常使用，嚴重影響了財產的經濟價值。國家為增進公共利益而使財產權人承受的特別犧牲如果構成準征收，就意味著國家應當對財產權人予以補償。準征收制度的產生與憲法財產權條款的具體規(guī)定有著密切關系，構建準征收制度首先需要厘清準征收制度是如果形成邏輯，闡明準征收與征收和財產權社會義務的關系。此外，從現行有關準征收法律規(guī)范來看，準征收的補償措施單一地表現為經濟補償，而未包含非經濟補償措施的內容，這也使得向財產權人提供救濟手段愈發(fā)匱乏。在很大一部分準征收案件中，通過采取消除財產利用妨礙等措施就能夠緩解或解決行政行為對財產權人造成的負面影響。因此，準征收的補償措施包括非經濟補償措施和經濟補償措施兩方面。

一、準征收的形成：社會義務與征收之間

19世紀中葉以來，財產權的保障逐漸成為各國憲法不可或缺的核心內容，事實上構成了近代憲法、近代自由國家賴以確立的支點。這些憲法規(guī)定不僅宣告了私有財產權神圣不可侵犯，對公權力的行使施以明確限制，以確保私有財產權的穩(wěn)定性。20世紀30年代世界經濟危機爆發(fā)后，西方國家開始注重公共利益。以土地征收為主要內容的公益征收，就是對財產權予以必要控制的一種制度。1794年的《普魯士一般邦法》規(guī)定：“對其權利和特權為共同體福祉而做必要犧牲的人，國家給予補償?！钡谝淮问澜绱髴?zhàn)后，1919年的德國《魏瑪憲法》正式明確了征收制度，明確“財產征收，惟有因公共福祉，根據法律，方可準許之。除了聯邦法律有特別規(guī)定外，征收必須給予適當的補償?！?949年德國《基本法》基本沿襲了《魏瑪憲法》第153條規(guī)定的財產權條款，并對征收條款作了類似規(guī)定：“只有符合社會公共利益時，方可準許征收財產。對財產的征收只能通過和根據有關財產補償形式和程度的法律進行。確定財產補償時，應適當考慮社會公共利益和相關人員的利益?！必敭a權征收作為突破財產權絕對自由理念的一項基于公共利益而構建的制度，普遍被各國憲法所采納。如日本《昭和憲法》第29條第3款規(guī)定：“私有財產在正當的補償下得收歸公用。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”

除了通過征收這一法律手段對財產權予以限制之外，各國意識到，在未征收財產的情況下，財產權不應突破社會道德的邊界，財產權的行使不得凌駕于損害公共利益之上?；谶@一觀念，1919年德國《魏瑪憲法》就為財產權規(guī)定了社會道德的邊界：“所有權為義務，其使用應同時為公共福利之義務?！边@是近代以來各國憲法關于財產權絕對觀念的一個重大轉變。這一條款也被德國1949年《基本法》沿用至今。德國《基本法》第14條第2款明確“財產權應履行義務，而且財產權的行使應有利于社會公共利益。”該規(guī)定表明法律已經“拋棄了那種個人利益無論如何都應高于集體利益”的財產權制度。①參見[德]卡爾·拉倫茨：《德國民法通論》（上冊），王曉曄等譯，法律出版社2013年版，第85-86頁。至此，憲法財產權條款在財產權自由行使和公益征收之外，還增加了“財產權社會義務”的內容。所謂“財產權社會義務”，是指私人財產為了社會公共利益所應承受的合理負擔。德國《基本法》對財產權社會義務的規(guī)定深刻影響了大陸法系各國憲法，使諸多國家也效仿德國對財產權賦予社會義務。例如，日本于1946年制定的《昭和憲法》第29條第2款規(guī)定：“財產權的內容應適合于公共福利，由法律規(guī)定之?！边@意味著當國家出于公共利益對公民的財產權進行限制時，如果該制約屬于財產權人基于公共利益所應承擔的義務范疇，公民對該侵權行為就具有忍受義務。在1928年美國聯邦最高法院作出判決的Miller v. Schoene一案中，蘋果種植是Virginia州的主流農業(yè)，且該州大部分公民都在種植蘋果樹。為防止紅杉樹木感染“鐵銹病”并傳染給附近的蘋果樹，Virginia州公布法律，砍除所有蘋果園周圍一定距離內的紅杉樹。聯邦最高法院認為，Virginia州為了維護種植蘋果的經濟價值和本州公民就業(yè)等更高利益而犧牲了種植紅杉樹這一較小利益，是行使正當警察權的表現。②See Miller v. Schoene, 276 U.S. 272 (1928).

