魏九齡

摘要：近年來財(cái)政部對(duì)開展全面預(yù)算管理及三年滾動(dòng)預(yù)算編制不斷提出要求。科研院所作為國(guó)家出資承辦的科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)的孵化池，應(yīng)遵循《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定開展預(yù)算編制的一系列相關(guān)工作，并通過預(yù)算來規(guī)范財(cái)政資金及科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的有效性和成本。對(duì)國(guó)家全面實(shí)施預(yù)算一體化的重要工作部署是不可或缺的。然而，科研院所預(yù)算編制的重要性和方法有待提高。本文意在對(duì)現(xiàn)行科研院所預(yù)算管理中存在的問題，提出一些看法和建議。

關(guān)鍵詞：科研院所;預(yù)算管理;問題;對(duì)策

科研院所是國(guó)家在實(shí)施科技創(chuàng)新，成果轉(zhuǎn)化方面的重要力量。同時(shí)也是財(cái)政資金的一大負(fù)擔(dān)?！额A(yù)算法》規(guī)定：與本級(jí)財(cái)政直接發(fā)生預(yù)算資金撥款關(guān)系的單位及團(tuán)體都應(yīng)納入預(yù)算一體化管理。國(guó)家財(cái)政需明晰所投入資金是否能取得與資金規(guī)模相匹配的社會(huì)效應(yīng)，并實(shí)時(shí)監(jiān)控資金使用的相關(guān)情況。特別是對(duì)科研院所，因科學(xué)研究無法保證投入就一定能取得相應(yīng)的科研成果產(chǎn)出。在這種情況下科研院所預(yù)算管理工作就顯得尤為重要。而在預(yù)算管理上普遍存在的問題，導(dǎo)致國(guó)家無法全面掌握科研院所整體發(fā)展情況及目標(biāo)。在科研院所預(yù)算編制及后續(xù)的管理工作中無法跟上國(guó)家的步伐，也使得預(yù)算這一管理工具無法充分發(fā)揮真正的效用，最終體現(xiàn)在科研院所對(duì)預(yù)算管理缺乏相應(yīng)的專業(yè)素養(yǎng)方面。

一、科研院所預(yù)算管理的重要性

（一）助力財(cái)政全面戰(zhàn)略規(guī)劃

在進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算管理改革的過程中，全面預(yù)算工作已經(jīng)全面鋪開。創(chuàng)新預(yù)算管理方法和預(yù)算編制方法，可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政的整體協(xié)調(diào)能力和可持續(xù)發(fā)展，提高財(cái)政資源配置效率。通過科研院所的預(yù)算編制，國(guó)家可以獲得科研投入產(chǎn)出形成的量化數(shù)據(jù)，可以保證國(guó)家財(cái)政資金的合理投入，為國(guó)家財(cái)政戰(zhàn)略規(guī)劃提供支撐依據(jù)。

（二）利于單位可持續(xù)發(fā)展

預(yù)算不僅僅是預(yù)測(cè)，它還涉及如何有計(jì)劃地、巧妙地處理所有變量。而這些計(jì)劃決定著整個(gè)單位某一特定目標(biāo)該如何實(shí)現(xiàn)。從近年來國(guó)家不斷加大對(duì)科研院所科研項(xiàng)目申報(bào)的前期審核可以看出，想要獲得財(cái)政在經(jīng)費(fèi)上的更大支持預(yù)算編制工作的意義重大。一是有助于加強(qiáng)科研單位資金優(yōu)化配置。開展全面預(yù)算管理，可以使科研院所的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)全面了解單位整體的資金狀況及使用規(guī)劃，在確保資金使用的合法性和科學(xué)性的基礎(chǔ)上，更有利于加強(qiáng)科研院所的資源的合理配置，提高資金的使用效率。二是有助于提高單位整體管理和規(guī)劃能力。全面預(yù)算工作是單位全員參與的，涉及單位整體各方面的一項(xiàng)綜合的預(yù)算工作，對(duì)提升科研院所內(nèi)部科研業(yè)務(wù)人員及管理人員長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)和大局觀，提高部門內(nèi)部以及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制能力，都有很重要的推動(dòng)作用，能有效的提升預(yù)算編制結(jié)果的有效性。同時(shí)能更好的落實(shí)單位制定的各項(xiàng)規(guī)章制度，并在一定程度上有效降低科研院所內(nèi)部可能存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，增強(qiáng)單位內(nèi)部監(jiān)管體系的有效性。

