陳家剛

摘要：從1921年中國共產黨成立時通過《中國共產黨第一個綱領》到現在，中國共產黨黨內法規(guī)制度建設已經走過百年歷程。根據中國共產黨在不同時期所擔負的歷史使命、中心任務以及需要解決的緊迫性問題的差異，這一歷史進程可以劃分為新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期以及中國特色社會主義進入新時代這樣四個歷史時期。不同的歷史時期，黨內法規(guī)制度建設聚焦的問題不同，制定的法規(guī)制度類型不同，黨內法規(guī)實施的效果也存在差異。百年黨內法規(guī)制度建設的歷程，體現了中國共產黨作為無產階級政黨的主體自覺和問題意識，保持了維護團結統一與制約權力的平衡，適應了從應時之需到體系建構的實踐要求。百年黨內法規(guī)制度建設的基本經驗可以概括為：始終體現了無產階級政黨的本質要求，始終注重維護黨中央權威和集中統一領導，始終堅持通過法規(guī)制度建設協調各方面關系，始終堅持在制度建設中加強體制機制和程序建設，始終堅持以推進黨內民主建設的方式來推動黨內法規(guī)制度建設。

關鍵詞：中國共產黨;黨內法規(guī);百年歷程;制度建設;基本經驗

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A文章編號：1009-3060（2021）03-0012-11

到2021年，中國共產黨已經走過百年歷程，而執(zhí)掌全國政權也已70多年。雖然在不同的歷史時期，中國共產黨經歷了巨大的困難、嚴峻的挑戰(zhàn)，甚至是嚴重的波折，但是經過長期艱苦奮斗，黨取得了新民主主義革命勝利、建立社會主義制度、開展大規(guī)模建設以及深入推進改革開放偉大實踐等引人注目的成就。這不斷地吸引人們孜孜不倦地探尋中國共產黨成功的密碼，并試圖預測其未來發(fā)展的路徑和前景。各種專題性研究成果主要依托包括精英政治、革命策略、意識形態(tài)和組織建設等在內的差異性思維路徑，而從制度建設尤其是黨內法規(guī)為切入點來分析探究中國共產黨領導的革命、建設和改革開放偉大事業(yè)的百年歷程則是一個全新的視角與路徑。系統梳理黨內法規(guī)制度建設百年歷程，總結黨內法規(guī)制度建設的基本經驗，對于認識黨內法規(guī)制度建設的歷史脈絡與基礎，在理論上推進黨內法規(guī)制度建設的研究，從實踐上推進全面從嚴治黨和依規(guī)治黨，具有非常重要的意義。

一、中國共產黨百年黨內法規(guī)制度建設的基本脈絡

黨內法規(guī)制度建設是一個連續(xù)的、不斷演進的社會歷史過程。時間性是這一歷史過程的重要特征，時間能夠將重要的、關鍵的、宏觀的、微觀的、整體的、分散的歷史事件編織在一起，形成一個有助于我們走向歷史深處的認知結構與框架。黨內法規(guī)制度建設貫穿于黨的建設始終，服從和服務于黨的建設總目標、黨的歷史使命和中心工作任務。時間維度和使命維度是貫穿于黨內法規(guī)制度建設的兩條紅線，根據這兩條紅線的發(fā)展變遷，可以將中國共產黨黨內法規(guī)制度建設的百年歷程劃分為四個相互銜接而又各具特點的不同歷史時期，包括：新民主主義革命時期，即黨內法規(guī)的創(chuàng)設與奠基時期（1921—1949）;社會主義革命和建設時期，即黨內法規(guī)的發(fā)展與波折時期（1949—1978）;改革開放和社會主義現代化建設新時期，即黨內法規(guī)的重塑與改革時期（1978—2012）;中國特色社會主義進入新時代，即黨內法規(guī)的成熟與定型時期（2012年至今）。

（一）新民主主義革命時期：黨內法規(guī)的創(chuàng)設與奠基（1921-1949）

在創(chuàng)設與奠基時期，中國共產黨黨內法規(guī)制度建設經歷了三個重要的制度時刻。第一個制度時刻是1921年中國共產黨第一次全國代表大會的召開。會議通過了《中國共產黨第一個綱領》，它規(guī)定黨的名稱為“中國共產黨”，宣告了中國共產黨的誕生;明確了黨的綱領是“推翻資本家階級的政權”“承認無產階級專政”“消滅社會的階級區(qū)分”等。綱領還對組織原則、組織機構、組織紀律、黨員發(fā)展和綱領修改作了規(guī)定。這是中國共產黨歷史上第一個具有黨章性質的黨內法規(guī)。第二個制度時刻是1938年9月到11月中共中央召開擴大的六屆六中全會。毛澤東同志在全會上作《論新階段》的政治報告，指出：鑒于張國燾嚴重破壞黨內紀律的行為，“從中央以至地方的領導機關，應制定一種黨規(guī)，把它當作黨的法紀之一部分”。這次會議還通過了《關于各級黨委暫行組織機構的決定》《關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》《關于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》三個文件?！包h規(guī)”“黨規(guī)黨法”等概念開始集中出現在黨的文獻之中。第三個制度時刻是1945年中國共產黨召開第七次全國代表大會。會議通過了新的《中國共產黨黨章》，第一次把毛澤東思想作為黨的指導思想寫入黨章。劉少奇同志在會上作關于修改黨章的報告，指出：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內部生活的規(guī)則?！逼叽簏h章是中國共產黨在民主革命時期獨立自主制定的黨章，在黨內法規(guī)發(fā)展史上具有里程碑的意義。