至此，各國憲法對財產權的規(guī)定主要分為對財產權充分保護（財產權自由行使）、對財產權予以限制（財產權的社會義務）和公益征收三部分，構建起憲法財產權條款的“三元結構”。③參見王玎：《論準征收制度的構建路徑》，《行政法學研究》2021年第2期，第67-75頁。德國《基本法》第14條對財產權的規(guī)定共分為三款。第1款明確了對財產權的保護：“保障財產權和繼承權。有關內容和權利限制由法律予以規(guī)定?！钡?款規(guī)定了財產權的社會義務：“財產應履行義務。財產權的行使應有利于社會公共利益?！钡?款規(guī)定公益征收：“只有符合社會公共利益時，方可準許征收財產。對財產的征收只能通過和根據有關財產補償形式和程度的法律進行。確定財產補償時，應適當考慮社會公共利益和相關人員的利益。對于補償額有爭議的，可向普通法院提起訴訟?！?/p>

在憲法財產權條款的“三元結構”模式中，國家對財產權的限制即為財產權所應承擔的社會義務范疇。然而，沒有任何國家的憲法對財產權社會義務的范疇進行界定。這種現象所衍生的客觀后果便是模糊了應予補償的公益征收和不予補償的財產權社會義務之間的界限。這也給了公權力主體通過限制財產使用權，在無需征收財產的情況下即可實現行政目標的機會，進而侵蝕了公民獲得征收補償的權利。

在憲法財產權條款“三元結構”發(fā)生異化的背景下，公權力主體時常通過抽象行政行為、具體行政決定或在事實上對私有財產權造成特別犧牲，嚴重影響私人對財產的使用或財產經濟價值。19世紀以來，在美國、德國等西方國家發(fā)生了一系列政府限制財產的使用、收益和處分而導致財產價值遭受嚴重損失的案件。所有權人因此提起訴訟要求予以補償。這一系列案例和事例逐漸催生了準征收制度的形成。從憲法財產權條款“三元結構”的角度來看，在財產權社會義務與征收之間也存在著一段對財產權進行過度限制的“灰色地帶”。依照征收理論，只要國家不強制獲得私有財產所有權，就不構成征收，因而無須向財產權人提供補償。國家以私有財產權承受特別犧牲的方式實現增進公共利益的行為，生長于財產權的社會義務和征收之間的灰色地帶。財產權是一項憲法位階的基本權利。正是“灰色地帶”的法律缺位，才使財產權的憲法保障蒙受一層名為“公共利益”的冠冕堂皇的“陰霾”。因此，準征收制度的提出，就是為了制約國家該征收而不征收，任意干涉財產權行使及侵害私有財產價值的行為，進而構建起一套保障公民財產權利的準征收制度體系。準征收制度的確立，就意味著對憲法財產權條款從“三元結構”到“四元結構”的完善，凡被確認為準征收的行為，應由國家對財產權人給予補償措施。