二、科研院所預(yù)算管理存在的問題

（一）重視程度不夠

一是領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。科研院所的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)大部分來自財(cái)政資金，以單位職工人數(shù)為基數(shù)定額撥付（如每人1萬元的運(yùn)行費(fèi)用）用以保障科研院所的基本運(yùn)行需求，但這樣的情況下領(lǐng)導(dǎo)就普遍認(rèn)為預(yù)算編制的好壞，并不會(huì)影響科研單位的基礎(chǔ)運(yùn)行費(fèi)用的多少，因此沒有必要開展全面預(yù)算的工作。二是財(cái)務(wù)人員重視不夠。對(duì)全面預(yù)算的重要性認(rèn)識(shí)不足，編制基本預(yù)算僅憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，編制過程中未與實(shí)際使用人落實(shí)經(jīng)費(fèi)使用情況。雖有些時(shí)候也基本符合實(shí)際，但覆蓋面有限，不能保證完全合理。因缺乏各管理部門參與，很容易發(fā)生預(yù)算偏差，經(jīng)常年中發(fā)現(xiàn)某些突發(fā)性事件，其實(shí)在編制預(yù)算時(shí)是可以考慮到的變量（如將進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)改造后網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用大幅降低，而按過去經(jīng)驗(yàn)預(yù)算已不符合實(shí)際情況）。三是科研人員重視不夠?？蒲性核鶅?nèi)部由各科研團(tuán)隊(duì)組成，而申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)，由團(tuán)隊(duì)或個(gè)人自行編制項(xiàng)目申請(qǐng)書，并不與單位財(cái)務(wù)人員進(jìn)行溝通，僅憑個(gè)人想象填報(bào)預(yù)算，往往與實(shí)際相隔甚遠(yuǎn)。同時(shí)科研經(jīng)費(fèi)允許直接費(fèi)用中，除設(shè)備費(fèi)以外其他費(fèi)用皆可調(diào)整，更加重了預(yù)算編制的隨意性。僅為獲取項(xiàng)目卻未實(shí)際考慮項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的具體規(guī)劃。

（二）預(yù)算編制偏離實(shí)際

首先，科研院所基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制全權(quán)交與財(cái)務(wù)人員，僅能停留在收支情況編報(bào)的基礎(chǔ)上，是沒有經(jīng)費(fèi)實(shí)際使用部門參與的、粗放的預(yù)算編制方式，既嚴(yán)重影響了預(yù)算編制所能反映的情況，也不能保障預(yù)算編制的有效性。其次，項(xiàng)目預(yù)算編制由科研人員憑經(jīng)驗(yàn)編制，而新進(jìn)單位的科研人員又缺乏相關(guān)編制經(jīng)驗(yàn)。但因預(yù)算調(diào)整流程和審批都趨于簡(jiǎn)單，他們都在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)選擇性忽略現(xiàn)實(shí)情況，既沒有事實(shí)根據(jù)也沒有經(jīng)過考察，且都存在一定的考慮不周全等問題。最后，滾動(dòng)預(yù)算落實(shí)不到位。編制預(yù)算時(shí)往往沒有前瞻性，依據(jù)上年支出情況編制下年計(jì)劃，未考慮外部政策與市場(chǎng)變化等變量因素。單位未來目標(biāo)與預(yù)算編制相分離，使預(yù)算目標(biāo)脫離實(shí)際，不具備可操作性。