作為最根本的黨內法規(guī)，《中國共產黨章程》的制定與完善為黨內法規(guī)制度建設提供了總依據。1922年，中共二大制定了黨史上第一部黨章——《中國共產黨章程》。章程首次提出了反帝反封建的民主革命綱領，對黨組織的設置、黨的會議制度、黨的紀律等作了規(guī)定;首次設置了“附則”章，對黨章的修改權、解釋權和生效日期作出了明確規(guī)定。1923年，中國共產黨第三次全國代表大會通過的《中國共產黨第一次修正章程》，就“黨員”與“組織”有關內容作了修改，完善了入黨的程序，擴大了中央執(zhí)行委員會的規(guī)模。1925年，中國共產黨第四次全國代表大會通過的《中國共產黨第二次修正章程》，首次將支部確立為黨的基層組織，下放了黨員發(fā)展和黨員退黨的審批權，將黨中央最高領導人的稱謂由“委員長”改為“總書記”。大革命失敗后，中共1927年召開的五大通過的《組織問題議決案》，“認定必須改正并補充舊時的黨章”，并將實際修改黨章的工作委托給了中央政治局。五大會后通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》，明確規(guī)定了黨的組織系統;第一次規(guī)定了中央政治局和中央政治局常委會的設置;首次設立了監(jiān)察委員會，并將中央執(zhí)行委員會改稱為“中央委員會”;第一次規(guī)定民主集中制為“黨部的指導原則”。1928年在莫斯科召開的中國共產黨第六次全國代表大會通過了《中國共產黨黨章》，第一次明確規(guī)定民主集中制是黨的“組織原則”，并進行了具體的闡釋。1945年，中國共產黨第七次全國代表大會通過了新的《中國共產黨黨章》，第一次增加了“總綱”部分，簡要說明了黨的性質、理論與組織原則，增加了“黨的地下組織”和“獎勵與處分”章，明確規(guī)定了黨員的義務和權利，規(guī)定了中央委員會實行主席制。

黨的組織、領導、自身建設和監(jiān)督方面的法規(guī)初步形成。從組織法規(guī)來看，黨的中央組織、工作機關和地方組織的規(guī)范性制度逐步建立。中共三大通過的《中國共產黨中央執(zhí)行委員會組織法》是關于黨的最高機關的第一部組織法規(guī)，它具體規(guī)定了中央執(zhí)行委員會及其日常工作機構中央局的產生方式、職責權限、議事規(guī)則及其與黨的全國代表大會的關系。六屆六中全會通過的《關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》，分別就中央書記處、中央政治局、中央委員會的工作方式和紀律作了詳細的規(guī)定。從領導法規(guī)來看，中共五大通過的《組織問題議決案》首次提出了黨的集體領導原則，“中央應該強毅地實行集體的指導，從中央省委至支部”。1933年蘇區(qū)中央局作出《關于鞏固黨的組織與領導的決議》，明確了黨的思想領導內容。1942年中央政治局作出《關于統一抗日根據地黨的領導及調整組織間關系的決定》，對統一領導機關的內容和要求進行了明確規(guī)定。1948年，中央發(fā)出《關于建立報告制度》的指示等系列法規(guī)，具體規(guī)定了黨的領導地位、領導范圍和領導方式。從自身建設法規(guī)來看，民主革命時期黨的自身建設法規(guī)多集中于思想建設和組織建設這兩個領域。延安整風時期，中央頒布的《關于在職干部教育的決定》，分別從“業(yè)務教育、政治教育、文化教育、理論教育”四個方面規(guī)定了教育范圍。1925年通過的《對于組織問題之議決案》《組織問題議決案》，提出了具體的擴大黨員的方式。1927年通過的《最近組織問題的重要任務議決案》，要求各級黨部要以工農分子新干部替換非無產階級知識分子干部，使無產階級和貧民在黨的領導干部中占最大多數。從監(jiān)督保障法規(guī)來看，1931年5月1日，中央通過了《中央巡視條例》（1932年3月12日中央組織局重新審查通過），明確了巡視員的條件、基本任務、工作方法和職權等內容，黨內巡視制度初步建立起來。1933年9月17日，中共中央通過《關于成立中央黨務委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會的決議》，明確指出：“為要防止黨內有違反黨章破壞黨紀不遵守黨的決議及官僚腐化等情弊發(fā)生，在黨的中央監(jiān)察委員會未正式成立以前，特設立中央黨務委員會，各省縣于最近召集的省縣級黨代表大會時選舉省縣級的監(jiān)察委員，成立各省縣監(jiān)察委員會?！?/p>

（二）社會主義革命和建設時期：黨內法規(guī)的發(fā)展與波折（1949-1978）

從1949年中華人民共和國成立到1978年中國共產黨十一屆三中全會召開，中國共產黨黨內法規(guī)制度建設穩(wěn)步發(fā)展，但也遭遇到波折。這一時期的黨內法規(guī)制度建設有三個重要的轉折：其一，新中國成立前夕，1949年2月，中共中央發(fā)布了《關于廢除國民黨（六法全書>和確定解放區(qū)司法原則的指示》。指示明確指出：“在無產階級領導的以工農聯盟為主體的人民民主專政的政權下，國民黨的《六法全書》應該廢除，人民的司法工作不能再以國民黨的《六法全書》作依據，而應該以人民的新的法律作依據。在人民新的法律還沒有系統地發(fā)布以前，則應該以共產黨政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領、法律、條例、決議作依據。”這個指示明確規(guī)定了新政權法律體系未建立之前司法工作的依據，這些依據包括了“共產黨的政策”。其二，中國共產黨第八次全國代表大會于1956年9月15日至27日在北京召開，大會討論通過了《中國共產黨章程》。八大黨章是新中國成立后黨制定的第一部黨章，反映了社會主義制度建立后黨所處的特殊地位、環(huán)境及時代賦予的責任。其三，1969年中共九大召開，會議通過了《中國共產黨章程》。九大黨章是“文化大革命”時期黨所頒布的第一部章程，嚴重破壞了黨內的民主制度，黨內法規(guī)制度建設遭受重大波折。