二、準征收非經濟補償措施

從我國現行關于準征收補償的法律制度來看，絕大多數對準征收的補償均以經濟補償方式進行。例如，《農田水利條例》第24條：“……占用者應當建設與被占用的農田水利工程設施效益和功能相當的替代工程；不具備建設替代工程條件的，應當按照建設替代工程的總投資額支付占用補償費；造成運行成本增加等其他損失的，應當依法給予補償。……”該補償方式直接指向經濟補償，明確了支付補償費以及對成本增加造成損失的補償。然而，實踐中存在許多準征收對財產權人造成間接經濟損失的情形，這也意味著對準征收財產權人的補償可以經濟補償以外的形式進行。尤其是在對財產權造成事實上的不利影響領域，國家為了公共利益對私有財產權利用所造成的妨礙，可以優(yōu)先考慮給予非經濟類補償。例如，在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)修建高速公路，為鄰近住戶造成了嚴重噪聲污染，妨礙了不動產財產權人對財產權的正常使用。此時，應當優(yōu)先采取修筑隔音墻、綠化帶等措施排除新建高速公路對不動產財產權人造成的使用妨礙，而非一律給予經濟補償。

（一）消除財產利用妨礙

所謂準征收，是國家以增進公共利益為目的，通過抽象行政行為、具體行政決定或在事實上對私有財產權造成特別犧牲，嚴重影響私人對財產的使用或財產經濟價值，從而應當給予經濟或其他補償的法律制度。不同于征收對財產權的全部剝奪，準征收的特點在于只對財產權的部分權利或價值產生影響。對于多數財產權承受特別犧牲的情形，可以通過消除財產利用妨礙的方式予以解決，并且應當將消除財產利用妨礙作為非經濟補償措施中最優(yōu)先考慮的一個措施。財產權因公共利益而承受特別犧牲的方式和狀態(tài)紛繁復雜、多種多樣。因此，消除財產利用妨礙，應當有針對性地設置補償措施。例如，高速公路對兩旁居民住宅帶來的噪音污染，可通過在高速公路兩側設置隔音設備，消除車輛通過對居民造成的噪聲污染；因維修道路而對道路附近居民生活出行造成影響的，可通過及時搭建臨時通道、為居民提供生活必需品的方式彌補對財產權造成的妨礙。

（二）恢復財產原狀

恢復財產原狀是指國家對受到特別犧牲的財產權人通過修復財產、重新購置財產等方式，使財產權人的財產恢復到國家對財產權人造成特別犧牲之前的狀態(tài)。實際上，在多數準征收情況下，國家采取恢復財產原狀措施，能夠比經濟補償更為經濟、高效，更容易獲得財產權人的諒解和接受。因為經濟補償涉及對各類財產損失的評估，評估過程費時費力，還會產生額外費用，最終實現的結果也不外乎是彌補財產權人受到的損失。例如，針對物理性強制占用財產權人的土地或者為增進公共利益有意或者無意使公民全部或部分財產權完全滅失的財產權去除等情形，國家應當首先使財產權人承受特別犧牲的財產恢復原狀。只有在無法恢復原狀、恢復原狀沒有實質意義、恢復原狀難度較大、恢復原狀成本更高等特殊情形下，才得采用經濟補償。因此，對于準征收造成的財產權特別犧牲，應當在經濟補償之前，首先考慮將恢復財產原狀作為補償措施。

（三）調整財產管制行為

調整財產管制行為包括調整財產管制的抽象行政立法、行政規(guī)范性文件和具體行政行為。所謂調整，可以是作出行政行為的行政機關自行終止或者變更行政行為，也可以由人民法院判決撤銷行政機關作出的行政行為?！缎姓V訟法》第64條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經審查認為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議。”《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第149條第2款規(guī)定：“規(guī)范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三個月內，向規(guī)范性文件制定機關提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議。”根據行政訴訟法的相關規(guī)定，人民法院根據原告請求，認為行政規(guī)范性文件不合法的，可以不予適用，并提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議。