（三）重申報(bào)輕執(zhí)行

預(yù)算申報(bào)下來就“萬事大吉”，使用過程中僅有財(cái)務(wù)監(jiān)督而無其他的監(jiān)管措施。財(cái)務(wù)因?qū)蒲袠I(yè)務(wù)不了解，無法判斷其資金用途是否符合該項(xiàng)目要求?？蒲腥藛T自己掌握?qǐng)?zhí)行進(jìn)度，無法滿足預(yù)算執(zhí)行的要求。此外，或多或少還存在相互挪用和濫用預(yù)算資金的問題。具體問題體現(xiàn)在：一是實(shí)際情況有變化，預(yù)算已不適用現(xiàn)在需求卻不申請(qǐng)調(diào)整預(yù)算。預(yù)算與實(shí)際完全脫離，導(dǎo)致預(yù)算編制完全失去意義。二是無事先計(jì)劃等遇到問題再調(diào)整預(yù)算，甚至多次調(diào)整或者項(xiàng)目將結(jié)束時(shí)再申請(qǐng)調(diào)整，目的只為應(yīng)付項(xiàng)目驗(yàn)收。預(yù)算調(diào)整沒有計(jì)劃導(dǎo)致資金使用缺乏依據(jù)，導(dǎo)致資金規(guī)?？赡懿黄ヅ漤?xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。三是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程中沒有有效的監(jiān)管，執(zhí)行進(jìn)度與項(xiàng)目不匹配而導(dǎo)致項(xiàng)目后期或年底突擊花錢，實(shí)際上完全是造成財(cái)政資金無意義的浪費(fèi)。

（四）重支出輕決算

科研院所因其特殊性導(dǎo)致更在意所申請(qǐng)的經(jīng)費(fèi)是否使用完，不至于造成資金結(jié)轉(zhuǎn)被財(cái)政收回，而往往對(duì)財(cái)務(wù)決算的重視不夠。其原因在于相關(guān)人員擔(dān)心財(cái)政資金用不完，明年再次申請(qǐng)財(cái)政資金時(shí)資金會(huì)被壓縮，這是科研院所普遍存在的問題。而對(duì)于決算往往不太關(guān)心，認(rèn)為只是財(cái)務(wù)上對(duì)資金使用情況的一個(gè)簡(jiǎn)單匯總，不理解財(cái)務(wù)決算的真正意義。決算是對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況的總結(jié)。一個(gè)好的決算能清楚反映單位某一年度或某一項(xiàng)目真實(shí)的收支情況，以及預(yù)算完成情況。領(lǐng)導(dǎo)及科研人員可以利用決算所反映出來的問題，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行更好的規(guī)劃，以便加強(qiáng)資金的優(yōu)化配置。

（五）缺乏績(jī)效自評(píng)

在全面預(yù)算管理逐步落實(shí)中，科研院所的預(yù)算管理制度，還無法滿足國(guó)家對(duì)于預(yù)算管理方面的相關(guān)需求。其中主要是制度不健全，甚至沒有建立相關(guān)的管理辦法。沒有科學(xué)合理的預(yù)算管理制度，事后評(píng)價(jià)體系自然無章可循。其次是績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考核體系。大部分科研院所沒有設(shè)立專門的績(jī)效評(píng)價(jià)管理部門或職責(zé)崗位，管理人員對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作如何開展一知半解，無法形成有效的評(píng)價(jià)結(jié)果。而且在預(yù)算編制初期，因?yàn)槿狈I(yè)知識(shí)，預(yù)算編制與績(jī)效目標(biāo)往往沒有匹配，缺少相關(guān)性。那對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)論也始終會(huì)與所想要獲得的結(jié)果南轅北轍，預(yù)算管理中存在的問題也無法得到真實(shí)的反映和有效的解決。