為適應執(zhí)政后國家建設和政黨建設的雙重需要，中國共產黨開始穩(wěn)步推進黨內法規(guī)制度建設。第一，通過黨內法規(guī)建設調整黨與國家的關系。中共中央分別于1949年10月、12月發(fā)布了《關于中央人民政府成立后宣傳工作中應注意事項的指示》《關于中央人民政府成立后黨的文化教育工作問題的指示》，明確要求政府職權范圍內的事務應由中央人民政府討論決定，不要再如過去那樣有時以中國共產黨名義向人民發(fā)布行政性質的決定、決議或通知，“以便黨的中央宣傳部和各級宣傳部能夠擺脫行政事務，集中注意于黨內外的思想斗爭，黨的宣傳鼓動工作的領導和黨的文化教育政策的制定”。為了在執(zhí)政后更好地實現黨的領導，1963年中央頒布了《中國共產黨農村基層組織工作條例試行草案》《中國共產黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》和《中國共產黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》，用以規(guī)范黨對各個方面的領導。但受到當時形勢影響，這些黨內法規(guī)并沒有嚴格地遵守和執(zhí)行下去。第二，在總結黨的建設經驗基礎上制定新的黨章。1956年9月中共八大通過了執(zhí)政后的第一部《中國共產黨章程》，強調“黨的團結和統一，是黨的生命，是黨的力量的所在”;第一次規(guī)定了全國、省、縣三級實行黨的代表大會常任制;明確“黨的中央委員會，省、自治區(qū)、直轄市、自治州委員會和縣、自治縣、市委員會，都設立監(jiān)察委員會”;把黨員的權利從之前的四項增加到了七項，并要求必須尊重黨員的權利。第三，系統推進黨的組織、宣傳教育、黨員的管理、作風建設等方面的法規(guī)建設。在組織建設方面，先后出臺了《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》（1949）、《中共中央關于建立農村工作部的決定》（1952）、《關于加強黨的監(jiān)察機關的決定》（1962）等規(guī)定。在宣傳教育方面，先后印發(fā)了《中共中央關于健全各級宣傳機構和加強黨的宣傳教育工作的指示》（1951）、《中共中央關于輪訓全黨高、中級干部和調整黨校的計劃》（1954）。在干部隊伍建設方面，出臺了《中共中央關于加強干部管理工作的決定》（1953）、《中共中央關于處理受刑事處分的共產黨員的黨籍問題的規(guī)定》（1954）。在作風建設方面，1950年5月頒布了《中共中央關于在全黨全軍開展整風運動的指示》，要求“首先是整頓干部作風”，要“有領導有組織有準備地進行整黨整干工作”。

“反右”“文化大革命”使黨內法規(guī)制度建設遭遇了重大波折。第一，反右運動對黨內法規(guī)制度建設造成了不利影響。1957年，《中國共產黨中央委員會關于整風運動的指示》提出了“從團結的愿望出發(fā)，經過批評和自我批判，在新的基礎上達到新的團結”的方針。但在整風運動中，“左”傾思想不斷干擾著原本較好的黨內法規(guī)生態(tài)，《中共中央關于組織力量準備反擊右派分子攻擊的指示》打破了中國共產黨同黨外人士民主關系的正常氛圍。第二，1966年至1976年黨內法規(guī)制度遭受嚴重波折。“文化大革命”期間，黨的正確的思想路線、組織路線都遭到削弱。在1969年中共九大通過的《中國共產黨章程》中，黨員的權利被取消，“黨的監(jiān)察機關”一章被刪除。1973年中共十大通過的《中國共產黨章程》，整體上和九大黨章在結構及基本內容上沒有較大的差異。第三，1976年至1978年，黨內法規(guī)制度開始逐步恢復?！拔幕蟾锩苯Y束后，思想理論戰(zhàn)線上撥亂反正、正本清源工作逐步展開，黨內的法規(guī)制度建設開始逐步恢復。1977年8月，中共十一大召開，這是結束十年內亂之后召開的第一次黨的全國代表大會。十一大黨章對九大黨章和十大黨章進行了大規(guī)模修改，明確要“堅持民主集中的組織原則”，“認真執(zhí)行無產階級的‘任人唯賢的干部路線”，在“黨員”一章中重新規(guī)范了入黨程序，并對黨員的紀律處分進行了詳細的規(guī)范。盡管其依然存在歷史慣性的影響，但是黨內法規(guī)制度建設總體上已經開始轉向正確的軌道。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期：黨內法規(guī)的重塑與改革（1978-2012）