（四）土地發(fā)展權轉讓

土地發(fā)展權轉讓是針對不動產財產權受到特別犧牲的一種非經濟補償措施。土地發(fā)展權，是指將土地用作更高經濟效益用途的權利，而土地發(fā)展權轉讓，即指對這一權利的置換、轉移。土地發(fā)展權轉讓是美國不動產法上經常適用的一種制度?！巴ㄟ^適用可轉讓的發(fā)展權，州——通常是通過它的市政當局——試圖通過給予旁邊的或鄰近的地塊相類似的發(fā)展權，來補償個體土地所有者發(fā)展權所受到的損失，這些地塊的基地權（ground rights）仍為其原始的地塊所有者保留著。如此，州可以防止對具有歷史價值的教堂進行增修，而授予教堂所有者對附近一塊停車位的空間權?！雹賀ichard A. Epstein, Takings: Private property and the Power of Eminent Domain 188 (Harvard University Press,1985).美國聯邦最高法院在1978年Penn Central Transportation Co. v. New York City案中，正是以土地發(fā)展權轉讓能夠補償原告受到的損失為由駁回了原告訴訟請求。②Penn Central Transportation Co. v. New York City,438 U.S. 104, 137 (1978).

（五）其他符合經濟利益互惠標準的補償措施

經濟利益互惠是指管制行為在對財產權造成損害的同時，也使財產權人受益。因此，以增進受管制人利益為目的的管制行為就屬于經濟利益互惠，此時不構成未經公正補償的準征收行為。但需要注意的是，所有正當的管制行為均以維護國家和社會公共利益、增進公共福祉為目的。屬于經濟利益互惠的管制行為與一般管制行為的區(qū)別在于受損與受益對象的一致性。具體而言，一般的管制行為通過犧牲特定權利人的財產權利來增進整個社會、社區(qū)、所屬行政區(qū)域等更廣大對象的利益，受損與受益對象在范圍上存在一定的差異；而屬于經濟利益互惠的管制行為是為了使特定對象受益才使他們的財產權受到犧牲，受損與受益對象在范圍上完全一致。因此，只要確定管制行為是為了使特定對象受益才使他們的財產權受到犧牲，并且受損與受益對象在范圍上完全一致，以及管制行為對財產權人帶來的利益與管制行為對財產權人造成的損害在經濟價值上應當基本等同，就屬于經濟利益互惠，因而無須補償。屬于經濟利益互惠就無須補償的根本原因在于，在該類管制行為中不存在特別犧牲，進而不存在構成準征收的前提條件。

對于已經構成準征收的行政行為，國家如果能夠提供符合經濟利益互惠標準的補償措施，就相當于彌補了財產權人受到的損害，消除了準征收對財產權人帶來的不利影響。而能夠符合經濟利益互惠標準的補償措施是多元的。例如，在日本，“除經濟補償外，還可以是生產、生活和就業(yè)方面的妥善安置。”①薛剛凌：《行政補償理論與實踐研究》，中國法制出版社2011年版，第97頁。我國部分法律規(guī)范已經規(guī)定了非經濟補償措施。例如，在征收補償領域，《國有土地上房屋征收與補償條例》將產權調換作為拆遷補償的方式之一；《長江三峽工程建設移民條例》將減免稅作為補償措施。實踐中還有給予撫恤、安排就業(yè)、減免費用、分配住房、提供貸款、解決戶口指標等補償措施。

在多種可以運用的符合經濟利益互惠標準的補償措施中，國家應當通過充分協商，選擇財產權人最易于接受的一種，充分保障當事人對行政補償方式的選擇權。因為，各種補償方式都有其各自的功能優(yōu)點和自身缺陷，其能夠為財產權人實現的補償價值往往具有很大的主觀因素，取決于財產權人的自我判斷和價值認同。在準征收補償過程中，國家應當與財產權人充分協商，選擇最為合理、公正的一種補償方式。