三、完善科研院所預(yù)算管理的對(duì)策

（一）提高全員認(rèn)知，加強(qiáng)重視

財(cái)政資金與科研經(jīng)費(fèi)是科研院所立足的基礎(chǔ)，預(yù)算管理質(zhì)量的好壞直接影響單位未來的發(fā)展格局。同時(shí)預(yù)算執(zhí)行及效果評(píng)價(jià)也是項(xiàng)目考核的重要指標(biāo)之一。因此科研院所需要從上到下推行全面預(yù)算管理的相關(guān)政策，提高單位全員預(yù)算管理意識(shí)。首先，從領(lǐng)導(dǎo)重視抓起。強(qiáng)調(diào)全面預(yù)算管理工作在財(cái)政經(jīng)費(fèi)固定的情況下，有效的預(yù)算管理工作一方面可以合理配置有限資源應(yīng)對(duì)輕重緩急，增加單位面對(duì)變量的處理能力。另一方面零基預(yù)算，一切從實(shí)際出發(fā)有效避免不必要支出，增加預(yù)算透明度，起到更好的控制作用，提升單位預(yù)算的整體管理水平。落實(shí)滾動(dòng)預(yù)算，有效保障預(yù)算與單位目標(biāo)相結(jié)合，使領(lǐng)導(dǎo)清楚單位整體規(guī)劃應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)。其次，全面預(yù)算管理工作專業(yè)性強(qiáng)，且所涉及的部門和人員眾多，為全面普及預(yù)算管理的相關(guān)知識(shí)，建議多次開展專業(yè)技能培訓(xùn)，深入學(xué)習(xí)全面預(yù)算管理的專業(yè)知識(shí)，全面提升單位職工的工作技能的同時(shí)增強(qiáng)其對(duì)預(yù)算管理的重視程度。最后，預(yù)算管理工作納入職工年終考核目標(biāo)，通過激勵(lì)與處罰雙向刺激，提升職工自覺按照預(yù)算管理相關(guān)要求開展工作。

（二）深化預(yù)算編制改革

首先，基礎(chǔ)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)實(shí)施零基預(yù)算，從嚴(yán)把控“三公”經(jīng)費(fèi)及會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)的相關(guān)支出。業(yè)務(wù)部門主動(dòng)參與到預(yù)算編制的工作中，擴(kuò)大預(yù)算范圍，逐步落實(shí)全面預(yù)算。優(yōu)先保障必要性支出，從粗放式的預(yù)算模式向精細(xì)化的預(yù)算模式逐步轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)管理人員整體規(guī)劃能力，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性。其次，科研項(xiàng)目預(yù)算邀請(qǐng)財(cái)務(wù)人員參與。一方面幫助科研人員從財(cái)務(wù)角度立足于現(xiàn)實(shí)，充分考慮合理變量，減少預(yù)算調(diào)整。另一方面使財(cái)務(wù)人員更好的了解科研工作，為今后的預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效評(píng)價(jià)提供專業(yè)知識(shí)積累，為單位培養(yǎng)“科研型”財(cái)務(wù)人員。最后，完善預(yù)算編制審核。制定一個(gè)符合實(shí)際的預(yù)算，需建立完善的預(yù)算審核工作規(guī)范。通過對(duì)所編制的預(yù)算進(jìn)行審核，保障預(yù)算編制合理性，以期獲得財(cái)政經(jīng)費(fèi)更多的支持。重點(diǎn)核查預(yù)算是否經(jīng)過可行性論證，是否符合單位整體發(fā)展方向與目標(biāo)規(guī)劃，與國(guó)家重大部署決策是否相關(guān)。經(jīng)費(fèi)預(yù)算是否通過合理的資金測(cè)算，整體布局安排是否科學(xué)，所設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)與資金規(guī)模是否相匹配。提高預(yù)算編報(bào)質(zhì)量，有效降低了科研人員預(yù)算編制的隨意性，提升預(yù)算的可執(zhí)行性。