在逐步恢復和改革發(fā)展時期，中國共產黨黨內法規(guī)制度建設經歷了三個關鍵節(jié)點。首先是1978年黨的十一屆三中全會的召開。按照十一屆三中全會提出的“健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀”的要求，《關于黨內政治生活的若干準則》《關于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》等一批重要黨內法規(guī)相繼發(fā)布，黨內法規(guī)建設得到恢復發(fā)展。其次是1990年中共中央頒布了《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》。這是中國共產黨歷史上首次以黨內法規(guī)的形式界定“黨內法規(guī)”，對黨內法規(guī)的名稱、適用范圍、制定主體、制定程序等作了規(guī)定，推進了黨內法規(guī)制定工作制度化、規(guī)范化?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》是黨制定法規(guī)的重要依據，也被稱為黨內的“立法法”。1992年中國共產黨第十四次全國代表大會修改的黨章明確提出黨的各級紀委的主要任務是“維護黨的章程和其他的黨內法規(guī)”，“黨內法規(guī)”概念首次得到黨的根本大法——黨章的正式確認。再者是2011年中央辦公廳法規(guī)局的正式成立。早在1991年，為了加強黨內法規(guī)建設，中央批準成立中共中央辦公廳法規(guī)室（簡稱“中辦法規(guī)室”），由其承擔中央制定黨內法規(guī)和中央領導國家立法的具體服務工作。2011年7月，中辦法規(guī)室更名為“中辦法規(guī)局”，負責黨內法規(guī)制定，規(guī)劃計劃草案擬訂和組織協調黨內法規(guī)起草、審核、備案、解釋、清理等工作。為了統籌推進中央黨內法規(guī)，2015年8月建立了由中紀委、中組部、中宣部等14個部門參加的中央黨內法規(guī)工作聯席會議制度，有力地推動了黨內法規(guī)制度建設的發(fā)展。

確立制度治黨思想，黨內法規(guī)建設走向更加自覺。其具體體現在以下幾個方面：第一，制度反思。1978年12月13日，鄧小平同志指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！边@深刻揭示了黨內法規(guī)的地位和作用，闡釋了黨內法規(guī)與國家法律的關系。1994年9月召開的黨的十四屆四中全會是專門研究黨的建設問題的重要會議，會議強調：“注重制度建設，是這次全會決定的一個重要指導思想”，“很重要的工作就是要使之制度化，建立一整套科學嚴密的組織制度”。第二，制度恢復。從黨的十一屆三中全會到第十六次全國代表大會，黨內法規(guī)在恢復基礎上有了快速發(fā)展，黨內法規(guī)建設的地位得以重新確立。1982年9月，黨的十二大修改了黨章，對加強黨的建設基本要求、黨的民主集中制原則、黨必須在憲法和法律的范圍內活動等內容都作了具體規(guī)定。1987年，黨的十三大通過的《中國共產黨章程部分條文修正案》確定了黨在社會主義初級階段的基本路線、實行差額選舉制度、重視發(fā)展黨內民主、重視發(fā)揮黨的基層組織作用等內容。第三，制度配套。從1992年黨的十四大到2002年黨的十六大是制度的配套建設階段。制度的配套建設重點在于實現黨內民主制度的配套完善、黨的組織制度的配套完善和權力監(jiān)督制度的配套完善。第四，制度改進。從2002年黨的十六大到2012年黨的十八大，黨內法規(guī)制度建設適應新形勢新階段開始進入改革創(chuàng)新時期。黨的十六大修改的黨章增加了依法治國、建設社會主義法治國家的內容。黨的十七大通過的黨章第一次規(guī)定了黨的各級組織按規(guī)定實行黨務公開、黨的各級代表大會實行任期制、黨的中央和省區(qū)市委員會實行巡視制度等內容。

黨內法規(guī)制度建設全面推進，制定了一大批組織建設、廉政建設、制度建設等領域的基礎性骨干法規(guī)和一系列配套法規(guī)制度，為實現黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供了堅實的制度基礎。在組織法規(guī)建設方面，出臺了《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》（1996）、《中國共產黨農村基層黨組織工作條例》（1999）等。在領導法規(guī)方面，出臺了《關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》（1994）、《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》（2004）等。在自身建設法規(guī)方面，出臺了《關于中央黨政機關干部教育工作的決定》（1982）、《關于加強黨同人民群眾聯系的決定》（1990）、《干部教育培訓工作條例（試行）》（2006）、《黨政領導干部交流工作規(guī)定》（2006）等。在監(jiān)督保障法規(guī)方面，出臺了《黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》（1997）、《中國共產黨紀律處分條例》（2003）、《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》（2003）、《中國共產黨巡視工作條例（試行）》（2009）等。

（四）中國特色社會主義進入新時代：黨內法規(guī)的成熟與定型（2012年至今）

理解中國共產黨黨內法規(guī)制度建設的成熟完善和體系定型，需要把握制度建設的三個重要主題。其一，黨內法規(guī)制度建設的基本規(guī)則趨于完善。2012年5月26日，在吸收長期制度建設經驗的基礎上，中共中央發(fā)布了新制定的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》。2019年8月30日，中共中央政治局會議修訂了《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》。由此，黨內法規(guī)制定工作所遵循的規(guī)則就更加完善，從而有利于提高黨內法規(guī)質量，形成完善的黨內法規(guī)體系。其二，黨內法規(guī)體系融入國家法治體系。2014年10月20日至23日，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，“形成完善的黨內法規(guī)體系”被納入“中國特色社會主義法治體系”之中，進一步凸顯了黨內法規(guī)體系在法治國家建設中的地位。其三，確立黨內法規(guī)制度建設的目標。2017年，中共中央印發(fā)《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，提出到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系、高效的黨內法規(guī)制度實施體系、有力的黨內法規(guī)制度建設保障體系，黨依據黨內法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。