三、準征收經濟補償措施

經濟補償是指補償義務主體以支付貨幣的形式彌補對財產權人造成的損失。經濟補償具有適用性強、操作性強和效率高的特點。對任何性質、任何形式的損害，都可以通過作為一般等價物的貨幣計算并進行補償，使糾紛迅速得以解決，及時修復財產權人受到的損害。無論從我國現行有關準征收補償的法律規(guī)定來看，還是從準征收司法實踐情況來看，對準征收的補償基本都以財產權人實際所受的經濟損失作為準征收的補償前提，并要求財產權人承擔舉證責任。這就必然使得經濟補償成為準征收補償的重要方式。

（一）采用適當經濟補償原則

美國聯邦憲法第五修正案規(guī)定“任何人的生命、自由或財產，未經正當法律程序不得被剝奪；私人財產非經公平補償（just compensation）不得加以征收為公共使用。”德國基本法第14條第3款同樣確立了公平補償原則。然而究竟何為“公平補償”，理論與實務界均有不同認識?？傮w而言，理論上與實踐中對“公平補償”主要形成了完全補償和適當補償兩種方式。

“完全補償”或可稱為“全額補償”，是指國家對財產權承受的損失，應當按照損失全額進行補償。從全額補償的標準來看，全額補償一般以財產的市場價值為標準，即國家應當按照對財產權造成特別犧牲時的市場價對財產權人予以補償。例如，美國司法實務界將“公平補償”確定為財產被征收征用時依據市場價值的完全補償。美國聯邦最高法院認為，“公平的市場價格是通常可接受的公平補償的衡量標準。而公平的市場價格是買賣雙方在無強迫情況下，經驗豐富、信息靈通的買方愿意付給賣方不動產的價格?！雹赥heodore. J. Novak, Brian W. Blaesser, Thomas F.Gesebracht, Condemnation Property: Practice and Strategies for Winning Just Compensation 123 (Rudnick & Wolfe,1993).從全額補償的范圍來看，補償應當包括直接損失和可以通過證據證明的間接損失。這意味著“補償必須將不平等還原為平等，即對于所產生損失的全部進行補償。”③楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第605頁。

適當補償即為非全額補償。適當補償意味著國家對于財產權人所承受的特別犧牲，不按照全額予以補償。因此，在補償標準上，適當補償只以財產的市場價值為參照，在考量其他因素的基礎上確定補償金額，而非完全依照財產的市場價值進行補償。在補償范圍上，適當補償的范圍一般僅包括財產的直接損失，而不包括財產的間接損失。然而，適當補償標準的確定，應當以國家對財產權造成特別犧牲時的市場價為基準，根據多方面因素進行綜合判斷。而需要考量的因素一般包括準征收行為對財產權價值的影響程度、受影響財產對財產權人經濟地位的影響、準征收發(fā)生時的經濟與社會環(huán)境、政府的財政能力（支付能力）等等。通過綜合分析上述因素，只要最終確定的補償金額符合社會的一般觀念，在公共利益與個人利益之間找到公正、合理的平衡點即可。事實上，“完全補償和適當補償是相對的，甚至在很多情況下是一致的”①沈開舉：《征收、征用與補償》，法律出版社2006年版，第94頁。，因此，完全補償和適當補償的界限也呈現出模糊化趨勢。