（三）規(guī)范資金使用

首先，加強(qiáng)資金監(jiān)管。建立預(yù)算監(jiān)督管理流程，對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過程進(jìn)行監(jiān)督。設(shè)立相應(yīng)的管理部門或崗位，全面落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。對(duì)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)并進(jìn)行反饋，不隨意擴(kuò)大資金的使用范圍，保障資金使用的安全性與合規(guī)性。督促資金使用進(jìn)程，保障項(xiàng)目按進(jìn)度執(zhí)行。按要求進(jìn)行資金撥付，避免年終突擊“消費(fèi)”，杜絕資金浪費(fèi)。同時(shí)也可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)需要調(diào)整預(yù)算的事項(xiàng)，督促完善預(yù)算調(diào)整工作。其次，規(guī)范預(yù)算調(diào)整。深入分析預(yù)算執(zhí)行過程中存在的變量，及其變化產(chǎn)生的原因，及時(shí)提出解決辦法，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。全方位的考慮整體目標(biāo)，并根據(jù)實(shí)際情況分析未來可預(yù)見事項(xiàng)，并進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，按要求進(jìn)行預(yù)算調(diào)整流程。進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算調(diào)整的相關(guān)工作及審批流程，杜絕一切不合理的調(diào)整要求，從而增強(qiáng)預(yù)算的有效性，避免預(yù)算編制的隨意性。再次，完善考核體系。通過建立和完善預(yù)算考核體系，進(jìn)一步正確引導(dǎo)職工在預(yù)算執(zhí)行方面的自覺性與積極性，嚴(yán)格按照單位預(yù)算管理方面相關(guān)管理辦法開展預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督工作，全面提升科研院所整體的預(yù)算管理水平。最后，推進(jìn)預(yù)算公開。通過預(yù)算信息公開，提升預(yù)算透明度，一方面增強(qiáng)預(yù)算編制的及時(shí)性、完整性和細(xì)化程度。另一方面起到單位全員共同監(jiān)督的目的，更好的監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的效果和效力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理人員未能發(fā)現(xiàn)的問題，并適時(shí)制定解決方案，減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算，正確編制決算

決算反映預(yù)算收支的最終結(jié)果。真實(shí)、完整、及時(shí)地記錄經(jīng)濟(jì)事件，準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)全過程，嚴(yán)格遵守單位財(cái)務(wù)紀(jì)律和財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)賬流程，審核報(bào)賬憑證，控制資金支付，確保財(cái)務(wù)憑證歸集完整，會(huì)計(jì)處理及時(shí)，對(duì)規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為決算編制提供可靠依據(jù)，具有重要作用。做好決算公開，保證賬表一致，提高決算編制能力，充分反映單位資金主要來源與構(gòu)成，體現(xiàn)單位科研整體規(guī)模和發(fā)展速度，清楚單位整體情況及資金投入方向。讀懂決算內(nèi)容，為單位下年度工作安排與預(yù)算銜接做出指引，更好的優(yōu)化資金使用效率。

（五）有效開展績(jī)效自評(píng)

績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)果取得的成效及預(yù)算完成的情況，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)進(jìn)行的全面評(píng)價(jià)。一是建立全面預(yù)算管理制度，落實(shí)預(yù)算一體化要求，為績(jī)效評(píng)價(jià)提供參考。二是科學(xué)制定績(jī)效評(píng)價(jià)體系。合理確定評(píng)價(jià)指標(biāo)，以可量化指標(biāo)值為主，并充分研究指標(biāo)值設(shè)置是否合理，對(duì)開展有效的績(jī)效評(píng)價(jià)工作更有利。無法通過定量指標(biāo)準(zhǔn)確反映相關(guān)情況的，可通過定性指標(biāo)表述清楚，合理設(shè)置對(duì)應(yīng)分值區(qū)間。三是完善績(jī)效評(píng)價(jià)方案。從決策、過程、產(chǎn)出、效益四個(gè)方面重點(diǎn)開展績(jī)效評(píng)價(jià)。推進(jìn)預(yù)算與績(jī)效一體化管理，將績(jī)效融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等全過程，提升績(jī)效管理覆蓋范圍，提升績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)性，充分發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)對(duì)預(yù)算編制的支持作用，實(shí)現(xiàn)績(jī)效與預(yù)算相同步。四是設(shè)立專崗并開展績(jī)效自評(píng)培訓(xùn)，增加相關(guān)管理人員的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，從根本上解決績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作中缺乏專業(yè)人員的問題，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的使用效果，為單位全面預(yù)算管理提供有效的意見和建議。

四、結(jié)束語

科研院所落實(shí)全面預(yù)算管理工作還有很長(zhǎng)的路要走，逐步實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，加強(qiáng)內(nèi)部控制，提高預(yù)算管理能力。科研院所應(yīng)盡可能吸取其他單位的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身特點(diǎn)，不斷在變化的政策和市場(chǎng)要求中優(yōu)化預(yù)算管理制度，從而推進(jìn)科研院所自身長(zhǎng)足的發(fā)展。

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