新時代黨內法規(guī)制度建設更加凸顯實踐性。第一，黨內法規(guī)制度建設要通過怎樣的制度結構來實現特定的目標，以及如何隨著時代的發(fā)展而隨時能夠靈活地加以完善，是一個戰(zhàn)略性的問題，不能僅僅依賴于碎片化、階段性、片面性的制度應急。十八大以來，正式出臺了《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》。任務書、時間表、路線圖更加清晰，系統性、戰(zhàn)略性和前瞻性大大增強。第二，黨內法規(guī)制度清理穩(wěn)步推進。2012年，中央印發(fā)了《關于開展黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，在中央辦公廳牽頭組織下，中央紀委等50多個中央和國家機關共同參與，集中開展清理工作?！巴ㄟ^對新中國成立至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件進行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%;繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進行修改?！秉h內法規(guī)制度的清理工作逐步推動了既有制度的“瘦身”和“健身”，從而使我們掌握了現有黨內法規(guī)的基本狀況。第三，黨內法規(guī)制度建構日益規(guī)范。歷史地看，黨內法規(guī)制度建設經歷了一個由點到線、由線到面、由面到體的發(fā)展歷程?！包h的十八大以來，黨內法規(guī)制定工作駛入快車道，先后制定修訂140多部中央黨內法規(guī)，包括1部黨章、2部準則、14部條例，占240多部現行中央黨內法規(guī)的60%?！钡谒?，黨內法規(guī)制度執(zhí)行力進一步增強。制度的價值在于實踐，“要提高制度執(zhí)行力，讓制度、紀律成為帶電的‘高壓線，使查出違紀違法問題制度化、經?；裹h員、干部心有所畏、言有所戒、行有所止”。增強黨內法規(guī)的執(zhí)行力，體現在以下幾個方面：在法規(guī)制度文本方面，要確保其具有可操作性;在制度執(zhí)行方面，領導機關和領導干部“關鍵少數”要在遵守法律等方面發(fā)揮示范作用;在責任追究和懲處方面，嚴肅查處違反和破壞黨內法規(guī)制度的行為;在監(jiān)督檢查和績效評估方面，對重要黨內法規(guī)制度實施情況開展定期督查和專項督查，開展制度績效的第三方評估。

黨的十八大以來，黨內法規(guī)建設更加強調全面從嚴要求，更加強調體系性和規(guī)范性。以黨的組織法規(guī)為例，先后出臺了《中國共產黨地方委員會工作條例》（2015）、《中國共產黨工作機關條例（試行）》（2017）、《中國共產黨支部工作條例（試行）》（2018）、《中國共產黨農村基層組織工作條例》（2019）、《中國共產黨黨組工作條例》（2019）、《中國共產黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（2019）、《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》（2020）、《中國共產黨中央委員會工作條例》（2020）等法規(guī)。2017年黨的十九大提出的黨的建設總要求，圍繞全面推進黨的各項建設，明確提出“把制度建設貫穿其中”，從制度建設的角度豐富和發(fā)展了黨的建設理論，為新時代推進黨的建設提供了重要保障。黨內法規(guī)制度建設日趨成熟和定型。

二、多維度理解黨內法規(guī)制度建設百年歷程

中國共產黨的黨內法規(guī)制度建設走過了百年的風雨歷程。不同的歷史時期，因為形勢、任務、工作重點、條件的差異，黨內法規(guī)的制度實踐在內容和形式上也呈現出多樣性的特點。在初步梳理中國共產黨黨內法規(guī)制度建設的歷史脈絡之后，我們可以從多個維度來理解其實踐探索。

第一，百年黨內法規(guī)制度建設的歷程，體現了中國共產黨作為無產階級政黨的主體自覺和問題意識。中國共產黨是無產階級的政黨，是無產階級組織的最高形式?！吨袊伯a黨章程》明確規(guī)定：“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。”中國共產黨的黨內法規(guī)制度建設充分體現了兩個“先鋒隊”、一個“領導核心”的主體自覺。黨內法規(guī)制度建設的主體是黨自身，制度建設在本質上是黨的自我約束、自我監(jiān)督、自我完善與自我發(fā)展。黨內法規(guī)制度建設的主體自覺體現在：（1）作為無產階級政黨的自覺?！拔覀兊狞h從最初建立時起，就是一個完全新式的無產階級政黨，是全心全意為中國人民服務而在最堅固的中國化的馬克思列寧主義理論的基礎上建立起來的黨?！保?）作為中國人民和中華民族先鋒隊的自覺。“我們黨之所以獲得偉大的成就，又在于堅持地實行了為人民服務的基本原則，使我們黨成為建立在人民群眾中和人民群眾保持密切的聯系，而且有嚴格紀律的黨?！保?）作為中國特色社會主義事業(yè)領導核心的自覺。“我們必須以更大的決心和勇氣抓好黨的自身建設，確保黨在世界形勢深刻變化的歷史進程中始終走在時代前列，在應對國內外各種風險和考驗的歷史進程中始終成為全國人民的主心骨，在發(fā)展中國特色社會主義的歷史進程中始終成為堅強的領導核心?！敝袊伯a黨黨內法規(guī)制度建設的主體自覺，從觀念、認知、實踐等維度，以及方式與方法、組織力量與資源等方面，深刻地影響著黨的建設制度改革的方向、廣度與深度。

“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造?！睍r代和形勢提出問題，黨內法規(guī)制度建設就需要在實踐探索中給予回應。黨內法規(guī)制度建設的“從無到有”到“從有到優(yōu)”表明，“問題一回應”機制是黨內法規(guī)制度建設的重要促動機制。不同歷史階段，黨內法規(guī)制度建設聚焦的問題不同，制定的法規(guī)制度類型不同，黨內法規(guī)實施的效果也存在差異。新民主主義革命時期，黨內法規(guī)重點在于解決新民主主義革命的領導權，即：如何開展武裝斗爭，如何推動執(zhí)政區(qū)域的政權建設，如何制定符合實際的經濟文化政策，如何正確處理與其他政黨和階級的關系。社會主義革命和建設時期，黨內法規(guī)不僅要規(guī)范黨組織和黨員的行為與活動，也在相當大的程度上發(fā)揮著規(guī)范黨和國家事務的雙重職能。1957年10月毛澤東簽發(fā)的《全國農業(yè)發(fā)展綱要四十條》、1961年3月中央工作會議通過的《農村人民公社工作條例（草案）》就是典型的例證。改革開放新時期，黨內法規(guī)制度建設逐步走上規(guī)范化的道路。新時代，黨內法規(guī)制度建設的關鍵是要解決黨內法規(guī)制度建設與黨的建設實踐探索一致性問題、制度約束和利益調整問題、制度落實的責任擔當問題等等。黨內法規(guī)制度建設的百年歷程，就是在不斷回應和解決不同歷史時期提出的實踐問題的過程中逐步展開的，是一個從需要制度、建構制度到真正完善制度的歷史進程。