綜上所述，完全補償與適當補償的區(qū)別主要在于補償考量因素的唯一性與多元性。完全補償的依據是唯一的，即財產權人所受損失的大小。在確定補償金額時，主要參照財產被征收征用時的市場價值，客觀評估、計算出財產權人所受損失的大小即可。而適當補償的依據是多元的，財產權人所受損失的大小是補償的主要參考因素，但并非唯一參考因素。通過衡量多元因素確定的補償數額只需要能夠達到公平、合理的標準即可，而無須完全依據財產被征收征用時的市場價值全額補償。對征收補償原則的討論為準征收補償原則的確定提供了重要啟示。無論憲法是否明確財產權的社會義務、確立“三元結構”的財產權條款，財產權具有社會義務都是客觀存在的“人類生存狀態(tài)的根本性轉變以及由此帶來的權利哲學的變遷”②張翔：《財產權的社會義務》，《中國社會科學》2012年第9期，第110-119頁。的必然結果。財產權制度在保障“私使用性”之余，還要促進社會利益協調與分配的公正性，實現社會的公共利益。因此，財產權因公共利益而受到必要的限制具有免于補償的正當性。而準征收形成于財產權社會義務的基礎上，意指如果財產權承受特別犧牲超過了必要限度（突破了財產權社會義務的范疇），就構成了應予補償的財產權內容限制。由此，構成準征收的財產權特別犧牲包含了財產權承擔社會義務的內容。進而，在考慮對財產權特別犧牲的補償時，在觀念上應當“扣除”財產權承擔社會義務的部分。這意味著，對于財產權準征收的補償，應采用適當補償，而非完全補償。需要說明的是，應采用適當補償并不意味著對全額補償的排斥。適當補償僅是最低限度的公平補償要求，對遭受特別犧牲的財產權人給予全額補償，不僅有利于保障財產權人的相關利益，還符合適當補償的基本要求。

（二）適當經濟補償的考量因素

實踐中，財產權因公共利益而承受特別犧牲的形式紛繁多樣。這些特別犧牲既有法律層面上的，也有事實層面中的；既有抽象規(guī)定的，也有具體行為的；既有有意而為的，也有無意為之的。再從準征收類型來看，我國當下對財產權造成特別犧牲的類型主要分為財產權權能限制，財產權義務負擔，財產權公益使用，行政許可中止、變更或撤回，財產權去除，以及對財產權事實上的不利影響六大類。因此，進行適當經濟補償應考慮以外因素。

首先，準征收行為對財產權價值的影響程度。對財產權價值的影響程度是確定補償金額最主要的考量因素。雖然適當經濟補償是在衡量多元因素的基礎上的補償，但最終確定的補償金額不能偏離準征收行為對財產價值的影響，否則適當補償將無法實現公平補償的目標。對財產權價值的影響，主要參考財產的市場價值。因為“只要存在市場，以其市場價值為補償額，是最公平的，這幾乎是沒有異議的?！雹踇日]鹽野宏：《行政救濟法》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第253頁。

其次，受影響財產對財產權人經濟地位的影響。例如，在農村地區(qū)，耕地、房屋、貨幣等財產都與個人的生存息息相關。個人的生活、生產和發(fā)展完全依賴于財產權利。如果失去了對財產使用、收益的權利，個人的生存就失去了物質基礎。試想，以漁業(yè)養(yǎng)殖為生的農民，因蓄洪使其魚塘被完全淹沒，其基本生活就會受到嚴重影響。應當在作出補償決定時，重點考慮這種對財產權人生存造成嚴重影響的情形。

再次，準征收發(fā)生時的經濟與社會環(huán)境。例如，許多地方政府采取的商品房限購和限售政策，與近年來百姓住房基本需求難以得到滿足和政府整頓“炒房”投機行為的社會背景密切相關。如果商品房限購和限售政策構成準征收，補償金額的確定也應當考量這一社會背景。再如，在戰(zhàn)爭時期對土地及其他財產權利采取臨時限制措施的補償，應當考慮到戰(zhàn)爭時期的特殊背景。

最后，政府的財政能力（支付能力）。完全補償的目的在于恢復已被剝奪的財產權利，因此需要以市場價來確定補償標準，而不應考慮政府財政能力因素。但在適當補償原則之下，政府財產能力應作為確定補償金額的多元參照因素之一，從而實現公共利益與財產權人私益的有機統(tǒng)一。

（三）適當經濟補償金額的確定方式

我國目前沒有單行法律、行政法規(guī)就準征收的補償標準予以規(guī)定，導致實踐中準征收補償金額的確定呈現出多種樣態(tài)。大致來看，我國準征收補償標準的確定主要有四種模式。

第一，行政機關單方確定補償金額。行政機關單方確定補償金額，一般通過政府會議紀要或行政規(guī)范性文件的形式完成。例如，通山福鑫水泥粉磨有限公司訴通山縣人民政府案。2007年11月30日，因環(huán)境保護專項治理工作需要關閉小水泥廠，被告通山縣人民政府向通山縣燕廈水泥有限責任公司支付了80萬元小水泥廠專項治理補助資金。①湖北省高級人民法院行政判決書，（2017）鄂行終194號。再如，長興鳳強建筑材料廠等訴長興縣林城鎮(zhèn)人民政府案。2013年，在長興縣整治拆除及關停包括原告在內的全縣范圍內部分礦山企業(yè)后，被告長興縣林城鎮(zhèn)人民政府等確認了原告可獲得機組拆除政策補助資金200萬元。②湖州市吳興區(qū)人民法院行政判決書，（2016）浙0502行初7號。

第二，行政機關和財產權人協議確定補償金額。實踐中，由行政機關和財產權人達成補償協議，既可能發(fā)生在對財產權造成特別犧牲之前，也可能發(fā)生在已經對財產權造成特別犧牲之后。如王清權訴鄧州市高集鎮(zhèn)人民政府案。鄧州市人民政府2007年籌建城市生活垃圾處理場，因垃圾場的選址與王清權居住地較近，對原告生活環(huán)境造成了一定影響。就此，原告與被告鄧州市高集鎮(zhèn)人民政府達成協議，由高集鎮(zhèn)人民政府對包括原告王清權在內的6戶居民每年增加5000元補償款，共補5年。③河南省南陽市中級人民法院行政判決書，（2016）豫13行終99號。在陳太平訴北川羌族自治縣永安鎮(zhèn)人民政府案中，原告陳太平與被告北川羌族自治縣永安鎮(zhèn)人民政府對補償金額通過協商一致后，自愿簽訂了《北川羌族自治縣永安鎮(zhèn)小作坊造紙企業(yè)關停轉產補助協議》。④四川省北川羌族自治縣人民法院行政判決書，（2016）川0726行初6號。

第三，依照第三方鑒定意見確定補償金額。由于現行法律并未明確規(guī)定應當由財產權人抑或行政機關委托第三方進行評估，實踐中分別存在行政機關委托第三方、財產權人委托第三方、行政機關和財產權人共同委托第三方，以及法院委托第三方進行評估的情形。如牟大偉訴長春市綠園區(qū)人民政府案。2014年綠園區(qū)政府修建興隆湖公園項目，原告牟大偉為支持項目建設，主動將生豬賣掉。政府表示會對原告進行合理補償，并對養(yǎng)殖場進行制圖測繪統(tǒng)計。但其后政府下達的評估報告只補償原告273萬元，而原告自行委托評估的補償總價為593萬元。⑤吉林省長春市中級人民法院行政判決書，（2016）吉01行賠初4號。在秦漢忠訴啟東市水務局案中，啟東市水務局在對桃花洪閘拆除重建過程中，因閘下游砌石建至秦漢忠南側兩個碼頭位置，導致秦漢忠碼頭無法靠船生產，造成經營損失。啟東市水務局和海復鎮(zhèn)政府與秦漢忠協調一致，邀請江蘇海正土地房地產評估有限公司，對秦漢忠提出的資產進行評估認定。⑥江蘇省南通市中級人民法院行政判決書，（2017）蘇06行終745號。