第二，百年黨內法規(guī)制度建設的歷程，體現了強調紀律與重視法規(guī)、增強團結與制約權力之間的協調與平衡。

為了在嚴峻形勢下求得黨的生存、發(fā)展與壯大，保障自身的純潔性和先進性，中國共產黨始終將紀律建設擺在重要的位置。中共一大通過的《中國共產黨第一個綱領》，明確規(guī)定黨員不得擔任政府官員或國會議員。二大通過的《中國共產黨章程》，要求黨員絕對服從“全國大會及中央執(zhí)行委員會之議決”，并專列六條紀律要求黨員嚴格遵守，否則所屬地方委員會必須將其開除。這六條紀律包括：違背黨章及議決案、無故連續(xù)二次不到會、欠黨費三個月、無故連續(xù)四個星期不為黨服務、留黨察看期滿而不改悟、泄露黨的秘密。在《中國共產黨第三次修正章程決案》中，提出“嚴格黨的紀律是全體黨員及全體黨部最初的最重要的義務”，并對違反黨的紀律的黨員規(guī)定了警告、留黨察看、開除黨籍等輕重不同的處分。自黨的六屆六中全會起，“黨規(guī)”“黨法”與“黨的法紀”“黨的紀律”共同履行規(guī)范黨、約束黨的職責。黨的十八大之后，依靠黨內法規(guī)來加強黨的領導、推進黨的建設變得更加明顯。

中國共產黨是無產階級政黨，必須保障黨的凝聚力和向心力，保障黨的整體的團結，防止黨內出現分裂。劉少奇同志所作的《黨規(guī)黨法的報告》在解釋“為何要黨規(guī)黨法以及組織決定”時指出：“要保證黨的團結與統一，除政治上思想上之統一外，條文上亦應規(guī)定法律上非團結不可，以避免個別人破壞黨的團結與統一，并以此黨規(guī)與黨法去教育同志?！睘榱吮Ｕ辖y一意志、統一行動，必須用黨內法規(guī)來約束黨的組織和黨的成員。1956年的八大章程也提出：“黨的團結和統一，是黨的生命，是黨的力量的所在。經常注意維護黨的團結，鞏固黨的統一，是每一個黨員的神圣職責。”在奪取革命勝利掌握全國性政權后，如何恰當地使用手中的權力、把權力關進制度的籠子里面是無產階級政黨面臨的重大課題。權力的不當使用會帶來極大的破壞性?！捌茐狞h的政治紀律和政治規(guī)矩問題非常嚴重，務必引起重視。這些人權力越大、位置越重要，越不拿黨的政治紀律和政治規(guī)矩當回事兒?！笔藢弥醒胛瘑T和候補委員立案審查的共43人，而中央委員和候補委員總數是376人，占比高達約11%。既要增強黨的團結統一，又要加強權力制約，是中國共產黨及其領導者長期革命斗爭實踐經驗的總結，也是在黨內法規(guī)這個問題上理論思考的升華。

第三，百年黨內法規(guī)制度建設的歷程，體現了從應時之需到體系建構的實踐要求，形式、目標、體系日益完善。

從形式上講，從1921年到20世紀80年代的黨內法規(guī)制度建設實踐中，因為時代、實踐和認知的局限，黨內法規(guī)的名稱呈現出多樣性的特征，黨章、綱領、條例、決定、規(guī)定、決議、議決案、決議案、草案、法、辦法、通告等都是用來規(guī)范和調整黨內外關系的。例如《關于議會行動的決案》，對各級議會共產黨議員的產生、議員在議會中的活動、議員與民眾之間的關系等進行了較為詳細的規(guī)范。對于不受黨的監(jiān)督“或違犯中央執(zhí)行委員（會）方針”的議員，將撤銷其議員資格，并開除出黨。其他還有《關于黨員入政界的決議案》《中央擴大會議通告——堅決清洗貪污腐化分子》等。而根據1990年《中國共產黨黨內法規(guī)制定暫行條例》、2012年中央批準發(fā)布和2019年修訂的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內法規(guī)的名稱逐步完善為黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則，形式越來越完善。

從法規(guī)制度建設目標來看，從1921年到1938年六屆六中全會召開之前，為了保障黨的生存與發(fā)展、維護黨的紀律和統一、規(guī)范黨的行為和方向，中國共產黨制定了綱領、章程、宣言等一系列黨內法規(guī)，但對于黨內各項法規(guī)制度本身的目的尚未有清晰的認知。1938年六屆六中全會上，毛澤東同志明確指出，黨的紀律教育“不但在養(yǎng)成一般黨員服從紀律的良好作風上，是必要的;而且在監(jiān)督黨的領袖使之服從紀律，也有其必要”。改革開放新時期，黨內法規(guī)的目的主要在于“加強黨的建設，保證黨的各項工作和黨內生活的制度化”。新時代，黨內法規(guī)的目標重點是“規(guī)范黨的領導和黨的建設活動”，“堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨”。依靠黨內法規(guī)管黨治黨、全面從嚴治黨的目標越來越清晰。

從制度體系來看，黨內法規(guī)制度建設源于黨的建設實踐提出的問題以及解決問題的方式，實踐需求為制度供給創(chuàng)造了前提。進入新世紀，單一領域、環(huán)節(jié)的制度建設已經無法滿足新時代黨的建設制度改革的需求，黨內法規(guī)制度建設的規(guī)劃性更加突出，制度體系建構更加迫切。2006年1月，中央紀委十六屆六次全會提出“加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設”。十八大之后，2017年中共中央《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》概括了兩個“1+4”結構的黨內法規(guī)體系框架：一是黨章、組織法規(guī)制度、領導法規(guī)制度、自身建設法規(guī)制度和監(jiān)督保障法規(guī)制度;二是黨章、中央黨內法規(guī)、中紀委和中央工作部門黨內法規(guī)、省市自治區(qū)黨內法規(guī)以及省會城市和副省級城市探索性黨內法規(guī)。黨內法規(guī)建設體系化發(fā)展，從根源上得益于中央對于黨內法規(guī)建設規(guī)律性認識的不斷深化。中央已經完成了對固有的“問題一回應”機制的超越，轉而將黨內法規(guī)建設視為一個包含著多重維度和多個階段的調整對象，為黨內法規(guī)建設定義了理想狀態(tài)，并以此目標為指引，逐步構建完善的具有可操作性的保障制度。以中國共產黨章程為最根本的黨內法規(guī)，衍生出各環(huán)節(jié)、各領域的專門規(guī)章，從而形成了黨內法規(guī)制度體系。

三、中國共產黨黨內法規(guī)制度建設的基本經驗

中國共產黨黨內法規(guī)制度建設，有力地保障了黨的團結和統一，推動了黨要管黨、全面從嚴治黨的落實，為黨帶領全國人民取得新民主主義革命的勝利、建設社會主義制度、推動改革開放、實現中華民族偉大復興提供了根本的制度基礎。

黨內法規(guī)制度建設始終堅持體現無產階級政黨的性質。中國共產黨是工人階級政黨，是無產階級政黨，這是黨的性質。1922年《關于“工會運動與共產黨”的議決案》明確指出：“共產黨是所有階級覺悟的無產階級分子的組合，是無產階級的先鋒軍”，“我們要隨時證明和解釋給工人知道：只有共產黨是工人的先鋒，是工人的政黨”?！吨袊伯a黨第二次全國大會宣言》指出：“中國共產黨是中國無產階級政黨。它的目的是要組織無產階級，用階級斗爭的手段，建立勞農專政的政治，鏟除私有財產制度，漸次達到一個共產主義的社會?！?945年黨的七大通過的《中國共產黨黨章》指出：“中國共產黨，是中國工人階級的先進的有組織的部隊，是它的階級組織的最高形式。中國共產黨代表中國民族與中國人民的利益?！?956年黨的八大通過的《中國共產黨章程》指出：“中國共產黨是中國工人階級的先進部隊，是中國工人階級的階級組織的最高形式。進入新世紀，黨的十六大通過的《中國共產黨章程》強調：“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，代表中國先進生產力的發(fā)展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。”不管是黨內法規(guī)，還是黨內的規(guī)范性文件，都集中體現了中國共產黨的無產階級政黨性質。

黨內法規(guī)制度建設始終注重維護黨中央權威和集中統一領導。在中國共產黨的革命、建設、改革開放實踐歷程中，對“黨的領導”的認識經歷了一個逐漸清晰、不斷深化的過程。新民主主義革命時期的統一戰(zhàn)線、武裝斗爭和黨自身的建設的實踐，使中國共產黨逐漸形成了關于“黨的領導”的系統觀念和堅定立場。黨的領導經歷了“黨的一元化領導”“黨是領導一切的”“黨的絕對領導”“黨的全面領導”和“黨對一切工作的領導”等逐步深化的過程。1927年11月舉行的中共中央政治局擴大會議作出的《政治紀律決議案》、黨的五大修訂的《中國共產黨章程》明確提出的民主集中制原則、1948年中共中央作出的《關于中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》都強調了維護中央權威和統一領導的重要性。要實現黨的領導，必須要改善黨的領導。具體的做法就是：“黨要善于領導，不能干預太多，應該從中央開始。這樣提不會削弱黨的領導。干預太多，搞不好倒會削弱黨的領導，恐怕是這樣一個道理?！秉h內法規(guī)制度建設通過不同的形式確立黨的核心領導地位，同時給予實現黨的奮斗目標以堅實的制度支撐。

黨內法規(guī)制度建設始終堅持通過法規(guī)制度建設協調各方面關系。中國革命、建設和改革開放實踐進程的一個突出特點就是中國共產黨發(fā)揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。黨內法規(guī)制度就是協調各方面關系的制度形式和支撐。從黨的領導角度看，黨內法規(guī)需要調整黨與國家機關、事業(yè)單位、群團組織、社會組織、企業(yè)和其他組織的關系。例如：1924年5月通過的《SY工作與CP關系議決案》就是第一部有關共產黨和社會主義青年團關系的黨內法規(guī)，明確了黨對青年團的領導;《中國共產黨黨組工作條例（試行）》是中國共產黨發(fā)揮領導核心作用的組織制度保障，也是協調黨與國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織關系的重要途徑;《中國共產黨機構編制工作條例》則是黨和國家機構改革、體制機制和職責調整，各類機關和事業(yè)單位的機構、編制、領導職數的配備和調整所依據的重要法規(guī)。此外，從黨的建設角度來看，黨內法規(guī)制度建設還承擔著規(guī)范自身各級組織關系、調整黨的組織和組織成員之間關系的責任。