第四，法院確定補償金額。從權力分工的角度來看，在未經財產權人提出請求或未由第三方評估的情況下，法院不宜就補償金額直接進行認定和判決。然而，在財產權人受到的損失能夠清晰確定的情況下，根據《行政訴訟法》規(guī)定，法院可以就行政補償的數量進行變更和補償金額作出決定。例如，在玉屏縣平溪鎮(zhèn)吳代標煤矸石廠訴玉屏侗族自治縣人民政府案中，法院認為，原告依法辦理了《采礦許可證》，取得了合法采礦權，因滬昆鐵路客運專線經過原告廠區(qū)，被告責令原告停產，給其造成的合理損失應當予以補償。原告的《采礦許可證》有效期限為2010年6月24日至2014年6月24日，生產規(guī)模為0.5萬噸/年，原告已經開采至2013年，而且2013年獲批準的開采規(guī)模量已經用完。其合法采礦權期限尚有1年，數量應當以批準規(guī)模為限。因此，原告的合理損失應當以1年的規(guī)模量計算，并扣除相應稅費及生產成本。而原告未開采的煤矸石單位市場價值為43.33元/噸，原告主張每噸的生產成本為3~4元/噸，被告沒有提出異議，法院酌定為4元/噸?？鄢鄳愘M后，對原告的合理賠償金額為115855元。①貴州省銅仁市中級人民法院行政判決書，（2015）銅中行初字第00077號。本案中，在被告侵占原告煤矸石開采區(qū)事實明確的基礎上，鑒于生產規(guī)模、采礦權期限、每噸成本價、采礦權使用費、礦產資源補償費、年檢費、增值稅等均清楚、確定，且雙方對此并無異議，法院可以直接就補償金額作出判決。

綜上所述，囿于法律對準征收補償規(guī)定的缺失，實踐中存在各式各樣的補償金額確定方式。即是行政機關和財產權人達成補償協議，仍存在補償金額方面的糾紛。實際上，無論是行政機關單方確定補償金額，行政機關和財產權人協議確定補償金額，還是依照第三方鑒定意見確定補償金額，其關鍵問題均在于對財產價值減損的客觀評估。只有客觀、公正評估財產價值減損程度或財產損失金額，才能公平進行補償。能夠確?？陀^、公正評估財產價值減損程度或財產損失金額的方案有二：一是由作出準征收決定的機關和財產權人通過自愿、平等的方式達成協議確定。其中，對于財產價值減損程度或財產損失金額，可以由雙方共同委托第三方評估確定。二是由法院委托第三方評估確定。波斯納提出，“當事人主義訴訟模式不如職權主義訴訟模式更有效率，主要因為它涉及兩組證據搜尋者（雙方當事人），而不是一個搜尋者（法官）。既然搜尋者是雙倍的，競爭就包含著雙重的努力，因而增加了搜尋成本，時常產生成本抵消甚至超過收益的情形。”②Richard A. Posner, An Economic Approach to the Law of Evidence, 51 Stanford Law Review 1477 (1999).因此，“在提高訴訟效率和節(jié)約訴訟成本方面，由法院調查取證有著當事人調查取證所不具有的優(yōu)勢。法院搜集證據可以大大減少當事人雙方的對抗性，比兩造對抗的訴訟模式更節(jié)約整體成本、富有效率?！雹弁蹒啵骸缎姓嬖V訟證據制度建構——以法經濟學為分析視角》，《青海社會科學》2018年第3期，第141-149頁。

結論

準征收是在國家對財產權的管制超越財產權社會義務但又未予征收這一灰色地帶孕育而生。④參見王玎：《論管制征收構成標準——以美國聯邦最高法院判例為中心》，《法學評論》2020年第1期，第160-173頁。構建準征收補償制度，就是為了制約國家應征收而不征收，通過行政手段任意干涉財產權行使及侵害私有財產價值的行為，進而形成一套保障公民財產權利的準征收制度體系。雖然我國法律中并未明確提出準征收概念，但在我國立法和司法實踐中早已廣泛使用針對準征收的補償措施。因此，從理論上厘清準征收在憲法財產權條款中的法律地位，明確準征收非經濟補償和經濟補償措施所適用的條件，是準征收法律體系建構的重要理論支撐和制度內容。