黨內法規(guī)制度建設始終堅持在制度建設中加強體制機制和程序建設。黨內法規(guī)制度建設在現實中運轉起來，需要具體的程序和機制的支撐。譬如說開會，誰是主持人？開會的議題是什么？在哪里開？會場空間如何布局？發(fā)言時間與順序如何？這些都是正式的、具體的程序和機制，能夠保證制度落實。例如：《中國共產黨第一個綱領》規(guī)定，“本綱領須經全國代表大會三分之二代表同意，始得修改”;二大通過的《中國共產黨章程》規(guī)定，“本章程修改之權，屬全國代表大會，解釋之權屬中央執(zhí)行委員會”;《中國共產黨第一次修正章程》規(guī)定，“本章程修改之權，屬全國代表大會，解釋之權屬中央執(zhí)行委員會”。中國特色社會主義進入新時代，針對長期以來紀律處分條例等黨內法規(guī)具體內容原則性過強而缺乏可操作性的問題，系統修訂了《中國共產黨紀律處分條例》，對于違反紀律的情形以及相應處理措施都進一步加以細化，使原則性的要求具備了可操作的程序設計，從而保證了制度的有效性。

黨內法規(guī)制度建設始終堅持以黨內民主的方式來推進黨內法規(guī)制度建設。黨內民主是黨的生命，是黨內政治生活積極健康的重要基礎。黨內民主各項制度的落實，黨內民主的質量，直接影響著黨內法規(guī)制度建設的質量和黨內法規(guī)本身的生命力。1962年，鄧小平在擴大的中央工作會議上的講話中列舉了民主集中制、“團結一批評一團結”等黨內生活的優(yōu)良傳統，并指出“這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法”。因此，黨內法規(guī)明確規(guī)定，“中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會和黨的各級委員會作出重大決策部署，必須深入開展調查研究，廣泛聽取各方面意見和建議，凝聚智慧和力量，做到科學決策、民主決策、依法決策”。而且，“黨內法規(guī)的權威和效力來源于制定過程的民主，民主程度越高，起草制定過程的參與越廣泛，其權威性和效力就越高”?！蛾P于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》在制定過程中征求意見時，各地區(qū)各部門各方面“共提出1955條修改意見，扣除重復意見后為1582條，其中原則性意見354條、具體意見1228條”。政黨的真正力量在于其組織成員的覺悟。只有當黨員享受充分的知情權，能夠進行自主分析和判斷，并自覺地遵守規(guī)則時，黨才會有力量和光明的前景。“必須尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權，保障全體黨員平等享有黨章規(guī)定的黨員權利、履行黨章規(guī)定的黨員義務，堅持黨內民主平等的同志關系，黨內一律稱同志。任何黨組織和黨員不得侵害黨員民主權利?！?020年12月25日中共中央發(fā)布新修訂的《中國共產黨黨員權利保障條例》，就是保障黨員權利、發(fā)揮黨員主體作用的重要舉措。

四、結語

黨內法規(guī)制度建設的百年歷程來自百年歷史長河中黨內法規(guī)的制度實踐。中國共產黨承載著在革命斗爭、理論創(chuàng)新的具體情境中展開制度建設歷史畫卷的責任，而這些法規(guī)制度的目的性和使命感又賦予中國共產黨的組織、行為與活動以某種意義。中國共產黨創(chuàng)造了調整自身內在關系，調整自身與國家、社會等外在關系的制度體系，這些制度之間的相互協調、相互支撐甚或相互沖突，也促進了黨本身在不同形勢、環(huán)境和時代條件下的發(fā)展和完善。制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。加強和改善中國共產黨的黨內法規(guī)制度建設，從自覺的信仰引領、理念指導、內在約束，到自覺的法規(guī)約束、制度約束、外在約束，一方面能夠推動鞏固現有機制體制，另一方面則能夠實現興利除弊和改革創(chuàng)新。

當然，制度的演進不是一個簡單的線性進程。黨內法規(guī)制度建設的百年歷程并不意味著不同歷史時期的制度建構都明確無誤地超越了前一個歷史時期。人們在不同時期獲得的關于黨內法規(guī)制度建設的認知，有些是行之有效的經驗，有些可能是應該吸取的教訓。從中國的經驗、事實中總結、提煉出可解釋、可分析的概念與話語，從而實現與人類政治文明的對接和對話，這對于豐富和發(fā)展世界政黨模式、推動人類政治文明的進步具有重要意義。

The Centenary evolution of the Communist Party of China Internal Regulations and Its Basic experience

CHEN Jiagang

（School o. f marxism， Renmin University of china， Beijing 100872， China）

Abstract： Since the approval of The First Program of the Communist Party of china at the First National Congress of the Communist Party of China （CPC） in 1921， the evolution of the CPC's internal regulations has gone through a century. According to the historical missions， central tasks and priorities faced by the Party during different periods of time， this evolution can be divided into four stages， namely， the New democratic Revolution， the Socialist Revolution and Construction， the Reform and Opening up， and the New Era of socialism with Chinese Characteristics. At different stages， the CPC internal regulations also differed in terms of their types， implementations and the issues they were supposed to address. The centenary evolution of the CPC internal regulations attests to the subject consciousness and problem-solving mentality of the CPC as a proletarian party， the Party's delicate balance between unity and cohesion on the one hand and checks and balances on the other， and the Party's shift from improvisation to system building The basic experience of the centenary evolution of the CPC internal regulations can be summarized as follows： keeping in line with the nature of a proletarian party， prioritizing the authority and the centralized and unified leadership of the Central Committee， reconciling various relationships through regulations and institution building， putting mechanism and procedure innovations on the top agenda of institution building， and improving the CPC internal regulations on the basis of intra-party democracy.

Key words： the Communist Party of China （CPC） ; the CPC internal regulations; the centenary evolution; institution building; basic experience

（責任編輯：曾靜）